II OSK 1354/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-01-19	
Data wpływu	2014-05-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Gospodarka komunalna	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 901/13	
Skarżony organ	Rada Miasta~Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 127 poz 858; art. 24; Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz niektórych innych ustaw	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 901/13 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w D. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 4 października 2013 r. nr 156/XLI/2013 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 04 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 901/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi spółki [...] sp. z o.o. w D., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 04 października 2013 r. nr 156/XLI/2013 w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zborowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] przedłożonych przez [...] spółka z o.o. w D. (zwanej dalej: "Uchwałą nr 156/XLI/2013" lub "Uchwałą").

Wyrok ten zapadł w stanie faktycznym i prawnym szczegółowo opisanym w jego uzasadnieniu, w którym wskazano m.in. na poniższe okoliczności.

W dniu 23 sierpnia 2013 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w D. (zwana dalej: "Spółką", "Przedsiębiorstwem" lub "Skarżącą") przedłożyła do zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie Gminy [...] na okres od 03 listopada 2013 r. do 02 listopada 2014 r.

Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.; dalej w skrócie "u.z.z.w."), w celu weryfikacji przedłożonego wniosku, Burmistrz Piławy Górnej (dalej jako: "Burmistrz") zwrócił się do Spółki o przedstawienie określonych dokumentów i informacji. Po zapoznaniu się z odpowiedzią przedłożoną przez Spółkę w dniu 20 września 2013 r., Burmistrz uznał ww. wniosek jako przygotowany niezgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886; dalej jako: "rozporządzenie taryfowe", w skrócie: "rozp.taryf."), i wystąpił do Rady Miejskiej w P. o podjęcie odmownej uchwały w sprawie przedłożonych taryf.

Rada Miejska w P. (dalej jako: "Rada Miejska", "Organ" lub "Skarżąca kasacyjnie") opisaną na wstępie uchwałą nr 156/XLI/2013 odmówiła zatwierdzenia przedłożonych taryf. W uzasadnieniu tej uchwały Organ wskazał na naruszenie:

– art. 24 ust. 3 u.z.z.w. ze względu na niedołączenie do wniosku taryfowego aktualnego planu określonego w art. 21 u.z.z.w.;

– § 3 ust. 1 pkt c oraz § 13 ust. 2 i 7 rozp.taryf. ze względu na występujące w przedstawionej taryfie subsydiowanie skrośne, w wyniku którego w razie uchwalenia zaproponowanych taryf odbiorcy z terenu Gminy [...] będą ponosić koszty odbiorców z [...];

– art. 20 ust. 2 i 3 u.z.z.w. poprzez nieprawidłowe ustalenie przychodów usługi zaopatrzenia w wodę, pomiędzy grupami taryfowymi gospodarstw domowych;

– § 11 pkt 5 rozp.taryf. poprzez zastosowanie niezgodnej z prawem alokacji kosztów wydziałowych i działalności pomocniczej dokonanych w stosunku do odbiorców z terenu Gminy [...]. Z opisu zawartego we wniosku wynika, że alokacji tych kosztów na poszczególne gminy dokonuje się na podstawie ilości godzin pracy wykonywanej na rzecz danej gminy, co nie jest tożsame ani z ilością świadczonych usług w rozumieniu rozporządzenia taryfowego, a tym bardziej z kosztami, ponoszonymi przez działy pomocnicze na rzecz poszczególnych gmin. Ponadto przedstawione dokumenty świadczą o dużej zmienności ww. współczynnika, co jest niezgodne z § 11 pkt 4 ppkt 4 u.z.z.w., stanowiącym o stabilności metod alokacji;

– § 11 pkt 5 rozp.taryf. poprzez zastosowanie nieprawidłowej alokacji kosztów ogólnych w stosunku do odbiorców z terenu Gminy [...], dla których zastosowano metodę podziału określoną w rozporządzeniu taryfowym w § 11 pkt 5 ppkt 2, podczas gdy podstawową metodą podziału jest ta określona w jego § 11 pkt 5 ppkt 1. W ocenie Organu, uwzględniając przedstawione przez Spółkę ogólne ilości sprzedanej wody i odebranych ścieków w sprawozdaniu M-06 w powiązaniu z ilościami przedstawionymi we wniosku oraz wskazanymi zasadami podziału kosztów pomiędzy gminy wynika, że udział Gminy [...] w ww. kosztach ogólnych winien wynosić, odpowiednio, 6% dla wody i 6% dla ścieków, a proporcje podziału pomiędzy wodę i ścieki, odpowiednio, 55% i 45%. Stąd biorąc pod uwagę ww. rachunek przyjęto, że poniesione w roku 2012 koszty ogólne wyniosły dla wody 97.944 zł oraz 80.083 zł dla ścieków. W przypadku obu rodzajów działalności prognozowane koszty zawyżono ok. 30 000 zł dla wody i 10.000 zł dla ścieków, co nie zostało uzasadnione we wniosku taryfowym, a stanowi naruszenie § 3 pkt 1b rozp.taryf.

Ponadto, według Organu, wzrost cen dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla gospodarstw domowych o 59,84% (z 3,21 zł na 5,13 zł netto), stawek opłat dla wszystkich odbiorców usług wodociągowych od 8,70% do 65,19% i wzrost cen dla zbiorowego odprowadzania ścieków dla gospodarstw domowych o 20,46% (z 3,41 zł na 4,11 zł netto), stanowi nieuzasadniony wzrost cen i stawek opłat, w szczególności w kontekście stosowanych metod alokacji kosztów pośrednich, co narusza przepis § 3 pkt lit. b) rozp.taryf. Taryfy winny przede wszystkim zapewniać ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem opłat i cen, a wzrost ten powinien być uzasadniony w świetle art. 20 i art. 24 u.z.z.w. Dodatkowo wniosek nie zawiera jasnego uzasadnienia zastosowania wyższych stawek w stosunku do poprzedniej taryfy, a zaproponowane stawki są wyższe niż stawki w okolicznych gminach u tego samego operatora, co potwierdza zarzut stosowania nieprawidłowych metod alokacji kosztów pośrednich.

