II GSK 1099/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-10-28	
Data wpływu	2025-05-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Zalewski /sprawozdawca/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 787/24	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 2778; art. 15 ust. 1 pkt 10; Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 168; rt. 8 ust. 1; Ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług
Dz.U. 2020 nr 0 poz 8; art. 34a ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Tarnobrzeg od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 787/24 w sprawie ze skargi B. P. na uchwałę Rady Miasta Tarnobrzeg z dnia 31 maja 2012 r. nr XXVI/372/2012 w przedmiocie ustalenia cen za usługi przewozowe oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
I. Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 787/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w wyniku rozpoznania skargi B. P. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miasta T. z dnia 31 maja 2012 r. nr XXVI/372/2012 w przedmiocie ustalenia cen za usługi przewozowe: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; zasądził od Miasta T. na rzecz B. P. 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. Rada Miasta T., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm., dalej "u.s.g."), art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1050 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm., dalej "u.g.k."), art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm., dalej "P.p."), art. 18a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej "u.t.d.") oraz art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5 poz. 13 ze zm., dalej "u.p.t.z."), podjęła 31 maja 2012 r. uchwałę nr XXVI/372/2012 w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe osób i bagażu, uprawnień do ulgowych i bezpłatnych przejazdów oraz opłat dodatkowych w komunikacji miejskiej. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego (Dz. Urz. Wojew. Podkarp. z 10 lipca 2012 r., poz. 1533).

2. Pismem z (...) maja 2024 r. skarżący złożył do organu wezwanie do usunięcia naruszeń prawa przez tę uchwałę, zmienioną uchwałami nr XXVII/398/2012 z 28 czerwca 2012 r., nr XXIX/415/2012 z 27 września 2012 r., nr XXXVI/492/2013 z 4 stycznia 2013 r., nr XXIV/223/2016 z 25 lutego 2016 r., nr XXVIII/264/2016 z 31 maja 2016 r., nr VIII/69/2019 z 27 lutego 2019 r., nr XXVII/297/2020 z 20 maja 2020 r.

Wobec braku odpowiedzi organu na wezwanie skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą uchwałę.

3. Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.).

Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne do jej wniesienia. Zaskarżona uchwała została podjęta dnia 31 maja 2012 r. a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), co oznacza, że w stosunku do niej stosować należało przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed tej nowelizacji.

Oceniając dopuszczalność wniesienia skargi Sąd stwierdził, że skarżący w przedmiotowej sprawie niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał go do złożenia niniejszej skargi, ponieważ jako mieszkaniec T. - korzystający z komunikacji miejskiej w tym mieście - jest adresatem uchwały i ma interes prawny w jej zaskarżeniu.

W ocenie Sądu trafne jest stanowisko skarżącego wskazujące, że żaden przepis ustawowy nie upoważniał Rady Miasta do ustanawiania cen za usługę sprzedaży biletu. Uprawnienia takiego nie przyznaje ani art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., ani obowiązujący w dacie podjęcia uchwały art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, ani art. 50a u.p.t.z. Podstawy takiej nie stanowi także art. 34a P.p.

Sąd uznał, że ustalenie de facto marży z tytułu sprzedaży biletów u kierowcy autobusu nastąpiło bez podstawy prawnej. Sąd zauważył również, że brak jest przepisów ustawowych, które upoważniałyby Radę Miasta do ustalenia zróżnicowanych opłat (cen) za przewozy środkami miejskiej komunikacji autobusowej na tych samych trasach, w zależności tylko od miejsca zakupu biletu. Wobec tego Sąd uznał, że podwyższenie ceny biletu jednorazowego nabywanego u kierowcy autobusu obciąża obywateli korzystających z przejazdu środkami komunikacji miejskiej na tych samych trasach dodatkowymi opłatami za przejazd, a tym samym różnicuje sytuację osób korzystających z transportu miejskiego na tych samych trasach, tylko ze względu na miejsce zakupu biletów za usługę przewozu. Rada Miasta podejmując kwestionowaną uchwałę przekroczyła zatem delegację wynikającą z art. 8 ustawy o cenach (obowiązującego na dzień podjęcia uchwały), co stanowi przesłankę nieważności tego aktu.

