Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. Ł. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego M. Ł. kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] Wojewoda P., orzekając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...] maja 2021 r. znak [...], którą zatwierdzono M. Ł. (dalej powoływany także jako: "skarżący", "inwestor") projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku chlewni oraz przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] marca 2021 r. skarżący reprezentowany przez M. M. wystąpił do Starosty B. o wydanie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku chlewni do hodowli tuczników w zabudowie zagrodowej o łącznej obsadzie 30 DJP, po granicy z działką o nr ewid. gr. [...], na działkach

o nr ewid. gr. [...] i [...] w miejscowości B., gm. P.

Do wniosku inwestor dołączył 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oświadczenie projektanta o braku możliwości podłączenia inwestycji do istniejącej sieci ciepłowniczej, mapę do celów projektowych, pełnomocnictwo udzielone projektantowi M. M., decyzję Wójta Gminy P. z [...] sierpnia 2019 r., znak [...] ustalającą warunki zabudowy na potrzeby rozbudowy chlewni, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] września 2019 r., znak: [...] uchylającą ww. decyzję o warunkach zabudowy w części dotyczącej lokalizacji po granicy działki, w pozostałej części utrzymującą w mocy tę decyzję, a także postanowienie Starosty B. z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] udzielające zgody na odstępstwo od przepisów.

Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2021 r. Starosta B. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jednocześnie zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami w sprawie oraz zgłoszenia ewentualnych uwag, wniosków i zastrzeżeń. Ze wskazanej możliwości skorzystała M. K. K. – właścicielka działki o nr ewid. gr. [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. W piśmie z [...] kwietnia 2021 r. wniosła zastrzeżenia do planowanej inwestycji, twierdząc, że zwiększona ilość zanieczyszczeń emitowanych przez rozbudowany i przebudowany budynek uniemożliwi korzystanie z własnej nieruchomości.

W odpowiedzi na zarzuty przedstawione przez M. K. K. inwestor wyjaśnił, że celem zmniejszenia uciążliwości spowodowanych planowaną inwestycją w projekcie przewidziano przeniesienie dwóch kominów wentylacyjnych i odsunięcie ich od granicy z działką M. K. K.

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku chlewni do hodowli tuczników, w zabudowie zagrodowej o łącznej obsadzie 30 DJP (o pow. rozbudowy – 111,99 m2, kubaturze rozbudowy – 447,12 m3) po granicy z działką o nr ewid. gr. [...], na działkach o nr ewid. gr. [...] i [...] w miejscowości B., gm. P., powiat b. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje działki inwestycyjne o nr ewid. gr. [...] i [...], a także nieruchomość sąsiednią o nr ewid. gr. [...]. Zdaniem Starosty B. planowana inwestycja odpowiada wymogom obowiązujących przepisów prawa.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła M. K. K. Zdaniem odwołującej zarówno budynek istniejący jaki i jego rozbudowa powinny odpowiadać przepisom prawa i spełniać warunki usytuowania po granicy z działką.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda P. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że sprawa rozpatrywana jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: u.p.b.), obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Wojewoda P. wyjaśnił, że zgodnie z art. 26 ustawy nowelizującej, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor

do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (...) może dołączyć projekt budowlany na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast w myśl art. 27 ustawy nowelizującej do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony

na podstawie przepisów dotychczasowych, m. in. w przypadkach, o których mowa

w art. 26 ustawy, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Organ ustalił,

że spełnione zostały przesłanki do zastosowania przepisów w brzmieniu przed wskazaną zmianą u.p.b.

