Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Spółki z o.o. w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. rzecz strony skarżącej [...] Spółki z o.o. w D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Z 2020 poz. 256 ze zm., dalej zwanej "k.p.a."), art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283 t.j. ze zm., dalej zwanej "u.i.ś."), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r poz. 570 t.j.), po rozpatrzeniu odwołania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S., dalej przywoływanego jako: "odwołujący się", "organ opiniujący" bądź "organ ochrony środowiska", od decyzji Burmistrza D. z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], określającej charakterystykę, warunki i wymagania realizacji przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w D., zwaną dalej "skarżącą" bądź "inwestorem", przedsięwzięcia pod nazwą "[...]", polegającego na budowie na terenie działek nr [...], [...],[...] położonych w obrębie nr [...] miasta D. przy ul. [...], kompleksu trzech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z garażem podziemnym oraz stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania wymienionego przedsięwzięcia na środowisko, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Powyższa decyzja została wydana w wyniku ustalenia następującego stanu faktycznego sprawy.

W dniu 16 października 2019 r. do siedziby organu I instancji wpłynął wniosek inwestora wraz z m.in. kartą informacyjną przedsięwzięcia sporządzoną na podstawie art. 74 ust. 1 pkt 2 u.i.ś. W dniu 25 października 2019 r. organ wystąpił do organów współdziałających o wydanie opinii co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, zwanej dalej "oceną oddziaływania", informując w treści wystąpienia, iż inwestycja jest zgodna z prawem miejscowym, którym jest miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego miasta D., a dalszy tok postępowania w sprawie, uzależniony jest od stanowisk organów współdziałających, które mają wskazać czy inwestycja ta będzie wymagała oceny oddziaływania, co równoznaczne jest ze sporządzeniem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Naczelnik Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w S., Wydziału Spraw Terenowych w K. w opinii z dnia 5 listopada 2019 r., nr [...] [...] oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. w opinii sanitarnej z dnia 26 listopada 2019 r., nr [...] stanęli na stanowisku, iż dla wnioskowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania - zachodzi obowiązek sporządzenia raportu.

Natomiast Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. PGW Wody Polskie wydał opinię w dniu 31 stycznia 2020 r.,

nr [...] niestwierdzającą potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania, wskazując zarazem uwarunkowania wynikające z gospodarki wodnej, które winny znaleźć się w decyzji środowiskowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

W dniu [...] marca 2020 r. Burmistrz D. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Pełniący obowiązki Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w S., działając na podstawie art. 76 ust. 1 u.i.ś., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucając organowi I instancji naruszenie przy wydaniu rozstrzygnięcia:

- przepisów prawa procesowego - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszechstronnego i wyczerpującego materiału dowodowego, gdyż organ nie dostrzegł, że w sprawie tej nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko, która wykazałaby brak znaczącego negatywnego wpływu wnioskowanego przedsięwzięcia na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu na terenie obszaru chronionego krajobrazu w rozumieniu art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55, dalej przywoływanej jako "u.o.p.");

- naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 24 u.o.p., jak też § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Z. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz.Urz.Woj.Zach. [...].) poprzez brak wykazania, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie wpływać na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu na terenie obszaru chronionego krajobrazu.

Uzasadniając powyższe zarzuty odwołujący się argumentował, że na obszarze objętym planowanym przedsięwzięciem oznaczonym jako jednostka strukturalna C-D. W. obszar C 6 obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta D. z dnia 5 października 2012 r. (prawidłowa data: z dnia [...] maja 2012 r.), (Dz.Urz.Woj.Zach. z dnia [...]). Z ustaleń § 13 pkt 4 tego aktu wynika, iż na terenie planowanej inwestycji obowiązują ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska i przyrody wynikające z § 8 pkt 6 planu, zgodnie z którym cały obszar objęty tym planem położony jest w obszarze chronionego krajobrazu pn. [...], w granicach którego obowiązują przepisy odrębne - § 2 ust. 2 przywoływanej uchwały z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Sejmiku Województwa Z. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. W zgodzie z art. 24 ust. 3 u.o.p. dopuszcza się na opisywanym obszarze realizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jednakże pod warunkiem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 8 u.i.ś., która wykaże brak znaczącego negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę chronionego krajobrazu, tymczasem, zdaniem odwołującego się, Burmistrz D. takiej oceny nie przeprowadził i wydał decyzję naruszając tym samym wyżej wymienione przepisy prawa. Organ ochrony środowiska wskazał, iż w toku prowadzonego przez Burmistrza D. postępowania, w opinii z dnia 5 listopada 2019 r., nr [...], wyraźnie wskazał, iż m.in. w związku z usytuowaniem inwestycji w granicach obszaru chronionego krajobrazu zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Końcowo organ ten wskazał podstawę prawną swojej legitymacji do wniesienia odwołania wynikającą z art. 76 ust. 1 i 8 ustawy o u.i.ś.

