Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Trzcianki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1072/13 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Trzcianki z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1072/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po skargi Wojewody Wielkopolskiego stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Trzcianki z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda Wielkopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Uchwałę nr [...] Rady Miejskiej Trzcianki z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J. W. wnosząc o stwierdzenie nieważności Uchwały.

Wojewoda zarzucił uchwale naruszenie art. 190 ust. 1 pkt 2 a oraz ust. 2 i 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190, zwanej dalej: Ordynacja wyborcza) w zw. z art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., Nr 594) poprzez stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego w sytuacji, gdy nie ziściły się przesłanki zastosowania powyższych norm.

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2013 roku Rada stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego J. W. w związku z niezaprzestaniem zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy T. Uchwałę podjęto na podstawie art.190 ust. 1 pkt 2a oraz ust. 2 i 4 Ordynacji wyborczej, w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku - przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.). Uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu [...] lipca 2013 roku. Przedłożona organowi nadzoru Uchwała nie zawierała uzasadnienia.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 roku ([...]) organ nadzoru, w oparciu o art. 88 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w związku z wątpliwościami, co do legalności uchwały, wezwał Przewodniczącego Rady do przedłożenia dowodów potwierdzających zasadność podjętych uchwał pod rygorem stwierdzenia ich nieważności.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Przewodniczący Rady przesłał wyjaśnienia, które – jak wskazał – uzyskał od wnioskodawczyni przedmiotowych uchwał, tj. wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r. o wprowadzenie do porządku obrad sesji Rady dwóch projektów uchwał w sprawie wygaśnięcia mandatów radnych wraz z projektami uchwał i ich uzasadnieniem; Uchwały nr [...] i [...] Rady Miejskiej Trzcianki z dnia [...] sierpnia 2013 roku w sprawie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarg radnych wraz z odpowiedzią na skargę, wniosek o opinię prawną z dnia [...] maja 2013 r., opinie prawne z dnia [...] czerwca 2013 roku w przedmiotowej sprawie sporządzone przez radcę prawnego oraz stanowisko wnioskodawczyni uchwał z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Wobec niewystarczającego, w ocenie organu nadzoru, uzasadnienia podjęcia zaskarżonej uchwały organ ten, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., ponownie wezwał Przewodniczącego Rady do przedłożenia stosowych dowodów potwierdzających zasadność podjętych uchwał pod rygorem stwierdzenia ich nieważności.

W odpowiedzi na powyższe pismo przedłożone zostały dodatkowe dokumenty, które – zdaniem Rady – uzasadniały podjęcie Uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnego tj.

1. wyciąg z protokołu Nr [...] z sesji Rady z [...] czerwca 2013 r. obejmujący dyskusję i głosowanie nad projektem Uchwały;

2. kopia Statutu Gminnego Stowarzyszenia L. Z. S.;

3. kopia zaświadczenia z [...] sierpnia 2010 r. o wpisie Gminnego Stowarzyszenia L. Z. do ewidencji stowarzyszeń;

4. kopia zaświadczenia z [...] marca 2012 r. o wpisie Gminnego Stowarzyszenia L. Z. do ewidencji stowarzyszeń;

5. zarządzenie nr [...] Burmistrza T. z [...] lipca 2010 r. w sprawie podziału środków na realizację zadania publicznego gminy T. z zakresu upowszechniania kultury fizycznej i sportu dla ofert złożonych poprzez stowarzyszenia oraz inne podmioty w ramach otwartego konkursu ofert na rok 2010;

6. zarządzenie nr [...] Burmistrza T. z [...] lutego 2011 r. w sprawie podziału środków na realizację zadania publicznego gminy T. z zakresu upowszechniania kultury fizycznej i sportu dla ofert złożonych poprzez stowarzyszenia oraz inne podmioty w ramach otwartego konkursu ofert na rok 2011;

7. zarządzenie nr [...] Burmistrza T. z [...] marca 2012 r. w sprawie podziału środków na realizację zadania publicznego gminy T. z zakresu upowszechniania kultury fizycznej i sportu oraz turystyki i krajoznawstwa dla ofert złożonych przez organizacje pozarządowe oraz inne podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego w ramach otwartego konkursu ofert na rok 2012;

8. zarządzenie Nr [...] Burmistrza T. z [...] marca 2013 r. w sprawie podziału środków na realizację zadań publicznych gminy T. z zakresu upowszechniania kultury fizycznej i sportu oraz turystyki i krajoznawstwa w ramach otwartego konkursu ofert na 2013 rok;

9. oświadczenie radnej J. D. o fakcie prowadzenia działalności gastronomicznej z wykorzystaniem mienia Gminy przez Stowarzyszenie;