Organ odwoławczy przedstawił ramy prawne postępowania przed organem drugiej instancji, tj. wykładnię art. 138 k.p.a., podkreślając konieczność respektowania zasady dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wojewoda P. podkreślił, że działanie organu odwoławczego jest działaniem merytorycznym, ponadto jest obowiązany do oceny postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Następnie organ odwoławczy omówił podstawy wydania zaskarżonej decyzji, przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a., z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Wojewoda P. podkreślił, że stosowanie tego ostatniego przepisu jest możliwe w sytuacji, gdy uzupełnienie materiału nie dotyczy kwestii mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż mogłoby

to naruszyć wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Wskazał, że o tym czy zastosowanie znajdzie art. 136 k.p.a. bądź też art. 138 § 2 k.p.a. decyduje głównie zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia danej sprawy.

Zdaniem Wojewody, w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego mających wpływ na rozstrzygnięcie. Jednocześnie uznał, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia jest na tyle istotny, że nie mógł być uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego, ze względu na zasadę dwuinstancyjności. W ocenie organu odwoławczego dostrzeżone naruszenia winny być usunięte przez Starostę B. w ponownym postępowaniu,

w przeciwnym razie całe postępowanie sprowadziłoby się do jednej instancji. Precyzując, Wojewoda P. stwierdził, że organ pierwszej instancji wydał skarżone rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 u.p.b. Z analizy materiału dowodowego, według Wojewody, wynika, że przedmiotem planowanej inwestycji jest rozbudowa i przebudowa chlewni do hodowli tuczników o łącznej obsadzie 30 DJP na działkach o nr ewid. gr. [...] i [...] w miejscowości B. Organ zaznaczył, że działki te nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednak decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy na potrzeby inwestycji polegającej wyłącznie na rozbudowie chlewni na ww. działkach. Organ odwoławczy wywiódł z powyższego, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy nie uwzględnia robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego budynku chlewni i dostosowania go do użytkowania.

Wojewoda P. wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem stanowiącym podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzja ta ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Wojewoda P. zwrócił uwagę, że w planowanym do przebudowy obiekcie planuje się wykonanie przejścia typu kleina do nowoprojektowanego budynku, co będzie ingerować w konstrukcję obiektu i wymaga pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy jest wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i ocenie projektu budowlanego. Zdaniem Wojewody P. w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, bowiem jej zakres nie odpowiada zakresowi inwestycji wskazanemu we wniosku o pozwolenie na budowę i nie obejmuje przebudowy istniejącego budynku chlewni. Organ odwoławczy ocenił, że Starosta B. nie podjął żadnych kroków do zbadania zgodności planowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy w części dotyczącej przebudowy istniejącego budynku chlewni na danym terenie. Zdaniem organu odwoławczego ta nieprawidłowość nie mogła być uzupełniona w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności, a skorzystanie z art. 136 k.p.a. w tej sprawie pozbawiłoby strony tego postępowania prawa do wypowiedzenia się w kwestii zebranego materiału dowodowego przez dwie instancje.

Wojewoda P. zwrócił również uwagę, że planowana rozbudowa zlokalizowana została pomiędzy dwoma istniejącymi budynkami gospodarczymi

i po granicy z działką o nr ewid. gr. [...]. Po analizie projektu budowlanego i jego załączników organ odwoławczy stwierdził, że w badanym dokumencie nie zostało wskazane, w jaki sposób zostaną zabezpieczone przed osuwaniem się ziemi wykopy pod fundamenty o głębokości 2,40 m, w szczególności wykonywane po granicy z działką o nr ewid. gr. [...] należącej do M. K. K. oraz od strony istniejących budynków gospodarczych, do których przylega planowana rozbudowa. Braki te stanowią w ocenie Wojewody P. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w ramach przedmiotowej inwestycji przewiduje się rozbiórkę istniejących fundamentów, czego nie obejmuje natomiast zakres planowanej inwestycji wskazany we wniosku o pozwolenie na budowę. Organ ten wskazał również, że w aktach sprawy brak jest także podstawowych dokumentów, które należy przedłożyć do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę. Wojewoda podkreślił, że Starosta B. nie podjął żadnych kroków mających na celu zbadanie czy w miejscu planowanej inwestycji nie został zatwierdzony inny projekt budowlany i czy nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę, której zakres obejmowałby realizację przedmiotowych fundamentów. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę, jeśli inwestycja koliduje z wydanym wcześniej pozwoleniem na budowę innego obiektu na tej samej działce. W ocenie Wojewody P., wskazane rozbieżności powinny zostać wyeliminowane w ponownie prowadzonym postępowaniu.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem procedury administracyjnej, tj. bez zebrania dostatecznego materiału oraz wyjaśnienia stanu faktycznego, a zatem z naruszeniem art. 7, 77 i 107 k.p.a. mających istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, a ponadto naruszało przepisy prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 u.p.b.