W skardze na opisaną wyżej Uchwałę nr 156/XLI/2013 pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: (1) art. 24 ust. 5 u.z.z.w., do którego miało dojść w wyniku odmowy zatwierdzenia taryf, w sytuacji gdy zostały one sporządzone zgodnie z przepisami prawa; (2) art. 24 ust. 4 i 5 u.z.z.w. przez odmowę zatwierdzenia taryf z uwagi na brak przedłożenia przez Spółkę dokumentów dotyczących działalności jej przedsiębiorstwa w innych gminach, których nie dotyczy wniosek taryfowy, oraz odmowę zatwierdzania wniosku taryfowego z uwagi na niezgodność z przepisami innych elementów wniosku taryfowego, a nie wyłącznie taryf; (3) § 11 ust. 5 pkt 1 i 2 rozp.taryf. poprzez uznanie, że reguły alokacji kosztów zawarte w tych przepisach mają obligatoryjne zastosowanie do podziału kosztów w zakresie prowadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne działalności w wielu gminach, dla których są tworzone odrębne taryfy, a nie tylko do alokacji ustalonych kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług, w ramach konkretnej taryfy; (4) art. 3 ust. 2 u.z.z.w. poprzez odmowę zatwierdzenia wniosku taryfowego z uwagi na różnice pomiędzy taryfowymi cenami i stawkami opłat ustalonymi dla Gminy [...], a obowiązującymi w innych gminach obsługiwanych przez Spółkę. Ponadto zarzucono w skardze naruszenie przepisu art. 24 ust. 5 u.z.z.w. w jego aspekcie proceduralnym – obejmującym, zdaniem pełnomocnika Spółki, obowiązek ustalenia przez radę gminy stanu faktycznego umożliwiającego stwierdzenie naruszenia konkretnego przepisu prawa – poprzez brak rozpatrzenia i oceny całości materiału oraz uniemożliwienie Skarżącej odniesienia się do zarzutów Organu przed podjęciem uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, uznając podniesione przez Skarżącą zarzuty za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Wr 901/13 stwierdzającego nieważność zaskarżonej Uchwały uznał, że Spółka wykazała, iż w wyniku podjętej Uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji interes prawny przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego w skarżeniu uchwały o odmowie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków można wywodzić przede wszystkim z przepisów odnośnej ustawy, z których wynika, że zatwierdzenie bądź odmowa zatwierdzenia przedłożonych taryf ma bezpośredni związek z wypełnianiem przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne ustawowych zadań. Skoro ustawowym przedmiotem działalności takiego przedsiębiorstwa jest świadczenie usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w oparciu o stawki opłat przedstawione we wniosku taryfowym, ewentualna niezasadna odmowa zatwierdzenia taryf stanowi bezpośrednie naruszenie interesu prawnego tego przedsiębiorstwa, które zgodnie z art. 26 ust. 1 u.z.z.w., musi prowadzić rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z odbiorcami usług na podstawie cen i stawek opłat określonych w taryfach. Ponadto uchwała w przedmiocie zatwierdzania taryf nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem indywidualno-konkretnym, a dokonane taką uchwałą zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia taryf nie jest kierowane do mieszkańców gminy i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach, lecz dotyczy wyłącznie stosunku między przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a właściwym organem gminy. Uznając, że Spółka wykazała, iż w wyniku podjętej Uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego, Sąd pierwszej instancji miał również na względzie zasadność dokonania wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. przez pryzmat konstytucyjnej zasady prawa strony do sądu (art. 45 Konstytucji RP), z uwagi na fakt, że Skarżąca, pomimo posiadania stosownego zezwolenia Burmistrza na prowadzenie na terenie Gminy [...] działalności polegającej na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, spotkała się już z kolejną (siódmą) odmową zatwierdzenia wniosku taryfowego.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle dołączonego do niej uzasadnienia nie można uznać, iż Organ w sposób jednoznaczny wykazał spełnienie, wypełniającej wymóg z art. 24 ust. 5 u.z.z.w., przesłanki odmowy zatwierdzenia taryf.

Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji zauważył, że na podstawie art. 24 ust. 5 u.z.z.w. Rada Miejska posiada wyłączną kompetencję do badania zgodności z przepisami prawa taryf za wodę, które mają obowiązywać na terenie Gminy [...]. Art. 24 ust. 4 u.z.z.w. nie nakłada na przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne – w przypadku prowadzenia przez nie działalności na terenie więcej niż jednej gminy – obowiązku przedłożenia dokumentów dotyczących działalności gospodarczej prowadzonej w innych gminach. Do wniosku o zatwierdzenie taryf Spółka obowiązana była zatem dołączyć szczegółową kalkulację cen i stawek zaproponowanych opłat wyłącznie na terenie Gminy [...]. Co więcej, również na podstawie art. 18e u.z.z.w. wójt gminy jest uprawniony do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zgodności jej wykonywania z udzielonym zezwoleniem, wyłącznie na terenie objętym tym zezwoleniem. W takim przypadku przedkładane wraz wnioskiem taryfowym materiały, które służyć mają weryfikacji prawidłowości sporządzonych taryf, dotyczyć mają wyłącznie działalności takiego przedsiębiorstwa prowadzonej na terenie gminy objętej danym wnioskiem taryfowym. Żaden z przepisów ustawowych nie nakłada obowiązku podziału przez przedsiębiorstwo całości kosztów prowadzonej działalności na poszczególne gminy objęte przez nie działalnością gospodarczą. Podstaw do nakładania takiego obowiązku nie można również wywieść z treści § 11 ust. 5 rozp.taryf. Opisane w tym przepisie zasady dokonywania metod alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców znajdują zastosowanie wyłącznie w ramach konkretnego wniosku taryfowego, natomiast nie znajduje zastosowania w przypadku tworzenia dla poszczególnych gmin odrębnych wniosków taryfowych. Dlatego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, Organ nie możne skutecznie zarzucać Spółce naruszenia ww. przepisu w kontekście podziału kosztów działalności na poszczególne gminy, na obszarze których prowadzi ona działalność gospodarczą z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Wbrew stanowisku Rady Miejskiej, wzorcem kontroli w przypadku podziału kosztów przedsiębiorstwa nie jest § 11 ust. 5 pkt 2 rozp.taryf. jako wprowadzający nakaz podziału kosztów na poszczególne gminy. Stawiany przez Organ zarzut naruszenia § 11 ust. 5 rozp.taryf. w zakresie podziału kosztów działalności całego przedsiębiorstwa na poszczególne gminy jest bezpodstawny. Z tych samych powodów nie znajduje podstaw w przepisach prawa wyartykułowany w Uchwale zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt c oraz § 13 ust. 2 i ust. 7 rozp.taryf. Kwestii eliminacji subsydiowania skośnego nie można bowiem odnosić do gminy, które nie tworzą odrębnych grup taryfowych, a w rozpatrywanym przypadku brak było podstaw do składania wspólnych wniosków taryfowych dla wszystkich gmin, o których mowa w art. 3 u.z.z.w.