W ocenie Sądu słuszne jest również stanowisko skarżącego, że porównanie zakresu podmiotowego i przedmiotowego ulg i zwolnień określonych w załączniku do uchwały z ulgami i zwolnieniami określonymi w ustawach (wymienionych szczegółowo w uzasadnieniu skargi) wskazuje, że Rada Miasta zawęziła krąg osób uprawnionych do ulg i zwolnień ustawowych. Sąd podniósł, że przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Ewentualne odejście w zakresie uprawnienia do ulg w opłatach za przejazdy publicznymi środkami komunikacji miejskiej mogłoby być możliwe tylko i wyłącznie na podstawie ustawy (z należytym uzasadnieniem takiego zróżnicowania), nie zaś na podstawie aktu prawa miejscowego. Sąd podkreślił, że żaden ze wskazanych w podstawie prawnej uchwały przepisów prawa nie przyznawał Radzie Miejskiej kompetencji do różnicowania (zagwarantowanej ustawą) sytuacji prawnej osób w zakresie uprawnienia do ulg w opłatach za przejazdy publicznymi środkami komunikacji miejskiej.

Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji Rada zawęziła zakres przedmiotowy ulg i zwolnień, ponieważ wprowadziła możliwość korzystania z jednorazowych biletów ulgowych w wysokości 50% biletu jednorazowego normalnego. Tymczasem przepisy ustawowe wprowadzają "ulgę taryfową w wysokości 50% przy przejazdach środkami komunikacji miejskiej" lub "50% ulgi w opłatach za przejazdy publicznymi środkami komunikacji miejskiej". W świetle tego Sąd uznał, że zasadne są twierdzenia skarżącego, że przepisy te nie wskazują jaka opłata podlega uldze, a zatem czy dotyczy wszystkich opłat za przewóz osoby uprawnionej zarówno w ramach biletu jednorazowego, jak i okresowego, na jedną czy też więcej linii.

Zdaniem Sądu w sprzeczności z unormowaniami ustawowymi w tym zakresie pozostają także zapisy § 3 ust. 2, 4, 6, 7 uchwały, które de facto określają ulgę na poziomie 40% na poszczególne bilety ulgowe okresowe. W ocenie Sądu tak określone uprawnienia do ulgowych przejazdów środkami komunikacji miejskiej, jak to uczyniono w kwestionowanej uchwale, wykraczają poza kompetencje wynikające z przywołanego w podstawie prawnej przepisu art. 50a ust. 1 u.p.t.z.

Skarżący zarzucił, że Rada Miasta bez podstawy prawnej w tabeli 1 i 2 załącznika nr 1 do kwestionowanej uchwały określiła dokumenty jakie uprawniają do korzystania z ulgowych przejazdów. Prawodawca lokalny nie miał prawa tego regulować, gdyż uczynił to ustawodawca (który określił dane ulgi i zwolnienia i uregulował tego typu dokumenty). Jeśli natomiast ustawodawca wprost nie określił takich dokumentów, to pozostawił pasażerowi swobodę dowodzenia swojego statusu, uzależniając ulgę lub zwolnienie jedynie od rzeczywistego posiadania określonego statusu, a nie od określonych formalności. Niektóre przepisy na poziomie ustawowym określają wprost dokumenty uprawniające do ulg i zwolnień w komunikacji miejskiej. Skarżący powołał się w tym zakresie na art. 6 ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 175, poz. 1440 ze zm., dalej "u.u.u.p.). Sąd przyznał rację skarżącemu jedynie w tym zakresie, że przepis ten stanowi upoważnienie dla właściwych organów do określenia rodzajów dokumentów poświadczających uprawnienia do korzystania z ulgowych przejazdów osób. Powołana przez skarżącego ustawa reguluje uprawnienia do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w regularnych przewozach osób, wykonywanych przez uprawnionych przewoźników kolejowych i autobusowych (art. 1 ust. 1). Jednakże, co Sąd podkreślił, w ust. 2 tego przepisu ustawodawca wyraźnie wskazał, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do komunikacji miejskiej. Nie ma zatem zdaniem Sądu racji skarżący twierdząc, że prawodawca lokalny nie może określić jakiego rodzaju dokument uprawnia do skorzystania z ulgi w przejazdach środkami komunikacji miejskiej.