Sprzeciw od decyzji Wojewody wniósł do sądu administracyjnego skarżący, zaskarżając decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił nieprawidłowe przyjęcie, iż w odniesieniu o przebudowy wymagane jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak również w zakresie nałożonego obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego o sposób wykonania robót budowlanych z uwagi na okoliczność,

iż projekt budowlany takie wymogi zawiera, a przepisy nie wymagają zawierania w projekcie tak szczegółowych rozwiązań. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Pismem z 8 września 2021 r. zatytułowanym "uzupełnienie sprzeciwu" skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w sprzeciwie i w ramach jego uzupełnienia zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, którego powodem było błędne uznanie naruszenia przez Starostę B. art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zakresie niezgodności inwestycji ujętej w zatwierdzonym projekcie budowlanym z posiadaną przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...], polegające na stwierdzeniu braku posiadania decyzji o warunkach zabudowy na przebudowę istniejącej części budynku, w sytuacji gdy zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana w odniesieniu do robót budowlanych niepowodujących zmiany zagospodarowania terenu, a niewątpliwie w przypadku wykonania otworu drzwiowego i przeniesienia dwóch kominków wentylacji grawitacyjnej na dachu z tego rodzaju zmianą nie mamy do czynienia;

2. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. polegające na nieprawidłowym zastosowaniu przepisów wyrażające się:

- stwierdzeniem braku wskazania sposobu zabezpieczeń wykopów projektowanej rozbudowy w stosunku do istniejących budynków gospodarczych, podczas gdy ochrona interesów osób trzecich wyrażona w art. 5 ust. 1 pkt 9, jak wskazuje jego treść dotyczy wyłącznie interesu osób trzecich (tj. właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, na które może inwestycja oddziaływać), a skoro budynki gospodarcze są własnością inwestora i jeden z nich podlega wnioskowanej rozbudowie i przebudowie to wskazanie nieprawidłowości w tym zakresie w projekcie budowlanym przez organ odwoławczy należy traktować jako działanie niemające oparcia w przywołanej normie prawnej. W przypadku odmiennego podejścia do ww. kwestii należy stwierdzić, iż organ nie wykazał jak istotny wpływ na treść decyzji ma tego rodzaju nieprawidłowość,

- stwierdzeniem braku wskazania w projekcie budowlanym sposobu zabezpieczenia wykopów projektowanej rozbudowy wykonywanych po granicy z działką o nr ewid. [...], należącą do M. K. K., w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wykazał aby tego rodzaju nieprawidłowość dotyczyła interesu prawnego M. K. K. (tylko ten rodzaj interesu obejmuje ochrona wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 9) oraz że ta nieprawidłowość miała istotny wpływ na wydanie decyzji. Tylko bowiem wykazanie tych okoliczności daje podstawy do zgodnego z prawem zastosowania decyzji kasacyjnej;

3. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, iż ewentualnie stwierdzone rozbieżności dotyczące oznaczonych do rozbiórki istniejących fundamentów w miejscu projektowanej rozbudowy nie mogą zostać usunięte w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 136 k.p.a. Niewykazanie tej okoliczności należy poczytywać za wystarczające do stwierdzenia wydania przedmiotowej decyzji naruszającej art. 138 § 2 k.p.a.;

4. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności niniejszej sprawy, co miało istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania i doprowadziło do błędnego zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a.;

5. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez brak rzetelnego i przekonującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy korzystając z uprawnień wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. albowiem Wojewoda P. w zaskarżonej decyzji ograniczył się wyłącznie do wskazania nieprawidłowości pomijając zupełnie wymogi, jakie stawia się organowi odwoławczemu przy wydawaniu decyzji kasacyjnej.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wskazał, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionego sprzeciwu, podtrzymał stanowisko podniesione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Sprzeciw okazał się zasadny.