Sąd pierwszej instancji za bezpodstawny uznał również podniesiony w Uchwale zarzut naruszenia art. 24 ust. 3 u.z.z.w. polegający na braku dołączenia do wniosku taryfowego aktualnego planu określonego w art. 21 u.z.z.w. – argumentując, że zgodnie z art. 21 ust. 7 u.z.z.w. obowiązek opracowania takiego planu nie dotyczy przedsiębiorstwa, które nie planuje budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji autor skargi trafnie zarzucił Radzie Miejskiej naruszenie art. 20 ust. 3 u.z.z.w. poprzez przyjęcie nieprawidłowego ustalenia przychodów usługi zaopatrzenia w wodę pomiędzy grupami taryfowymi gospodarstw domowych. W świetle § 13 ust. 3–5 rozp.taryf. koszty przyjęte do ustalenia wysokości opłaty abonamentowej mogły bowiem zostać pomniejszone o koszty eksploatacji i utrzymania. Dopuszczalne było także ustalenie ceny jednostkowej w grupach odbiorców na podstawie podziału kosztów według zużycia jednostkowego oraz na podstawie różnicy w kosztach opłat za pobór wody.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Rada Miejska, odmawiając zatwierdzenia taryf ze względu na wskazany w Uchwale wzrost cen usług, w ogóle nie rozważyła, czy ów wzrost jest rzeczywiście nieuzasadniony.

Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji zauważył, że pod uzasadnieniem zaskarżonej Uchwały figuruje podpis Burmistrza, a nie Przewodniczącego Rady Miejskiej. Zdaniem Sądu, skoro uzasadnienie stanowi integralną cześć uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, to pod takim uzasadnieniem powinien podpisać się przewodniczący rady gminy, nie zaś organ wykonawczy gminy. Podpisanie uzasadnienia zaskarżonej uchwały przez Burmistrza oznacza naruszenie nie tylko art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g., ale również art. 24 ust. 5 u.z.z.w.

W zgłoszonym do wyroku o sygn. akt II SA/Wr 901/13 zdaniu odrębnym zakwestionowano zasadność akceptacji przez Sąd stwierdzenia, że skarżąca Spółka wykazała legitymację do wniesienia skargi, tj. że w wyniku podjęcia zaskarżonej Uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Rada Miejska w [...], reprezentowana przez r.pr. W.S., wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych – a to z powołaniem się na zarzuty:

1) naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do rozbieżności orzecznictwa w ramach tego samego Sądu, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, iż Spółka wykazała naruszenie interesu prawnego uprawniającego do skutecznego zaskarżenia Uchwał;

2) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5 u.z.z.w., poprzez błędną jego wykładnię, to jest przyjęcie, że organ gminy nie miał prawa żądać od Spółki dokumentów dotyczących jej działalności gospodarczej w innych gminach;

3) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5 u.z.z.w., poprzez błędną jego wykładnię, to jest przyjęcie, że organ gminy nie posiada kompetencji do odmowy zatwierdzenia taryf ze względu na sprzeczność z przepisami prawa nie tylko samych taryf, ale także pozostałych elementów wniosku taryfowego, wymienionych w § 19 rozp.taryf.;

4) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5 u.z.z.w., poprzez błędną jego wykładnię, to jest przyjęcie, że organ gminy nie spełnił wymogu wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony przez Spółkę przy sporządzaniu taryf, podczas gdy w uzasadnieniu Uchwały wskazano kilka takich przepisów, a w szczególności naruszenie: (a) § 13 ust. 2 rozp.taryf., poprzez niewłaściwy podział odbiorców na grupy taryfowe i tym samym niewyeliminowanie między nimi subsydiowania skrośnego; (b) § 3 pkt 1 b i c rozp.taryf., poprzez występujące subsydiowanie skrośne z tytułu opłat środowiskowych w taryfie za wodę pomiędzy grupami taryfowymi, a także nieuzasadniony wzrost kosztów z tego tytułu dla grupy gospodarstwa domowe; (c) § 11 ust. 5 pkt 1 rozp.taryf., poprzez zastosowanie nieprawidłowej alokacji kosztów ogólnych;

5) naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 rozp.taryf. poprzez błędne jego zastosowanie, to jest poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w P. nie wykazała nieuzasadnionego wzrostu cen wody i stawek opłat dla gospodarstw domowych;

6) naruszenia prawa materialnego, tj. § 11 ust. 5 pkt 1 i 2 rozp.taryf. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż reguły alokacji kosztów zawarte we wskazanych przepisach zostały przez Spółkę spełnione;

7) naruszenia prawa materialnego, tj. § 13 ust. 2 i 7 rozp.taryf. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż zapewniono eliminację subsydiowania skrośnego i nie było potrzeby eliminowania tego elementu jako sprzecznego z prawem z wnioskowanej taryfy;

8) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. w zw. z art. 24 ust. 5 u.z.z.w. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że podpisanie uzasadnienia spornej Uchwały tylko przez Burmistrza jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności Uchwały.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Organu podniósł w pierwszej kolejności, że, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, Spółka nie wykazała, iż jest uprawniona do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. A to oznacza, że Sąd ten nie powinien w ogóle badać merytorycznych zarzutów skargi.

Dalej autor skargi kasacyjnej zakwestionował zasadność poglądu Sądu l instancji, że Organ nie wykazał w niniejszej sprawie, w sposób jednoznaczny, iż spełnione zostały przesłanki do odmowy zatwierdzenia taryf w oparciu o art. 24 ust. 5 u.z.z.w. Jego zdaniem Sąd pominął fakt, że Spółka nie przedstawiła Organowi wielu żądanych dokumentów i informacji – co już było wystarczającą podstawą do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf – a także okoliczność, że system wodociągowy użytkowany przez Spółkę na terenie [...] tworzy funkcjonalną całość z systemem zaopatrzenia w wodę sąsiedniej miejscowości: [...], należącej do innej gminy. Wobec tego nie można sporządzić prawidłowych taryf dla Gminy [...] bez uwzględnienia materiałów dotyczących funkcjonowania Przedsiębiorstwa na terenie tej sąsiedniej gminy. Poza tym w proponowanych taryfach Spółka powołuje się na koszty ponoszone w innych gminach, nie można więc uznawać, że Organ nie może domagać się przedłożenia materiałów potwierdzających sposób ustalenia tych kosztów.