Inwestor pismem z dnia 24 kwietnia 2020 r. zakwestionował uprawnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. do zaskarżenia decyzji Burmistrza D..

Przechodząc do wywodów merytorycznych wymienionej na wstępie swojej decyzji kasacyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że w przepisach ustawy u.i.ś. ściśle określono poszczególne czynności postępowania prowadzonego do wydania dwóch rodzajów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zarówno tej wydanej na podstawie art. 82 u.i.ś., czyli po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak i tej wydawanej na podstawie art. 84 u.i.ś.- czyli w sytuacji braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania. Jak wynika z podstawy prawnej zaskarżonej decyzji wskazującej m.in. art. 84 u.i.ś. oraz z jej sentencji, Burmistrz stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Organ odwoławczy przywołał również treść art. 23 ust. 2 u.o.p. i wymienił § 2 ust. 2 z podjętej w myśl tego przepisu przez Sejmik Województwa Z. uchwały z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] zmienionej uchwałą z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], która to uchwała przywołując art. 24 ust. 3 u.o.p. dopuszcza na wymienionym obszarze chronionego krajobrazu realizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, czyli zarówno tych mogących zawsze znacząco oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jednakże pod warunkiem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania, z której wynikać będzie brak znaczącego negatywnego wpływu na ochronę przyrody i krajobrazu.

Organ odwoławczy stwierdził, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na terenie obszarów chronionego krajobrazu dotyczy obu wyżej wymienionych kategorii przedsięwzięć, co ma wynikać zarówno z przepisów przywołanej wyżej uchwały Sejmiku jak i przepisów u.o.p.

W związku z tym, że Kolegium nie stwierdziło by organ gminny takiego obowiązku dopełnił w zgodzie z prawem miejscowym i przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz nie przeprowadził oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, organ ten uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie nie w pełni zebranego materiału dowodowego czyli z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. W ocenie organu wyższego stopnia takie naruszenie przepisów prawa powodowało, że decyzja ta nie mogła pozostać w obrocie prawnym, w związku z tym należało ją uchylić a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia.

Odnośnie pisma inwestora z dnia 24 kwietnia 2020 r., w którym to zakwestionował on uprawnienia organu ochrony środowiska do zaskarżenia decyzji Burmistrza, Kolegium mając na uwadze uprawnienia tego organu do kwestionowania decyzji organów administracji publicznej w trybie przepisów art. 76 ust.1 ustawy o u.i.ś., nie uznało stanowiska spółki za zasadne.

W sprzeciwie z dnia 5 czerwca 2020 r., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 i art.77 § 1 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 3 u.o.p (Dz. U. z 2020 r. poz. 55), w związku z art. 63 ust. 1 u.i.ś. poprzez wydanie przez Kolegium zaskarżonej decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, pomimo braku ziszczenia się przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc wobec błędnego przyjęcia przez SKO, iż decyzja organu niższego stopnia została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co było skutkiem dokonania przez organ odwoławczy błędnej wykładni przepisów prawa materialnego - art. 24 ust. 3 u.o.p. w związku z art. 63 ust. 1 u.i.ś., polegającej na bezzasadnym uznaniu, że art. 24 ust. 3 u.o.p. wymaga, w odniesieniu do obszaru chronionego krajobrazu, w przypadku każdego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, podczas gdy to czy w stosunku do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko rozstrzygane jest w ramach procedury określonej w art. 63 ust. 1 u.i.ś., a zatem możliwe jest ustalenie przez właściwy organ, że dane przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co oznacza, że wynik tej analizy, czyli postanowienie wydane w oparciu o art. 63 ust. 1 u.i.ś., jeśli przesądza o braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowi wykazanie braku negatywnego wpływu przedsięwzięcia na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem SKO dokonało prawidłowej wykładni tych przepisów, nie mogłoby stwierdzić naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a zatem nie miałoby podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.;

2. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a. w związku z art. 76 u.i.ś poprzez uchylenie decyzji organu I Instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w wyniku rozpoznania odwołania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, pomimo, że odwołanie to nie pochodziło od podmiotu legitymowanego do jego wniesienia, a co za tym idzie było niedopuszczalne i nie mogło prowadzić do jego merytorycznego rozpatrzenia, w tym zastosowania w ramach jego rozpatrzenia instytucji wskazanej w art. 138 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe ustalenie, że odwołujący się nie miał na gruncie art. 76 u.i.ś. legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji stanowiłoby przeszkodę dla wydania przez SKO decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 64b § 1 w związku z art. 145a § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie Kolegium przez sąd, do wydania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, względnie, na podstawie art. 64b § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przywołanej wyżej ustawy, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej od organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów skarżącej wskazano m.in., że analogia zakazów i wyjątków określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.o.p. oraz art. 24 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p., przy braku transparentności ww. przepisów i niezgodności art. 17 ust. 3 u.o.p. z instytucją oceny oddziaływania na środowisko oznacza, iż należy wręcz postulować, aby wyjątek określony w tych przepisach w ustępie 3 dotyczył wyłącznie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast z zakresu wyjątku należałoby wykluczyć wszelkie przedsięwzięcia, które wymagałyby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie strony rozbieżność przepisów ustaw u.o.p. i u.i.ś., jest wynikiem nieprecyzyjnych zmian legislacyjnych w aktach prawnych dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i postępowań z tym związanych. Nie może to powodować interpretowania przepisów w zupełnym oderwaniu od przepisów powiązanych z nimi systemowo i logicznie.

Powołując się na literaturę tematu i judykaturę skarżąca wskazała, że "odstąpienie od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie może być utożsamiane z brakiem zbadania jego wpływu na środowisko. Ocena taka została bowiem przeprowadzona i wynikało z niej, że już na podstawie karty informacyjnej oraz dowodów będących w dyspozycji organu administracji ustalono, że konkretne przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że »Jeżeli już na samym początku realizacji przedsięwzięcia wszystkie jego skutki środowiskowe są dobrze znane i nie budzą wątpliwości, to w zasadzie nie ma podstaw do nakładania obowiązku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast jeżeli planowane przedsięwzięcie należy do grupy tych, których wpływ na środowisko jest trudny do przewidzenia lub na etapie prowadzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pojawiły się co do tego wątpliwości, to organ administracji wydając decyzję pozytywną, kierując się właśnie zasadą przezorności powinien nałożyć obowiązek ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Obowiązku takiego nie nakłada się natomiast «zapobiegawczo»«(wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2011 r.,sygn. akt II SA/Gd 312/11, LEX nr 898190). Oznacza to, że nakładanie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania musi mieć charakter przemyślany, a w aktach sprawy muszą się znajdować dowody potwierdzające taką konieczność" (tak: K. Gruszecki. Komentarz do art. 63 u.i.s. Lex 2020).

W ocenie strony prawidłowa wykładnia art. 24 ust. 3 u.o.p. wskazuje, iż zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p. nie dotyczy:

- realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (gdyż takie stwierdzenie oznacza, iż konkretne przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, a tym bardziej negatywnie wpływać na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu; czynności organu przed dokonaniem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko);

- realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu (czynności organu po dokonaniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko).

Mając powyższe na uwadze strona stwierdziła, iż w wydanej decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia art. 24 ust. 3 u.o.p., ponieważ organ był w pełni uprawniony do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast SKO błędnie przyjęło, iż organ I instancji powinien wydać postanowienie o sporządzeniu raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i orzec dopiero po znalezieniu się tegoż raportu w aktach sprawy (materiale dowodowym).