Mając na uwadze, że sprawa sądowoadministracyjna została zainicjowana sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w istotny sposób ograniczony jest w tej sprawie zakres oceny sądu. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Z uwagi na powyższe ramy prawne należy w niniejszej sprawie ocenić czy prawidłowe było uznanie Wojewody P., że zaistniały przesłanki do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tej regulacji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga zatem odpowiedzi na pytanie czy decyzja Starosty B. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie czy zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tę drugą przesłankę należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19). Należy również podkreślić, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy. Zasadą jest bowiem, że organ drugiej instancji rozpatruje sprawę w sposób merytoryczny.

W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. w związku z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 u.p.b., poprzez brak zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia kwestii mających istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Zdaniem Wojewody, Starosta B. nie zbadał czy projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...]. Powyższa konkluzja opiera się na stwierdzeniu, że zakres ww. decyzji o warunkach zabudowy nie odpowiada zakresowi inwestycji wskazanemu we wniosku o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy wskazuje bowiem, że we wniosku skarżącego przewiduje się rozbudowę i przebudowę budynku chlewni do hodowli tuczników, zaś w decyzji o warunkach zabudowy jest mowa jedynie o rozbudowie tego budynku. Należy jednak zauważyć, że Wojewoda P. jedynie zacytował przepisy dotyczące decyzji o warunkach zabudowy, tj. art. 59 ust. 1 oraz art. 50 ust. 2 u.p.z.p., nie poddając ich szerszemu omówieniu i jedynie podkreślając niektóre sformułowania użyte w tych regulacjach. W związku z tym można jedynie domyślać się, jak organ odwoławczy interpretuje wskazane unormowania. Jednak w powiązaniu z wcześniejszym wskazaniem odnośnie zakresu decyzji o warunkach zabudowy oraz wniosku o pozwolenie na budowę wyłania się wniosek, że zdaniem Wojewody decyzja o warunkach zabudowy powinna przewidywać również przebudowę budynku, aby projekt budowlany był z nią zgodny, skoro w projekcie przewiduje się tego rodzaju roboty budowlane. Z uwagi na lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji w kwestii zakresu decyzji o warunkach zabudowy trudno prześledzić w pełni proces myślowy prowadzący do takiego wniosku. Nie ma jednak wątpliwości, że wnioski płynące z analizy organu odwoławczego nie są prawidłowe.

W ocenie sądu, rację ma skarżący wskazując, że stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana w odniesieniu do robót budowlanych niepowodujących zmiany zagospodarowania terenu bądź zmiany sposobu użytkowania obiektu. W myśl tego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z powyższej regulacji wynika, że w decyzji

o warunkach zabudowy nie wskazuje się wszystkich przewidywanych przez inwestora robót budowlanych, lecz jedynie te, w wyniku których miałoby dojść do zmiany zagospodarowania terenu bądź zmiany sposobu użytkowania obiektu. W niniejszej sprawie należałoby zatem odpowiedzieć na pytanie czy przebudowa istniejącego budynku chlewni, polegająca na wykonaniu otworu drzwiowego

i przeniesienia dwóch kominków wentylacji grawitacyjnej stanowi zmianę zagospodarowania terenu bądź też zmianę sposobu użytkowania takiego budynku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji takie rozważania nie zostały poczynione. Jego treść skłania natomiast do wniosku, że według Wojewody w decyzji o warunkach zabudowy winny być przewidziane wszystkie roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, co jest twierdzeniem błędnym.

Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy niejako zastępuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem określa ona sposób zagospodarowania terenu i warunki jego zabudowy – art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 w przypadku braku planu miejscowego ustalenia w drodze decyzji administracyjnej wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych niż budowa obiektu budowlanego robót budowlanych a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ponadto – z uwagi na treść art. 59 ust. 2 u.p.z.p. – wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga również zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba, że jest to jednorazowa zmiana tymczasowa, trwająca do roku. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że rozbieżność w zakresie przewidzianych robót budowlanych w projekcie budowlanym i wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie muszą oznaczać, że te dokumenty nie są zgodne, jeśli określone roboty budowlane nie powodują zmiany zagospodarowania terenu bądź zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Należy ponadto podkreślić, że podstawową regulacją

w kwestii zakresu decyzji o warunkach zabudowy jest art. 59 u.p.z.p. Natomiast zawarte w ust. 1 tego przepisu odesłanie do art. 50 ust. 2 ma na celu jedynie ograniczenie tego zakresu i pozwala na określenie przypadków, kiedy decyzja

o warunkach zabudowy nie jest wymagana. Jeśli w myśl tego unormowania nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę to nie oznacza to, że wszystkie roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę wymagają również decyzji

o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należało, że wbrew stanowisku Wojewody, dołączona do wniosku o pozwolenie na budowę decyzja

o warunkach zabudowy nie musiała uwzględniać przebudowy chlewni i związanych z tym robót budowlanych, bowiem w powyższym zakresie (co wynika z projektu budowlanego) nie zastępuje zmiana zagospodarowania terenu ani też zmiana sposobu użytkowania obiektu. W związku z powyższym, w ocenie sądu, w tym zakresie nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie doszło do naruszenia wskazanych przez Wojewodę przepisów postępowania,

tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Wbrew stanowisku Wojewody, nie można zarzucić Staroście B., że w powyższym zakresie nie dokonał oceny zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.

Wojewoda P. w zaskarżonej sprzeciwem decyzji wskazał również na braki projektu budowlanego i jego załączników w zakresie zabezpieczenia wykopu pod fundamenty planowanego po granicy z działką nr ewid. gr. [...] należącą do M. K. K. oraz wykopu przy istniejących budynkach gospodarczych skarżącego na należących do niego działkach nr ewid. gr. [...] oraz [...]. W ocenie organu odwoławczego wskazane braki stanowią naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. W myśl tego przepisu obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Należy przyznać rację skarżącemu, że nie można mówić o naruszeniu tej regulacji w odniesieniu do planowanego wykopu przy budynkach gospodarczych posadowionych na działkach należących do skarżącego. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, w jaki sposób brak zabezpieczenia tego wykopu miałby naruszać interesy osób trzecich. W kwestii wykopu planowanego po granicy z działką nr ewid. gr. [...] należącą do M. K. K. wyjaśnienia Wojewody P. również nie są wystarczające. Sąd podziela wielokrotnie podkreślany w orzecznictwie pogląd, że uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1643/19). Wojewoda P. w zaskarżonej decyzji ograniczył się do wskazania, że brak zabezpieczenia wykopu po granicy z działką narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., nie podając jednak, jakie interesy osoby trzeciej, tj. M. K. K., mające umocowanie w przepisach prawa, miałyby zostać naruszone przez skarżącego. Badając tę kwestię, należy mieć na uwadze, że działka nr ewid. gr. [...] jest niezabudowana. Sąd nie jest uprawniony, by przesądzać czy tego rodzaju interes prawny występuje, z uwagi na ograniczony zakres rozpoznania sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3076/20). Wskazanie ewentualnego interesu prawnego osoby trzeciej będzie zatem zadaniem organu odwoławczego w ponownie prowadzonym postępowaniu. Skoro kwestia ta pozostaje nieprzesądzona to nie można w obecnym stanie sprawy stwierdzić czy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w tym zakresie.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że organ odwoławczy nie uzasadnił w sposób dostateczny, z jakich względów omawianej kwestii nie zbadał w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., na co słusznie wskazuje strona skarżąca. Ocena przesłanki zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie wymaga zbadania czy organ mógł ewentualne braki postępowania dowodowego uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