Pełnomocnik Organu podkreślił również, że Spółka dopuściła się naruszenia § 3 ust. 1 pkt c oraz §13 ust. 2 i 7 rozp.taryf. przez to, że w przedstawionych taryfach występuje subsydiowanie skrośne, gdyż w przypadku ich uchwalenia odbiorcy wody z terenu Gminy [...] ponosiliby koszty bezpośrednie, jak i koszty pośrednie, związane z zaopatrzeniem w wodę odbiorców z miejscowości [...] (leżącej na terenie Gminy [...]). Zdaniem pełnomocnika, skoro system wodociągowy w tych miejscowościach stanowi funkcjonalną całość, to wszystkie koszty bezpośrednie i pośrednie powinny być podzielone na obie gminy, proporcjonalnie do ilości sprzedanej wody. W sieci wodociągowej pomiędzy [...] i [...] brak jest urządzenia pomiarowego, co powoduje konieczność szacunkowego wskazywania ilości pobranej wody przez [...]. Im mniejsze szacunkowe zużycie Spółka wskaże dla [...], tym większe będzie obciążenie stawkami opłaty Gminy [...]. Dlatego tak ważne jest wskazanie szacunkowego zużycia zbliżonego do rzeczywistości. Tymczasem wyliczana przez Spółkę prognoza zużycia wody dla [...] jest drastycznie (subiektywnie) zaniżana, a to ma bezpośredni niekorzystny wpływ na taryfy dla [...]. W ocenie Skarżącego kasacyjnie, z tego już choćby względu miał on prawo do kwestionowania przedstawionych taryf.

Pełnomocnik Organu za nieuzasadniony uznał również pogląd Sądu pierwszej instancji w kwestii wykładni § 11 ust. 5 rozp.taryf. Zdaniem pełnomocnika, zgodnie z tym przepisem alokacja kosztów pośrednich powinna być dokonywana w oparciu o ilość świadczonych usług lub w oparciu o ewidencję kosztów dla poszczególnych grup. Spółka naruszyła ten przepis, bowiem zastosowała niezgodną z prawem alokację kosztów wydziałowych i kosztów działalności pomocniczej na poszczególne gminy – na podstawie ilości godzin pracy wykonywanej na rzecz danej gminy. Tymczasem alokacji należało dokonać proporcjonalnie do ilości sprzedanej wody i odebranych ścieków w poszczególnych gminach. W stosunku do odbiorców z terenu Gminy [...] zastosowano więc metodę podziału kosztów określoną w § 11 ust. 5 pkt 2 rozp.taryf., a powinno się zastosować metodę określoną w pkt 1 tego ustępu.

Odnosząc się zaś do stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż Organ nie rozważył wystarczająco, czy zaproponowany przez Spółkę wzrost cen jest rzeczywiście nieuzasadniony, autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd ten pominął ocenę materiałów, na podstawie których Skarżący kasacyjnie uznał, iż przedłożone taryfy zostały opracowane w sposób zapewniający Spółce uzyskanie przychodów ponad niezbędne potrzeby. Poza tym należało przyjąć za fakt notoryjny, że zaproponowany przez Spółkę wzrost cen i stawek – wobec wielkości inflacji, wzrostu kosztów utrzymania, wzrostu wysokości wynagrodzeń itp. – jest oczywiście nieuzasadniony. W tym względzie istotne znaczenie miała też, zdaniem Skarżącego kasacyjnie, okoliczność, że w pięciu sąsiednich gminach Spółka zaproponowała o wiele niższe niż w [...] ceny i stawki (taryfy są jednolite dla tych pięciu gmin).

Niezależnie od powyższego autor skargi kasacyjnej zauważył, że we wcześniejszych sporach powstałych między stronami z tytułu odmowy zatwierdzenia taryf – w oparciu o taki sam stan faktyczny i prawny – przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu zapadały odmienne orzeczenia (sprawy o sygn. akt: II SA/Wr 22/13, II SA/Wr 217/13, II SA/Wr 733/13).

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że brak pod uzasadnieniem zaskarżonej Uchwały podpisu Przewodniczącego Rady Miejskiej nie jest wystarczającą przesłanką stwierdzenia nieważności tej uchwały, lecz należy ewentualnie oceniać go tylko w kategoriach braku podlegającego uzupełnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka, reprezentowana przez r.pr. P.M., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie pełnomocnika Spółki podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne. Jednocześnie w skardze trudno doszukać się czytelnego uzasadnienia dla każdego z podnoszonych zarzutów, w szczególności brak wywodów na poparcie zarzutów nr 2, 3 i 4. W dalszej części swej odpowiedzi Spółka odniosła się bardziej szczegółowo do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym wyjaśniła, że, wbrew twierdzeniom Organu, nie zachodzi funkcjonalna całość w odniesieniu do systemów wodociągowych gminy [...] i Gminy [...] (miejscowość [...]), a jedyne "połączenie" obu gmin wynika wyłącznie z korzystania ze Stacji Uzdatniania Wody (SUW), w której pobierana woda w części zaopatruje również mieszkańców miejscowości [...].

Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał wnioski i wywody przedstawione w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach, skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w części zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Należy zauważyć, że rozpoznawana skarga kasacyjna tylko formalnie została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a. Powołano się w niej bowiem wprawdzie zarówno na zarzuty naruszenia prawa materialnego, o jakich mowa w pkt 1 tego przepisu (zarzuty nr 2–8), jak i naruszenia prawa procesowego, których dotyczy jego pkt 2 (zarzut nr 1), ale także ów jedyny zarzut określony przez autora skargi kasacyjnej jako "naruszenie przepisów prawa procesowego" – tj. zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż skarżąca Spółka wykazała naruszenie jej interesu prawnego uprawniające do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej – ma w istocie charakter materialnoprawny. Jest tak dlatego, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. – a co za tym idzie: także zaistnienie ewentualnego naruszenia tego interesu – musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej, gdyż wymaga stwierdzenia istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Innymi słowy, podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie ww. przepisu, musi udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną (wynikającą, co do zasady, z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), tj. nakłada nań określone obowiązki albo pozbawia go pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację – w sposób bezpośredni, realny i aktualny.

W konsekwencji, wbrew odmiennemu stanowisku autora skargi kasacyjnej, podniesiony przezeń zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie legitymacji skargowej Spółki w rozpoznawanej sprawie, ma w istocie charakter zarzutu naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Powyższe prowadzi do wniosku, że rozpoznawana skarga kasacyjna została de facto oparta wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – tj. na zarzutach naruszenia prawa materialnego – co w szczególności oznacza, że poza zakresem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie pozostaje sfera ustaleń faktycznych. Te bowiem, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie mogą być podważane w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a winny być wywodzone poprzez zgłoszenie obrazy odnośnych przepisów postępowania (zob. np. wyrok NSA z 17.04.2012 r., II GSK 258/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Zarzut naruszenia tych ostatnich nie został zaś w skardze kasacyjnej podniesiony.