Odnośnie braku uwzględnienia przez Kolegium faktu przeprowadzenia procedury uregulowanej w art. 63 u.i.ś., skarżąca przywołując treść art. 59 u.i.ś. wskazała, że zakwalifikowanie przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz jej położenie w granicach obszaru chronionego krajobrazu ([...]) nie oznaczają automatycznie konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko z obligatoryjnym sporządzeniem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 63 u.i.ś. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w takim przypadku stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym to od decyzji organu podjętej przy uwzględnieniu właściwych kryteriów ustawowych (z art. 63 u.i.ś.) zależy czy zachodzi konieczność sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i dopiero po jego sporządzeniu organ mógłby wydać decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań czy też nie ma takiej konieczności i organ może wydać decyzję bez sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W zakresie nieuwzględnienia przez Kolegium okoliczności, iż wydanie postanowienia o braku konieczności sporządzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi o wykazaniu braku negatywnego wpływu przedsięwzięcia na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu, skarżąca argumentowała, że w sprawie, w której została wydana decyzja organu I instancji, nie została wydana żadna z opinii, która miałaby charakter więżący i nakazywałaby przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W związku z tym organ I instancji, nie będąc związany wydanymi w sprawie opiniami mógł wydać postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto, wydanie takiego postanowienia po zasięgnięciu opinii ma przesądzać ocenę o braku negatywnego wpływu przedsięwzięcia na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu.

Odnośnie skutków dokonania przez organ wyższego stopnia błędnej wykładni art. 24 ust. 3 u.o.p. i art. 63 u.i.ś. strona argumentowała, że w efekcie doprowadziło to do stwierdzenia naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co z kolei stanowiło podstawę do błędnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj, wydania decyzji uchylającej decyzję organu I Instancji oraz skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ gminny na skutek naruszenia przepisów postępowania.

Wypowiadając się w przedmiocie naruszenia polegającego, zdaniem strony, na rozpatrzeniu odwołania organu nieposiadającego legitymacji do złożenia odwołania, skarżąca przywołała podaną w zaskarżonej decyzji podstawę prawną - art. 76 ust. 1 u.i.ś. i wskazała, że pozycja Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest dualistyczna. Z jednej strony na potrzeby dokonania oceny czy istnieje konieczność sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest organem opiniującym, a z drugiej strony ze względu na specyfikę oraz ważkość materii za którą jest odpowiedzialny może w trybie art. 76 ust. 1 u.i.ś. kierować wystąpienia wskazując na nieprawidłowości, a ponadto kierując m.in. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

W ocenie strony ze względu na specyfikę tej pozycji odwołanie od decyzji organu I instancji nie mieściło się w kręgu środków prawnych przysługujących Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska na podstawie art. 76 ust. 1 u.i.ś., ponieważ w myśl przywołanego przepisu ustawodawca przesądził, iż treścią wystąpienia może być "w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji".

Zdaniem spółki jeśli ustawodawca chciałby nadać odwołującemu się prawo do zaskarżenia decyzji w każdym przewidzianym w k.p.a. trybie, wyraźnie wskazałby taką możliwość. Jednak w przytoczonym przepisie ustawodawca wskazał wyłącznie na możliwość wnioskowania przez organ o stwierdzenie nieważności decyzji. Tym samym, jej zdaniem, regionalny dyrektor ochrony środowiska nie może wykorzystać wystąpienia w pozostałych dwóch trybach. Przepis art. 76 u.i.ś. powinien być rozumiany w taki sposób, że regionalny dyrektor ochrony środowiska może skorzystać z instytucji wystąpienia wtedy, jeśli nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mieszczą się w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności (art. 156 k.p.a.). Na kanwie powyższego przyjęcie, iż mógł wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji nie znajduje oparcia w przepisach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnośnie nieuzyskania, zdaniem strony, przez organ opiniujący statusu podmiotu na prawach strony w toku postępowania, skarżąca wskazała, że uprawnienie do wniesienia odwołania, zwłaszcza przez podmioty, które nie są bezpośrednio zainteresowane rozstrzygnięciem (nie są stronami postępowania administracyjnego), należy wykładać ściśle. Za takim podejściem przemawia zasada pewności obrotu, będąca gwarancją niezmienności sytuacji prawnej strony.

Zdaniem strony organ ochrony środowiska nie jest stroną postępowania administracyjnego na podstawie art. 28 k.p.a. Natomiast w art. 76 ust. 8 u.i.ś. ustawodawca zagwarantował, iż w sytuacji skierowania wystąpienia organom ochrony środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym. Omawiane wystąpienie jest więc pierwszą czynnością jaka musi zostać podjęta przez wskazany organ w konkretnej sprawie na etapie postępowania administracyjnego, co oznaczać ma, iż organ ochrony środowiska, aby uzyskać uprawnienia analogiczne z uprawnieniami strony musi przede wszystkim skierować wystąpienie w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego (środowiskowego).