W ocenie Wojewody P. organ pierwszej instancji nie dostrzegł również braków odnośnie przewidzianej w projekcie budowlanym rozbiórki istniejących fundamentów. Organ odwoławczy uznał, że wymaga to uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Wskazał przy tym, że planowana rozbiórka nie została uwzględniona w zakresie planowanej inwestycji wskazanym we wniosku skarżącego, a ponadto brak jest dokumentów wymaganych na podstawie art. 33 ust. 4 u.p.b.

W ocenie sądu, rzeczywiście kwestia ta nie została przez Starostę B. dostatecznie wyjaśniona, jednakże również w tym przedmiocie brak jest wystarczającego wyjaśnienia ze strony Wojewody, dlaczego w sprawie nie mógł być zastosowany art. 136 k.p.a. Przy tym należy zwrócić uwagę,

że w postępowaniach, których przedmiotem są wszelkiego rodzaju inwestycje budowlane, organ odwoławczy ma prawo do ingerowania w zatwierdzony projekt budowlany, dopóki w wyniku zmian wprowadzonych przez niego, nie dochodzi do powstania innej inwestycji albo w wyniku tych zmian, można było mówić o zupełnie nowej inwestycji (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 248/21 i wskazane tam orzecznictwo). Organ odwoławczy nie wykazał, by istniały przeciwwskazania do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy w ramach prowadzonego przez niego postępowania. Niewątpliwie taka procedura jest dopuszczalna na etapie postępowania odwoławczego (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2083/19).

Mając na uwadze powyższe rozważania, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda dokonał błędnej wykładni przepisów w kwestii zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, której przedmiotem były należące do skarżącego działki, co doprowadziło do nieuzasadnionego wniosku, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania. Organ odwoławczy nie wyjaśnił również w sposób wystarczający czy projekt budowlany narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. Zasadnie skarżący wskazał również na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji, a przez to na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając brak możliwości zastosowania art. 136 k.p.a., a zarazem konieczność wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy poprzestał na wskazaniu interpretacji tych unormowań w sposób abstrakcyjny, oderwany od okoliczności sprawy. Zabrakło natomiast odniesienia tych ogólnych rozważań do konkretnych naruszeń, które zostały dostrzeżone w decyzji Starosty B. Można mieć również zastrzeżenia do prezentowanego przez Wojewodę rozumienia art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że zastosowanie tego przepisu pozbawiłoby strony postępowania prawa do wypowiedzenia się w kwestii zebranego podstawowego materiału dowodowego przez dwie instancje. Tego rodzaju wykładnia omawianej regulacji jest niedopuszczalna. Przyjmując takie rozumienie organ odwoławczy w zasadzie w każdej sprawie, w której stwierdzi, że występują jakiekolwiek braki w zakresie materiału dowodowego nie mógłby zastosować art. 136 k.p.a., co jest oczywiście sprzeczne z treścią tego przepisu. Umożliwia on bowiem organowi odwoławczemu nie tylko ocenę dotychczas zebranego materiału dowodowego, ale również jego uzupełnienie o nowe dowody i materiały. Fakt,

że postępowanie dowodowe w nieznacznej części zostanie przeprowadzone jedynie przed organem odwoławczym, nie jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe, jeśli organ odwoławczy stwierdzi,

że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co do zasady drugą z przesłanek należy wiązać

z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 642/21). Wojewoda P. nie wykazał, by zakres postępowania wyjaśniającego wykraczał poza jego uprawnienia jako organu drugiej instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

Z uwagi na powyższe, sprzeciw okazał się zasadny, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100 zł tytułem wpisu sądowego od sprzeciwu, sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.