Z kolei podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały sformułowane w pełni poprawnie pod względem formalnym, co w istotnej mierze utrudniło, a w pewnym zakresie wręcz uniemożliwiło weryfikację ich zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego, w odniesieniu do wyroku WSA stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy, powinien bowiem zawierać precyzyjne wskazanie nie tylko naruszonych, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepisów prawa materialnego, ale także powiązanie ich z odpowiednimi przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub przepisami ustrojowymi, których naruszenia miał dopuścić się sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały – gdyż sąd administracyjny nie stosuje (w ścisłym tego słowa znaczeniu) prawa materialnego, a jedynie kontroluje jego zastosowanie przez organy (por. wyrok NSA z 30.09.2014 r., II GSK 1211/13, CBOSA). Ponadto zarzut taki powinien zawierać, jak to już wyżej wskazano, określenie postaci zarzucanego naruszenia przepisu prawa materialnego – czy mianowicie chodzi o jego błędną wykładnię, czy (też) niewłaściwe zastosowanie – a także wyjaśnienie, na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu w danej sprawie polegały oraz jak, zdaniem skarżącego kasacyjnie, ów przepis w okolicznościach tej sprawy powinien być prawidłowo wykładany bądź stosowany. Powyższe wiąże się z obowiązkiem nie tylko przytoczenia, ale i należytego uzasadnienia przytoczonych podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 in fine p.p.s.a.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie wszystkim tym wymogom czyni zadość. W szczególności jej autor ograniczył się tylko do wskazania w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, które, jego zdaniem, zostały w sprawie naruszone, bez ich jednoczesnego powiązania z odpowiednimi przepisami normującymi ustrój lub postępowanie przed sądami administracyjnymi, które miałyby zostać bezpośrednio naruszone przez Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie ten brak skargi kasacyjnej, sam w sobie, nie czyni jeszcze ww. zarzutów formalnie nieskutecznymi – zwłaszcza w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1) – ale jest niewątpliwie błędem, który nie powinien występować w tego rodzaju środku zaskarżenia. Ponadto autor skargi kasacyjnej kwestionując błędną wykładnię wskazanych przepisów lub ich niewłaściwe zastosowanie, nie wyjaśnił w sposób czytelny, jak powinna przedstawiać się, odpowiednio, prawidłowa wykładnia lub niewadliwe zastosowanie tych przepisów w rozpoznawanej sprawie. Niezależnie od tego, część zarzutów prawnomaterialnych zmierza w istocie do niedopuszczalnego na tej drodze zakwestionowania prawidłowości przyjęcia bądź pominięcia przez Sąd pierwszej instancji określonych, istotnych zdaniem kasatora, okoliczności faktycznych sprawy.

Odnosząc się kolejno w sposób bardziej szczegółowy do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że całkowicie niezasadny okazał się zarzut pierwszy – najdalej idący, bo podważający legitymację skargową Spółki na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. – gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że podjęta na podstawie art. 24 ust. 5 in fine u.z.z.w. uchwała rady gminy o odmowie zatwierdzenia taryf przedłożonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne narusza interes prawny tego przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Do takiego wniosku prowadzi zwłaszcza analiza przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków normujących zasady opracowywania, zatwierdzania oraz obowiązywania ww. taryf. Wynika z niej, że zatwierdzanie omawianych taryf przez radę gminy jest władczym uprawnieniem gminy wynikającym z realizacji nałożonych na nią w drodze ustawy zadań publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Skoro zaś na podstawie takiej taryfy dokonuje się rozliczenia usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na rzecz odbiorców, to jej zatwierdzenie oddziałuje na prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i na obowiązki odbiorców w tym zakresie. Oznacza to, że uchwałę rady gminy o zatwierdzeniu omawianej taryfy lub o odmowie jej zatwierdzenia, należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej, jako wyraz władczego oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami, jako podmiotami zewnętrznymi wobec rady gminy, w żaden sposób niepodporządkowanymi jej funkcjonalnie. W konsekwencji należy stwierdzić, że na gruncie stanu normatywnego wynikającego z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie powinno budzić wątpliwości, iż zaskarżenie niekorzystnej dla siebie uchwały rady gminy, w szczególności dotyczącej podstawowej sfery działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, jest zasadniczym interesem prawnym tego przedsiębiorstwa (tu: Spółki). Brak bowiem aktualnej taryfy w istocie negatywnie, bezpośrednio i realnie wpływa na ekonomiczną i korporacyjną sferę działania przedsiębiorstwa, czyli narusza jego interes prawny (zob. wyroki NSA: z 18.11.2015 r., II OSK 619/14 i II OSK 620/14, oraz z 05.11.2004 r., II OSK 966/13 – CBOSA; por. też J. Rotko [w:] P. Bojarski i in., Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Warszawa 2011, s. 233).

Zasadny okazał się natomiast drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 24 ust. 5 u.z.z.w. – który to przepis stanowi, że rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami – poprzez błędną jego wykładnię, to jest przyjęcie, że organ gminy nie miał prawa żądać od Spółki dokumentów dotyczących działalności gospodarczej tej spółki w innych gminach. Należy wszakże uściślić, że chodzi tylko o takie dokumenty, które są niezbędne do zweryfikowania przez organy gminy prawidłowości ustalenia oraz podziału kosztów (tak bezpośrednich, jak i pośrednich) dających się zakwalifikować jako "wspólne" dla działalności prowadzonej na terenie dwóch lub więcej gmin (objętych odrębnie zatwierdzanymi taryfami) przez to samo przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