Przywołując wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt: II OSK 523/11), skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie istotny jest więc moment w którym organ opiniujący złożył wystąpienie oraz odwołanie od decyzji, ponieważ organ ten nabywa prawa strony jedynie w sytuacji gdy w toku postępowania złoży pismo z wystąpieniem, a w niniejszej sprawie złożył pismo z wystąpieniem po wydaniu decyzji środowiskowej. Zatem, zdaniem strony, nie nastąpiło to w toku postępowania.

Argumentacje powyższą poparła odwołaniem się do treści art. 104 k.p.a. i wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt: VIII SA/Wa 159/18. Wniesione przez ten organ odwołanie było zatem, zdaniem strony, od samego początku niedopuszczalne, z przyczyn podmiotowych, co ma potwierdzać pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt: II OSK 1661/06. Stąd też organ, który wszczął postępowanie odwoławcze powinien je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe.

Skarżąca stoi więc na stanowisku, że skutkiem niedostrzeżenia przez Kolegium, że w niniejszej sprawie odwołanie pochodziło od podmiotu, który nie miał legitymacji do jego wniesienia, było dopuszczenie przez organ możliwości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Gdyby bowiem organ ten, zgodnie z prawem, ustalił, że organ ochrony środowiska nie złożył wystąpienia w toku postępowania administracyjnego, a zatem nie mógł (na gruncie art. 76 u.i.ś.) wnieść odwołania, gdyż w trakcie trwania postępowania nie nabył statusu podmiotu na prawach strony, stwierdziłby niedopuszczalność odwołania, względnie umorzyłby postępowanie odwoławcze.

Spółka zajęła również stanowisko odnośnie opinii organu ochrony środowiska z dnia 5 listopada 2019 r. wskazując, że w toku postępowania mającego na celu uchwalenie planu miejscowego dla jednostki strukturalnej C-D. W. położonej na obszarze Gminy Miasto D. - obszar C6, postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2011 r. organ opiniujący wypowiedział się co do projektu ww. planu. W rozstrzygnięciu uzgodnieniowym organ ten wskazał, iż: "nie przewiduje się negatywnego wpływu na cele ochrony obszaru chronionego krajobrazu »[...]«: - ustalenia planu zachowują zgodność zagospodarowania przestrzennego z uwarunkowaniami przyrodniczymi analizowanego terenu. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że planowane zagospodarowanie terenu nie naruszy zakazów obowiązujących na terenie obszaru chronionego krajobrazu »[...]«, wyznaczonych Uchwałą [...] Sejmiku Województwa Z. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu(...)".

Wskazano również, iż organ ochrony środowiska wydał postanowienie uzgodnieniowe przy uwzględnieniu następującej przesłanki: "w wyniku realizacji ustaleń planu nie przewiduje się: - realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu Rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", co ma dowodzić, że wydając to rozstrzygnięcie organ uzgodnieniowy miał pełną świadomość, iż na obszarze, dla którego był uchwalany plan miejscowy będą mogły być realizowane przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a nie będą mogły być realizowane przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Podsumowując, skarżąca wskazała, że stanowisko organu opiniującego zawarte w wystąpieniu oraz odwołaniu do Kolegium stoi w jaskrawej sprzeczności wobec stanowiska uwzględnionego we wcześniej wydanym postanowieniu uzgodnieniowym, zatem uwzględnienie odwołania tego organu oraz wydanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do stanu niepewności co do zasadności kierowania się wytycznymi wskazanymi w planie miejscowym w zakresie możliwości realizacji przedsięwzięć znajdujących się na obszarze nim objętym.

Kończąc swój wywód spółka podkreśliła, że rozstrzygnięcie w sprawie przed SKO nie miało charakteru uznaniowego, ponieważ wykładnia przepisów prawa (tu prawa materialnego art. 24 ust. 3 i art. 17 ust. 3 u.o.p.) powinna odbywać się zgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami wykładni, która to nie pozostawia wątpliwości w jakich okolicznościach organ prowadzący postępowanie w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej powinien wydać postanowienie o sporządzeniu raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W takich sprawach ustawodawca nie pozostawił organom administracyjnym tzw. "luzu decyzyjnego". Organ odwoławczy dokonując błędnej wykładni prawa materialnego doprowadził do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 64b § 1 i art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd stosuje odpowiednio przepisy o skardze, z tym zastrzeżeniem, że ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu tym sąd nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. W razie stwierdzenia naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. sąd – stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. – ma obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję w całości, przy czym uwzględnienie sprzeciwu następuje w przypadku każdego naruszenia tego przepisu. Przepis art. 151a § 1 p.p.s.a. nie zawiera bowiem regulacji, która uzależniałaby uwzględnienie sprzeciwu od określonego wpływu naruszenia przepisów postępowania na treść kwestionowanej decyzji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 7. wydanie, Warszawa 2018, str. 493).

Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów sąd doszedł do wniosku, że jest on zasadny. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne tylko wówczas, gdy aktualizują się obie określone ww. przepisem przesłanki, tj. gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co w świetle poglądów orzecznictwa równoznaczne jest z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a więc w zakresie uniemożliwiającym rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym braków w postępowaniu wyjaśniającym nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a., tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, dostępny tak jak pozostałe powołane w tym uzasadnieniu orzeczenia w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne, przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 570/20). Ponadto, podejmując decyzję kasacyjną, organ odwoławczy jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne (wskazówki czy zalecenia) odnośnie okoliczności, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zachowania przedstawionych wyżej warunków zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., sąd uznał je za wadliwe.

Kolegium powołując się na przepis § 2 ust. 2 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Z. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu stwierdziło, że na obszarze chronionego krajobrazu dopuszcza się realizację przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pod warunkiem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, z której wynikać będzie brak znaczącego negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu. Obowiązek sporządzenia oceny dotyczy obu kategorii przedsięwzięć. W ocenie Kolegium Burmistrz D. ciążącego na nim obowiązku nie wykonał, co oznacza, że wydał decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy.

Analizując treść decyzji kasacyjnej sąd doszedł do przekonania, że organ w uzasadnieniu swojej decyzji nie wykazał, iż sprawa została rozpoznana w oparciu o niepełny materiał dowodowy.

W istocie przepis art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stanowi, że na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z ust. 3 wynika natomiast, że zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu.

Przepis art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Z tego przepisu wynika zaś, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z treści decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] marca 2020 r. wynika, ze organ ten stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko i decyzję tę obszernie uzasadnił. Rzeczą organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, w tym odniesienie się od konieczności przeprowadzenia oceny środowiskowej dla inwestycji planowanej przez stronę skarżącą, w tym do argumentów przedstawionych przez Burmistrza Miasta D. w zestawieniu z treścią przepisu art. 63 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Nie jest wystarczające- w ocenie sądu- stwierdzenie Kolegium, oparte na przepisie § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Z. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, stanowiącego powtórzenie przepisów art. 24 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, że na terenie chronionego krajobrazu dopuszcza się realizacje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pod warunkiem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Organ odwoławczy formułując takie stanowisko winien odwołać się nie tylko wprost do przepisów ustawy o ochronie przyrody czy uchwały Sejmiku w w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, ale również do ustawy o o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko na co wskazuje treść art. 24 ustawy o ochronie przyrody.

Nie może jednak budzić wątpliwości, że Kolegium rozważając o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko na terenie obszaru chronionego krajobrazu winno mieć na uwadze, czy organ I instancji wydając swoją decyzję uwzględnił kryteria określone w art. 63 ust. 1 ustawy, mające umożliwić temu organowi - właściwemu do wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań ocenę, czy inwestycja jest objęta obowiązkiem przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, bowiem bez rozważenia wymaganych tym przepisem danych nie jest możliwe prawidłowe rozstrzygnięcie co do tego obowiązku.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.

Ograniczające się do jednego zdania uzasadnienie organu II instancji co do zastosowania art. 138 §2 k.p.a. oraz wskazanie w nim motywów zastosowania tego przepisu stało się wystarczające do uwzględnienia sprzeciwu wniesionego przez stronę skarżącą. co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium dokona oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o powołane wyżej przepisy oceni, czy był on wystarczający do wydania decyzji o stwierdzeniu braku potrzeby sporządzenia oceny oddziaływania inwestycji skarżącej Spółki na środowisko.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego legitymacji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta D. wskazać należy na przepis art. 76 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z której wprost wynika, że sprawach, o których mowa w ust. 1, 3 albo 4, właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska oraz Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym.

O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205 §2 p.p.s.a.