Zdaniem skarżącego kwestionowana uchwała narusza także art. 34a ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 2 P.p. poprzez nieokreślenie sposobu ustalania wysokości przysługującej opłaty manipulacyjnej oraz określenie sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych bez uwzględnienia kryteriów ustawowych. Sąd przyznał rację skarżącemu w tym zakresie. W ust. 2-4 § 6 uchwały wysokość opłaty dodatkowej ustalono jako krotność "najtańszego biletu jednorazowego normalnego". Natomiast w ust. 1 § 6 uchwały wskazano krotność "biletu jednorazowego normalnego". Powyższe przekłada się na rozumienie przepisu § 6 ust. 5 uchwały dotyczącego ustalenia wysokości opłaty manipulacyjnej. Zawarty w uchwale zapis brzmi: "Opłatę manipulacyjną ustala się uwzględniając ponoszone przez przewoźnika koszty czynności związanych ze zwrotem albo umorzeniem opłaty dodatkowej w wysokości nie wyższej niż 10% właściwej opłaty dodatkowej określonej w pkt 1-4". Jak wyżej wskazano w pkt 1 jest mowa o bilecie jednorazowym normalnym (nie wiadomo czy chodzi o bilet zakupiony w punktach sprzedaży czy zakupiony u kierowcy w autobusie), natomiast w pkt 2-3 wskazano na najtańszy bilet jednorazowy normalny. Tak skonstruowane zapisy kwestionowanej uchwały są zdaniem Sądu pierwszej instancji nieprecyzyjne i niejednoznaczne i rodzą wątpliwości interpretacyjne, co stanowi naruszenie § 143 i § 6 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" i stanowi niewłaściwe wykonanie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 34a ust. 2 P.p.

Ponadto Sąd pierwszej instancji odniósł się do przepisu § 6 ust. 4 uchwały, w której zawarto w nawiasie sformułowanie "np. przewóz na Komendę Policji lub dojazd do Straży Miejskiej celem jednoznacznego ustalenia tożsamości pasażera, zakłócania porządku". Zestawiając treść upoważnienia ustawowego z postanowieniami zaskarżonej uchwały (§ 6 ust. 4) Sąd uznał, że brak jest kompetencji Rady do normowania przypadków, poprzez przykładowe wyliczenie, kiedy następuje ustalenie opłaty dodatkowej. Wyliczenie to jest nieprecyzyjne, nie jest wyczerpujące, a ponadto wykracza poza upoważnienie ustawowe. Sąd podniósł, że wskazany art. 34a ust. 1 P.p. stanowi kompetencję dla Rady do określenia sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych pobranych w razie spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu - nie zaś do wyliczenia przypadków/sytuacji, w których następuje zatrzymanie lub zmiana środka transportu.

Jako zasadny Sąd ocenił również zarzut skargi dotyczący naruszenia procedury określonej w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm., dalej "u.z.z.") poprzez nieprzedstawienie projektu uchwały do zaopiniowania związkom zawodowym. Zdaniem Sądu niewątpliwie treść uchwały objęta jest zadaniami związków, ponieważ koszty przewozu miejskim transportem publicznym stanowią istotne koszty ponoszone na co dzień przez pracowników w związku z dojazdem do pracy i z powrotem z pracy, a więc zagadnienia objęte zaskarżoną uchwałą dotyczą interesów materialnych pracowników i innych osób, o których mowa w art. 2 tej ustawy.

W tych okolicznościach, mając na uwadze wielość naruszeń i ich wagę Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

4. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Prezydent Miasta T., zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, poprzez uznanie, że Rada Miasta T. podejmując zaskarżoną uchwałę i ustalając zróżnicowane opłaty za przewóz, przekroczyła swoje uprawnienie,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34a ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe poprzez uznanie, że Rada Miasta T. podejmując zaskarżoną uchwałę nie określiła sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie zaistnienia poszczególnych przypadków określonych w ustawie, jak również sposobu ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego poprzez przyjęcie, że Rada Miasta T. podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczyła swoje uprawnienia modyfikując ulgi dla osób korzystających z komunikacji miejskiej,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych poprzez błędne uznanie, że zaskarżona uchwała winna podlegać zaopiniowaniu przez związki zawodowe, w sytuacji gdzie materia nią uregulowana nie ma związku z zadaniami związków zawodowych (to związanie zadaniami należy rozumieć nie tylko przedmiotowo, ale i terytorialnie), co skutkuje uznaniem, że nie było obowiązku poddawania jej opiniowaniu.

5. Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

2. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie przesłanek nieważnościowych nie stwierdzono, co oznacza, że zakres kontroli instancyjnej jest wyznaczony przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, obejmującymi zarzuty naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że to strona skarżąca określa zakres kontroli sądowej, wskazując przepisy, które – jej zdaniem – zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony, uzupełniać jej zarzutów ani domyślać się podstaw kasacyjnych. Przytoczenie ich musi być jednoznaczne i precyzyjne, gdyż tylko naruszenia wyraźnie wskazane w skardze mogą być przedmiotem oceny kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania, czy sąd pierwszej instancji naruszył inne przepisy niż te, które zostały przytoczone w skardze kasacyjnej (por. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04; wyrok NSA z 12 września 2019 r., II GSK 634/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zawarte w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

4. Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że ich treść wskazuje, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo skontrolował legalność uchwały Rady Miasta T. z 31 maja 2012 r. nr XXVI/372/2012 w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe, uprawnień do ulgowych i bezpłatnych przejazdów oraz opłat dodatkowych i manipulacyjnych w komunikacji miejskiej.

Istotą zarzutów kasacyjnych jest więc kwestia, czy Rada Miasta T. działała w granicach delegacji ustawowej, a w szczególności, czy miała prawo wprowadzić opłatę za sprzedaż biletu u kierowcy oraz samodzielnie określać katalog ulg i zwolnień od opłat przewozowych.

Odnosząc się więc do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym skarżąca Gmina T. zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.t.z. oraz art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, poprzez uznanie, że przepis ten nie upoważniał Rady Miasta do różnicowania ceny biletu w zależności od miejsca jego zakupu – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny.

Przepis art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.t.z. ma charakter zadaniowy, nie kompetencyjny. Oznacza to, że określa on obowiązki gminy w zakresie organizowania transportu publicznego, ale nie przyznaje jej prawa do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących, w tym ustalania odrębnych stawek za usługę sprzedaży biletu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Rzeszowie, iż sprzedaż biletu nie stanowi odrębnej usługi przewozowej, a jej zróżnicowanie ze względu na miejsce zakupu (np. dopłata u kierowcy) nie mieści się w granicach delegacji z art. 8 ustawy o cenach ani z art. 34a Prawa przewozowego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w utrwalonej linii orzeczniczej NSA (m.in. wyroki NSA z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1570/18 oraz z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 952/08; dostępne w CBOSA), w których sąd jednoznacznie uznał, że rada gminy może określić sposób ustalania opłat, ale nie wysokość ani nowe kategorie należności nieprzewidzianych w ustawie. W konsekwencji zarzut należy uznać za oczywiście bezzasadny.

5. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej w którym skarżąca Gmina zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 34a ust. 1 i 2 Prawa przewozowego poprzez błędne przyjęcie, że Rada Miasta T., określając wysokość opłaty dodatkowej oraz tzw. opłaty manipulacyjnej, przekroczyła zakres ustawowego upoważnienia – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji trafnie ustalił, że art. 34a ust. 2 Prawa przewozowego upoważnia organy jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie do określenia sposobu ustalania opłat dodatkowych, a nie do samodzielnego ustalania ich konkretnej wysokości. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że ustawodawca świadomie wprowadza rozróżnienie między "wysokością opłaty dodatkowej" – którą określa ustawa – a "sposobem jej ustalania", do którego dopuszcza udział rady gminy (por. wyroki: NSA z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1570/18 oraz sygn. akt I GSK 1579/18; dostępne w CBOSA).

Tymczasem Rada Miasta T. określiła nie sposób ustalania, lecz sztywne, ryczałtowe stawki opłat, a ponadto wykroczyła poza ustawę, nakładając opłatę manipulacyjną w związku z zakupem biletu u kierowcy. Opłata manipulacyjna przewidziana w art. 34a ust. 1 pkt 2 Prawa przewozowego może dotyczyć wyłącznie czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej. Nie jest dopuszczalne rozszerzanie jej zastosowania na inne sytuacje, w tym sprzedaż biletów.

Z tego względu Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że Rada Miasta wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej, co stanowi istotne naruszenie prawa. Zarzut kasacyjny nie mógł więc zostać uwzględniony.