Zasadność dokonywania przez właściwy organ kontroli ("weryfikacji" w rozumieniu art. 24 ust. 4 u.z.z.w.) ustaleń co do wysokości ponoszonych i prognozowanych kosztów "wspólnych" oraz zasad ich podziału pomiędzy "zainteresowane" gminy – a w związku z tym także: dopuszczalność żądania dokumentów niezbędnych dla przeprowadzenia takiej weryfikacji – wynika z generalnej zasady dopuszczalności uwzględniania przy określaniu taryf, dokonywanym na podstawie "niezbędnych przychodów" (art. 20 ust. 2 u.z.z.w.), tylko "uzasadnionych kosztów", o jakich mowa w definicji "niezbędnych przychodów" zawartej w art. 2 pkt 2 u.z.z.w. ("wartość przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości i zbiorowego odprowadzania ścieków, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów, związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz osiągnięcie zysku"). Nie można bowiem uznać za "uzasadnione" kosztów "przypisanych" do działalności prowadzonej przez określone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na terenie danej gminy, na skutek błędnego ustalenia lub podziału kosztów "wspólnych" pomiędzy obsługiwane gminy, a więc na skutek swoistego subsydiowania działalności prowadzonej w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na obszarze jednej gminy z działalności tego przedsiębiorstwa prowadzonej na terenie innej gminy. Takie nieprawidłowe "przypisanie" (alokacja) części kosztów "wspólnych" pozostawałoby w jawnej sprzeczności z dyrektywą ochrony interesów odbiorców, współwyznaczającą pojęcie "kosztów uzasadnionych" według definicji legalnej zawartej w § 2 pkt 8 rozporządzenia taryfowego ("koszty określone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie ustawy i niniejszego rozporządzenia, przy zachowaniu należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów niezbędnych do wykonania zadań wynikających z ustawy").

Przedstawioną interpretację wspiera normatywny nakaz eliminacji zjawiska subsydiowania skrośnego (zob. § 3 pkt 1 lit. c oraz § 13 ust. 2 pkt 3 rozp.taryf.), który to nakaz, w świetle ogólnej definicji legalnej tego terminu zawartej w art. 2 pkt 2 rozp.taryf. (w myśl której "subsydiowanie skrośne" to "pokrywanie kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców"), może być w sposób uprawniony rozumiany jako odnoszący się także do ewentualnego subsydiowania działalności prowadzonej przez dane przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na terenie jednej gminy, działalnością (przychodami z działalności) tego przedsiębiorstwa na terenie innej gminy. W przywołanej definicji "subsydiowania skrośnego" mowa wszak ogólnie o "rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej", bez precyzowania kryterium (kryteriów) wyodrębniania owego "rodzaju" działalności. Lege non distinguente, za odrębny "rodzaj" działalności może być także uznana działalność wyodrębniona ze względów geograficznych (tj. działalność prowadzona na terenie gminy objętej oddzielną taryfą).

Za tak szeroką interpretacją przemawia istota omawianego zjawiska subsydiowania skrośnego i związany z tym cel ustanawiania zakazów takiej praktyki (nakazów jej eliminowania) – charakterystycznych, zauważmy, nie tylko dla rynku usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, ale także innych rynków regulowanych (energetycznego, telekomunikacyjnego itd.). Ogólnie pod pojęciem subsydiowania skrośnego należy bowiem rozumieć taki sposób (praktykę) stanowienia cen, który polega na ustaleniu ceny świadczenia (wytworzenie dobra, wykonanie usługi) na poziomie odbiegającym od kosztów jego realizacji, w ten sposób, że ceny za świadczenie określonego rodzaju (dla danej grupy nabywców) są ustalane na poziomie wyższym od kosztów realizacji, a ceny za świadczenie innego rodzaju (dla innej grupy nabywców) – na poziomie odpowiednio niższym od kosztów realizacji. W konsekwencji nabywcy płacący ceny wyższe od kosztów subsydiują nabywców płacących po cenach niższych od kosztów. Subsydiują, tzn. pokrywają tę część kosztów realizacji świadczenia nabywanego przez płacących po cenach niższych, która nie została pokryta wskutek ustalenia cen na niższym od kosztów poziomie (zob. M. Woszczyk [w:] Prawo energetyczne. Komentarz, pod red. M. Swory i Z. Murasa, Warszawa 2010, uw. 321 do art. 3; podobnie M. Czarnecka, T. Ogłódek, Prawo energetyczne. Komentarz, Warszawa 2009, art. 3, Nb 8, s. 29). W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że tak rozumiane subsydiowanie skrośne – w praktyce regulacyjnej jednolicie oceniane jako zjawisko szkodliwe (por. M. Woszczyk [w:] Prawo energetyczne..., uw. 323 do art. 3) – może zachodzić także pomiędzy poszczególnymi segmentami ("rodzajami") działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wyodrębnionymi według kryterium geograficznego (tj. obszarów gmin, dla których opracowuje się odrębne taryfy), i że w świetle przywołanych przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz rozporządzenia taryfowego również ono powinno być skutecznie eliminowane. Wobec tego należy uznać, że przyznane organom gminy przez ustawodawcę w ramach procedury zatwierdzania przedłożonych taryf prawo weryfikacji kosztów (art. 24 ust. 5 w zw. z ust. 4 u.z.z.w.) obejmuje także możliwość kontroli zapewnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne eliminacji subsydiowania skrośnego pomiędzy usługami świadczonymi przez to przedsiębiorstwo na terenie różnych, objętych odrębnymi taryfami, gmin. W konsekwencji należy stwierdzić, że organy danej gminy rozpatrujące wnioski o zatwierdzenie taryf mają prawo żądać od wnioskującego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego przedstawienia określonych dokumentów dotyczących także działalności prowadzonej przez to przedsiębiorstwo na terenie innej gminy, o ile jest to niezbędne dla efektywnego zweryfikowania prawidłowości ustalenia oraz podziału pomiędzy te gminy kosztów "wspólnych" dla tych gmin.

Zatem w rozpoznawanej sprawie powinnością Sądu pierwszej instancji było sprawdzenie, czy celowi temu służyły dokumenty i informacje – także te odnoszące się do działalności Spółki prowadzonej na terenie innych, niż [...], gmin – których dostarczenia domagał się Burmistrz, a w rezultacie: czy ich nieprzedłożenie przez Spółkę uzasadniało podjęcie zaskarżonej Uchwały. Sąd w zaskarżonym wyroku nie wywiązał się z tej powinności, przyjmując błędny (bo zbyt kategoryczny i daleko idący) pogląd prawny, że przepisy art. 24 ust. 4 i 5 u.z.z.w. nie nakładają na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w przypadku prowadzenia przez nie działalności polegającej na zbiorowym dostarczaniu wody i zbiorowym odprowadzaniu ścieków na terenie więcej niż jednej gminy, obowiązku przedłożenia dokumentów dotyczących działalności gospodarczej prowadzonej w innych gminach. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien wskazane uchybienie usunąć.

