Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. i M.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 127/18 odrzucające skargę M.G. i M.B. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Gminy Z. postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 127/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę M.G. i M.G. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Gminy Z.

W uzasadnieniu Sąd wskazał następujący stan sprawy:

Pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. M.G. i M.B. złożyli skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2017 r., podjętą w sprawie z ich skargi na bezczynność Burmistrza Z. polegającą na braku wszczęcia postępowań administracyjnych w sprawie lokalizacji przedsiębiorstw przemysłowych - transportowych w B. wbrew obowiązującym warunkom zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jak wyjaśnił organ, skarżący jako podstawę prawną skargi wskazali w szczególności przepisy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zgodnie z którymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, nie jest również aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesiona skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w tej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Z. z dnia [...] grudnia 2017 r., podjęta na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), która zawiera stanowisko Rady w sprawie skargi skarżących na działalność Burmistrza Gminy Z. Skarżona uchwała została podjęta w trybie postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiej skargi, stosownie do art. 227 k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe ograny albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Załatwienie zaś takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji.

Dalej Sąd wskazał, że powszechne jest stanowisko, wedle którego sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania tzw. skarg powszechnych, wymienionych w art. 227 k.p.a., wniesionych na podstawie przepisów działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" są wyłączone z jego kognicji. Postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II k.p.a., ponieważ – w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb ten (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego.

Nadto Sąd wyjaśnił, że fakt, iż skarga na działalność Wójta Gminy Z. została rozpatrzona przez Radę Gminy w formie uchwały, nie może automatycznie skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875). Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednak uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., mimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia skargi, takiej samej jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli skarżący, kwestionując je w całości i domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia od organu na ich rzecz kosztów postępowania, a nadto rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1/ niezastosowaniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, iż niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w wyniku czego Sąd pierwszej instancji skargę odrzucił, mimo że analiza treści powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że akt lub czynność z zakresu administracji publicznej została podjęta w toku postępowania administracyjnego, nie stanowiąc go w swej istocie, zawiera się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego;

2/ niezastosowanie art. 3 § 3 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 237 § 3 k.p.a. w zw. z art. 233 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w wyniku czego Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę, mimo że analiza treści powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż załatwienie skargi należy odróżnić od załatwienia sprawy objętej skargą, zaś w zakresie sprawy objętej skargą organ dopuścił się bezczynności, na którą przysługuje skarga w ramach postępowania sądowoadministracyjnego;

ewentualnie

3/ niezastosowaniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w wyniku czego Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę, mimo że z treści powołanego przepisu wynika, że akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej zawierają się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego, mając na względzie iż postanowienie w sprawach skarg i wniosków ustanowionych w k.p.a. stanowi odrębne postępowanie administracyjne, kończące się wydaniem aktu organu jednostki administracyjnej jaka jest m.in. uchwała rady miejskiej;

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Jednakże skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w tej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Gminy Z. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) i art. 229 pkt 3 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257). W jej treści za bezzasadną uznano skargę skarżących na bezczynność Burmistrza Gminy Z. polegającą na niewszczynaniu postępowań administracyjnych z urzędu. Skarga ta została odrzucona przez Sąd pierwszej instancji, który generalnie uznał, że stanowisko organu zajęte w trybie postępowania z działu VII k.p.a., nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 24.11.2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1.03.2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z 25.02.2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 oraz z 26.01.2006 r. sygn. akt I OSK 26/07, publ. CBOSA). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym, skarga złożona do Sądu pierwszej instancji powinna zostać odrzucona.

Nadto podkreślić trzeba, iż postępowanie skargowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. ma tylko pewne cechy postępowania administracyjnego uproszczonego. Uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi (tak: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15. wydanie, Warszawa 2017, str. 1009-1010, teza 4 i 6). Stosownie do treści art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W tej sprawie nie mamy także do czynienia z aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akty prawa miejscowego (pkt 5 art. 3 § 2 p.p.s.a.), podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, mimo że Rada Gminy ustosunkowała się do skargi skarżących na działalność Wójta Gminy w formie uchwały. W odniesieniu do powyższego wyjaśnić należy, że organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. (a z taką uchwałą mamy do czynienia w niniejszej sprawie) są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania (por. postanowienie NSA z 12.04.2001 r. sygn. akt l SA 2668/00, publ. LEX nr 54426, oraz postanowienia NSA z 7.07.2009 r. sygn. akt I OSK 803/09 i z 3.09.2009 r. sygn. akt I OSK 1064/09, publ. CBOSA).

Zaprezentowany wyżej pogląd co do braku właściwości sądu administracyjnego do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII, został także podtrzymany w nowszym orzecznictwie, już po nowelizacji normy art. 3 § 2 p.p.s.a. mającej miejsce w sierpniu 2015 r. – zobacz: postanowienia NSA: z 1.12.2017 r. I OSK 2490/17; z 14.04.2017 r. I OSK 582/17, publ. CBOSA oraz w doktrynie – porównaj także: M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, dostępny w systemie LEX (stan prawny 1 marzec 2018 r.).

A zatem zarówno zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Końcowo podkreślić należy, że skarga z art. 227 k.p.a. (tzw. skarga powszechna) jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także i zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 237 § 3 k.p.a. w zw. z art. 233 k.p.a. W sprawie tej nie mamy bowiem do czynienia ze skargą na bezczynność o jakiej mowa we ww. przepisie p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do wniosku skarżących o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do przeprowadzenia rozprawy, zaś wniosek strony w tym zakresie nie jest wiążący. Norma art. 182 § 1 p.p.s.a. zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Reasumując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji w sprawie tej skargę odrzucił. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.