6. Odnosząc się do trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym skarżąca Gmina podnosi, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż uchwała modyfikowała ustawowe ulgi w przejazdach, naruszając art. 1 ust. 2 u.u.u.p. – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że i ten zarzut jest niezasadny.

Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że katalog ustawowych ulg i zwolnień ma charakter zamknięty i wynika wprost z ustawy, a organy samorządu terytorialnego nie mają kompetencji do jego modyfikowania. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że rada gminy nie może wprowadzać dodatkowych przesłanek uprawniających lub pozbawiających uprawnień do ulg, ani zawężać lub rozszerzać zakresu grup uprawnionych (por. analogicznie: NSA w przytaczanych już sprawach dotyczących uchwał Rady Miejskiej w Łodzi, wyroki NSA o sygn. akt I GSK 1570/18; I GSK 1579/18).

W realiach sprawy niniejszej Rada Miasta T. nie tylko wprowadziła rozwiązania niespójne z ustawą, ale także przypisała niektórym kategoriom pasażerów uprawnienia, które nie znajdują oparcia w ustawie, a od innych – przewidzianych przez ustawodawcę – wymagała spełnienia dodatkowych warunków.

Takie działanie stanowiło oczywiste przekroczenie kompetencji, naruszało zasadę legalizmu z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 94 Konstytucji RP w zakresie wymogów dla aktów prawa miejscowego. Z tych względów zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

7. Odnosząc się do czwartego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym skarżąca Gmina podnosi, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie uznał, iż uchwała powinna być konsultowana ze związkami zawodowymi na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych – Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzut ten za bezzasadny.

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że art. 19 ust. 1 u.z.z. nakłada na organ stanowiący obowiązek kierowania do zaopiniowania przez związki zawodowe każdego projektu aktu, który dotyczy warunków pracy, płacy lub innych spraw pracowniczych, w tym tych, które wpływają na sytuację materialną pracowników. Koszt przejazdów komunikacją miejską dla pracowników miejskiego przewoźnika, ale także pracowników jednostek organizacyjnych miasta, jest elementem ich sytuacji materialnej, wobec czego uchwała wprost mieści się w zakresie spraw podlegających obowiązkowi konsultacji.

Obowiązek ten nie jest uzależniony od oceny organu, czy związek zawodowy "powinien mieć interes" w danej regulacji – wystarczy, że materia pozostaje w zakresie ustawowych zadań związków (art. 2 u.z.z.).

W niniejszej sprawie obowiązek konsultacji nie został wykonany, co stanowi istotne naruszenie trybu stanowienia prawa miejscowego, o którym mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. i które samoistnie uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały. Wobec tego zarzut kasacyjny nie mógł zostać uwzględniony.

8. Całokształt argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej nie podważa prawidłowości ustaleń ani ocen prawnych dokonanych przez Sąd pierwszej instancji. Skarga sprowadza się do polemiki z prawidłową wykładnią przepisów dokonanych przez WSA, nie wskazując na jakiekolwiek naruszenia prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że Rada Miasta T. działała poza zakresem upoważnień ustawowych, zarówno wprowadzając zróżnicowanie ceny biletu zależnie od miejsca jego zakupu, jak i ustalając konkretne stawki opłat dodatkowych oraz opłatę manipulacyjną, której ustawa w ogóle nie przewiduje. Ocena ta jest zgodna z utrwaloną linią orzeczniczą NSA dotyczącą ścisłej wykładni norm kompetencyjnych i zakazu tworzenia nowych kategorii opłat publicznoprawnych bez wyraźnej podstawy ustawowej.

Prawidłowo również ustalono, że uchwała ingerowała w ustawowy katalog ulg w przejazdach, co było niedopuszczalne w świetle przepisów rangi ustawowej oraz konstytucyjnych zasad legalizmu. Równie trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchwała powinna zostać poddana opiniowaniu przez związki zawodowe, gdyż jej treść wpływała na sytuację materialną pracowników. Zaniechanie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie trybu stanowienia prawa miejscowego.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie wykazuje błędu w rozumowaniu Sądu pierwszej instancji ani naruszenia prawa materialnego czy procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te nie znajdują oparcia ani w przepisach, ani w utrwalonym orzecznictwie, a skarga kasacyjna jako całość jest oczywiście bezzasadna.

9. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych oraz prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.