Skutku zamierzonego przez Skarżącego kasacyjnie nie mógł natomiast odnieść trzeci zarzut – dotyczący naruszenia art. 24 ust. 5 u.z.z.w, poprzez błędną jego wykładnię, to jest przyjęcie, że organ gminy nie posiada kompetencji do odmowy zatwierdzenia taryf ze względu na sprzeczność z przepisami prawa nie tylko samych taryf ale także pozostałych elementów wniosku taryfowego, wymienionych w § 19 rozp.taryf. – gdyż wbrew wymogom art. 176 p.p.s.a. zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony w skardze kasacyjnej.

Nieskuteczny okazał się także zarzut czwarty – według którego błędna wykładnia art. 24 ust. 5 u.z.z.w. miała wyrażać się w niezasadnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że Organ nie spełnił wymogu "wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony przez Spółkę przy sporządzaniu taryf" – gdyż, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd ten w ogóle takiej oceny nie wyraził. Stwierdził jedynie, że nie można uznać, iż Rada Miejska w sposób jednoznaczny "wykazała spełnienie przesłanki odmowy zatwierdzenia taryf".

Również kolejny zarzut skargi kasacyjnej – błędnego zastosowania § 3 ust. 1 rozp.taryf. poprzez przyjęcie, że Rada Miejska nie wykazała nieuzasadnionego wzrostu cen wody i stawek opłat dla gospodarstw domowych – nie mógł odnieść zamierzonego skutku, i to z dwóch powodów. Po pierwsze, zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany już pod względem formalnym. Przepis § 3 dzieli się bowiem na mniejsze jednostki redakcyjne, którymi są "punkty" (1 i 2) oraz, w punkcie 1, "litery" (a–e), i te właśnie jednostki – a nie przywołany ogólnikowo i w dodatku błędnie "ust. 1" (takiej jednostki redakcyjnej § 3 w ogóle nie zawiera) – powinny precyzyjnie zostać w zarzucie wskazane (według formuły: "§ 3 pkt ... lit. ..."). Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego konkretyzowanie we własnym zakresie zarzutów skargi kasacyjnej, ich uściślanie lub w inny sposób korygowanie. Tym bardziej, że taki zabieg zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej kasację.

Po drugie, stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że Rada Miejska nie wykazała, iż wzrost cen jest rzeczywiście nieuzasadniony (a ściślej: że Organ nie przedstawił niezbędnych rozważań w tym zakresie), mieście się niewątpliwie w zakresie ustaleń faktycznych – które, jak to już wyżej wskazano, nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie zaczepione poprzez przywołanie naruszenia odnośnych przepisów postępowania. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, ustalenia faktyczne nie mogą być podważane w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, lecz winny być wywodzone poprzez zgłoszenie naruszenia odnośnych przepisów postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisu § 11 ust. 5 pkt 1 i 2 rozp.taryf., który stanowi, że: "Dla potrzeb alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług metody podziału kosztów w szczególności uwzględniają określenie:

1) współczynników alokacji kosztów wyliczonych na podstawie udziałów poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług w całkowitej ilości dostarczonej wody lub w całkowitej ilości odebranych ścieków – w odniesieniu do kosztów, których wysokość dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług jest wprost proporcjonalna do wielkości świadczonych usług dla tych grup;

2) współczynników alokacji kosztów ustalonych w oparciu o ewidencję księgową kosztów, prowadzoną zgodnie z obowiązującymi zasadami rachunkowości – w odniesieniu do kosztów, których nie da się podzielić na poszczególne taryfowe grupy odbiorców w oparciu o wielkość świadczonych usług.

Zarzucane przez Organ naruszenie cytowanego przepisu miało wyrażać się w jego błędnej wykładni polegającej na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż reguły alokacji kosztów określone w tym przepisie zostały przez Spółkę spełnione.

Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że, po pierwsze, także on został sformułowany wadliwie. To bowiem, czy zawarte w cytowanym przepisie reguły alokacji kosztów zostały przez Spółkę spełnione w przedkładanych projektach taryf, stanowi domenę ustaleń faktycznych, a te, jak to już wyżej wskazano, nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ustalenia faktyczne nie mogą zaś być skutecznie podważane w drodze zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Po drugie, jak można wnioskować z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzucana błędna wykładnia § 11 ust. 5 rozp.taryf. miała polegać na niezasadnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż przepis ten nie odnosi się do kwestii podziału (alokacji) kosztów na poszczególne gminy. Tak rozumiany zarzut nie jest trafny. Jak bowiem wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, odnosi się on wprost tylko do podziału kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług (przez którą to grupę, zgodnie z definicją legalną z art. 2 pkt 13 u.z.z.w., rozumie się "odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi") – co oznacza, że metody podziału kosztów określone w analizowanym przepisie znajdują bezpośrednie zastosowanie tylko na potrzeby takiej właśnie alokacji. Przepis § 11 ust. 5 rozp.taryf. nie może być wykładany rozszerzająco z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę przy wyznaczaniu jego przedmiotowego zakresu zastosowania (verba legis: "dla potrzeb alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług") określeniem mającym swą ustawową definicję legalną ("taryfowa grupa odbiorców usług").

Natomiast inną sprawą jest, czy metodami alokacji kosztów w tym przepisie przewidzianymi można posiłkować się na potrzeby dokonania podziału (alokacji) kosztów "wspólnych" dla dwóch lub więcej gmin obsługiwanych przez jednego przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takiej możliwości nie należy a priori wykluczać. Bliższa analiza tej kwestii wykracza jednak poza problematykę właściwej wykładni § 11 ust. 5 rozp.taryf., gdyż sytuuje się już w obszarze dopuszczalności zastosowania w konkretnym przypadku określonych wnioskowań prawniczych (opartych na założeniu konsekwencji ocen prawodawcy lub na zasadzie analogii). Ponadto wymagałaby też poczynienia określonych ustaleń faktycznych, niedopuszczalnych na tym etapie postępowania, co do występowania "podobieństwa", w konkretnym przypadku, sytuacji podziału określonego rodzaju kosztów "wspólnych" pomiędzy "zainteresowane" gminy, do przesłanek zastosowania konkretnej metody alokacji kosztów na grupy taryfowe odbiorców usług, spośród przewidzianych w § 11 ust. 5 rozp.taryf. – tak, aby poprzez dobór właściwej metody alokacji kosztów "wspólnych" na poszczególne gminy nie dopuścić do wystąpienia zjawiska subsydiowania skrośnego pomiędzy nimi. Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, wbrew odmiennemu stanowisku Sądu pierwszej instancji oraz Spółki, wymóg eliminacji subsydiowania skrośnego należy odnosić także do dwu lub więcej gmin obsługiwanych przez jednego przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego, nawet jeśli formalnie nie tworzą one odrębnych grup taryfowych z uwagi na to, że świadczenie usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków odbywa się w nich na podstawie oddzielnych taryf (zatwierdzanych odrębnie przez właściwe organy każdej z tych gmin). Ubocznie należy zauważyć, że z treści skargi oraz odpowiedzi na skargę kasacyjną zdaje się wynikać, iż zasadności takiego "odpowiedniego" stosowania metod alokacji kosztów przewidzianych w § 11 ust. 5 rozp.taryf. do podziału kosztów "wspólnych" pomiędzy gminy nie kwestionuje sama Spółka, która neguje jedynie wymóg stosowania w takim przypadku owych metod (i ich kolejności) bezpośrednio ("wprost").

Mając powyższe na względzie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie zweryfikowanie trafności stanowiska Organu, czy rzeczywiście z uwagi na przyjęty w przedłożonych projektach taryf sposób podziału kosztów "wspólnych" pomiędzy gminy, na terenie których Spółka świadczy swe usługi, doszłoby do niedopuszczalnego, faktycznego subsydiowania przed odbiorców z Gminy [...], odbiorców z innej gminy (zwłaszcza mieszkańców miejscowości [...]).

Analizowanej wyżej problematyki dotyczył także siódmy zarzut skargi kasacyjnej, wytykający błędną wykładnię § 13 ust. 2 i 7 rozp.taryf. polegającą na niezasadnym uznaniu, iż zapewniono eliminację subsydiowania skrośnego i nie było potrzeby eliminowania tego elementu, jako sprzecznego z prawem, z wnioskowanej taryfy. Również ten zarzut nie został sformułowany poprawnie. Pomijając nawet fakt, że nie wskazano w nim konkretnych punktów w obrębie przywołanych: ust. 2 (który obejmuje pkt 1–4) i ust. 7 (który zawiera pkt 1–3), to przede wszystkim należy zauważyć, że także stwierdzenie, czy w przedłożonym przez Spółkę projekcie taryf zapewniono eliminację subsydiowania skrośnego, czy też nie, stanowi domenę ustaleń faktycznych, a te, jak to już wyżej wskazano, nie zostały w skardze kasacyjnej we właściwy sposób zakwestionowane i nie mogą być skutecznie podważane w ramach omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zarzut ten jest chybiony także z tej przyczyny, że żaden fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zawiera inkryminowanego stwierdzenia, iż przedłożona taryfa zapewnia eliminację subsydiowania skrośnego. Sąd pierwszej instancji, nawiązując do zarzutów skargi dotyczącego naruszenia § 3 ust. 1 pkt c (powinno być: "§ 3 pkt 1 lit. c" – uw. NSA] oraz § 13 ust. 2 i 7 rozp.taryf., stwierdził jedynie, że kwestii eliminacji subsydiowania skrośnego wzmiankowanej w tych przepisach nie można odnosić do gminy, które nie tworzą odrębnych grup taryfowych. Takie kategoryczne stanowisko nie jest trafne, o czym była już mowa wyżej, ale fakt ten pozostaje bez wpływu na ocenę w kwestii nietrafności samego zarzut nr 7.

Zasadny okazał się natomiast ostatni zarzut z petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko pełnomocnika Organu, że sygnowanie uzasadnienia zaskarżonej Uchwały przez Burmistrza, zamiast przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, nie stanowiło wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności tej uchwały, lecz wyłącznie brak, który mógł zostać usunięty poprzez wezwanie Organu o złożenie brakującego podpisu pod uzasadnieniem Uchwały.

Należy bowiem zauważyć, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie określa sposobu podpisywania uchwał rady gminy, i to nawet uchwał mających charakter aktu prawa miejscowego (którym notabene zaskarżona Uchwała nie jest). Sposób ten został natomiast określony w § 47 Statutu Gminy [...](wprowadzonego uchwałą Nr 182/XXXVII/2009 Rady Miejskiej w P. z dnia 28 października 2009 r.; Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 221 poz. 4248 z późn. zm.), zgodnie z którym: "Uchwały rady podpisuje przewodniczący obrad." Jednak nawet z tej statutowej regulacji nie wynika, w jaki sposób winno być sygnowane uzasadnienie uchwały, a tym bardziej – aby, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, stanowiło ono integralną część uchwały. Przeciwnie, z § 44 ust. 3 Statutu wynika, że uzasadnienie załącza się do "projektu uchwały" (a ten jest sporządzany, co do zasady, przez burmistrza – art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt odesłania w treści zaskarżonej Uchwały (§ 1 ust. 2) do jej uzasadnienia (w zakresie "wskazania naruszeń przepisów" przez Spółkę) nie czyni z uzasadnienia do tej uchwały jej integralnej części. W konsekwencji nie sposób uznać, że ewentualne braki tego uzasadnienia przekładają się wprost na wadliwość samej Uchwały. Pogląd taki zyskuje dodatkowe oparcie w spostrzeżeniu, że przepis art. 24 ust. 5 u.z.z.w. nie zawiera w ogóle nakazu uzasadniania uchwały podejmowanej w przedmiocie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia taryf. To w judykaturze utrwaliło się stanowisko, wedle którego prawidłowa odmowa zatwierdzenia taryf wymaga od rady wykazania niezgodności tych z przepisami, tj. przepisy te muszą być wyraźnie wskazane w uzasadnieniu uchwały i uzasadnienie uchwały powinno precyzyjnie wskazywać na czym polega naruszenie prawa. Takie wskazanie w uzasadnieniu uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf sprzeczności taryfy z przepisem prawa oczywiście ułatwia kontrolę legalności tej uchwały, ale nie uniemożliwia dokonanie takiej kontroli, gdy dostatecznie wykazano przyczyny, dla których oznaczona część taryf jest nie do zaakceptowania (zob. wyrok NSA z 03.03.2015 r., II OSK 1849/13, CBOSA). Z tych względów należało uznać, że brak podpisu Przewodniczącego Rady Miejskiej pod uzasadnieniem do Uchwały stanowi brak usuwalny, który w żadnej mierze nie wpływa na ocenę ważności tej uchwały.

Ponownie rozpatrując sprawę, Sąd pierwszej instancji dokona powtórnej merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały nr 156/XLI/2013, uwzględniając ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku) uznając, że w sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., a to zwłaszcza wobec faktu, iż podstawy skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione jedynie w stosunkowo niewielkim zakresie.