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda rozwijając zarzuty skargi, odwołał się do art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 Ordynacji wyborczej oraz podniósł, że z treści zaskarżonej Uchwały i przedłożonych dokumentów wynika, że przesłanką wygaśnięcia mandatu radnego było naruszenie przez Radnego zakazu określonego art. 24f ust. 1 Usg, polegające na otrzymywaniu przez Gminne Stowarzyszenie L. Z. S. (zwanej dalej: Stowarzyszenie), którego Radny jest prezesem, dotacji z budżetu gminy w latach 2011-2013. Nadto wskazano, że drużyna z S., która należy do struktur Stowarzyszenia w dniu [...] czerwca 2011 r., prowadziła działalność gospodarczą na majątku gminnym poprzez wynajem powierzchni boiska w S. i prowadzenie działalności gastronomicznej polegającej na uzyskiwaniu środków na działalność statutową. Przywołując art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda wskazał, że ustawa ta nie zawiera własnej definicji działalności gospodarczej i należy przez nią rozumieć zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). W ocenie organu nadzoru z przedłożonych dokumentów nie wynika, aby Stowarzyszenie, którego prezesem jest radny, prowadziło działalność gospodarczą. Stowarzyszenie działa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 roku - Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 654 ze zm.), a ze statutu tego Stowarzyszenia nie wynika, aby przewidywało ono możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w ramach swojego funkcjonowania i pozyskiwania środków finansowych. Jednocześnie – w ocenie organu – z samej okoliczności funkcjonowania w ramach stowarzyszenia drużyny sportowej, nie można wywodzić faktu prowadzenia takiej działalności. Zatem przesłanka "prowadzenia działalności gospodarczej", określona w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym nie została spełniona. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wywodził, że formułowanie "z wykorzystaniem", o którym mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym należy interpretować szeroko, a o naruszeniu normy art. 24f tej ustawy decyduje okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, bez oceny wpływu owego wykorzystania mienia gminy na tę działalność. Skoro jednak nie wykazano, że radny prowadzi w ramach zarządzania Stowarzyszeniem działalność gospodarczą, to nie można uznać, że w ramach czynności realizowanych przez ten podmiot wykorzystywał on mienie Gminy, w sposób który wyczerpywałby dyspozycję art, 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając, że zaskarżona uchwała została podjęta zasadnie. Odpierając zarzut braku uzasadnienia do uchwały podniesiono, że w materiałach na sesję [...] czerwca 2013 r. radni otrzymali projekt uchwały wraz z uzasadnieniem, dlatego też znali treść uzasadnienia. Jedynie Wojewoda, w chwili przekazania Uchwały, nie miał wglądu do tego uzasadnienia, co zostało później uzupełnione, "bo tak przesyłana jest większość uchwał". Organ wyjaśnił, że uchwała została podjęta wskutek powzięcia przez Radę, potwierdzonych przez samego radnego, informacji o piastowaniu przez niego funkcji Prezesa Stowarzyszenia. Z wiadomości znanych organowi z urzędu wynikało, że Stowarzyszenie to korzysta bezpośrednio ze środków budżetu gminy T. Nadto wywodzono, że Rada powzięła wiadomość o prowadzeniu działalności gospodarczej na majątku gminy przez drużynę sportową, która należy do Stowarzyszenia. Powyższe jest, zdaniem organu, bezsporne i nawet sam radny temu nie zaprzeczył. Rada stwierdziła, że Wojewoda nie dopatrzył się żadnych uchybień formalno-prawnych, które by skutkowały stwierdzeniem nieważności uchwały w trybie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Organ wskazał także, że przed podjęciem rozstrzygnięcia Rada zasięgnęła wyjaśnień prawnych w niezależnej Kancelarii Radcy Prawnego, która specjalizuje się w problematyce samorządowej i uzyskała stamtąd wyjaśnienie, że skoro radny, jako członek zarządu Stowarzyszenia, wynajmował nieruchomość gminną, będącą boiskiem sportowym w S. i Klub uzyskiwał z tego tytułu dochód, znajduje zastosowanie art. 24 f. ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji następuje wygaśnięcie mandatu radnego. Organ zwrócił przy tym uwagę, że nie kwestionuje, iż w dokumentach Stowarzyszenia jest zapis o nieprowadzeniu działalności gospodarczej, jednak to jedynie stawia w jeszcze gorszym świetle Stowarzyszenie, które taką działalność wykonywało. Rada wskazała, że podjęła decyzję na podstawie wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego i na postawie swojej najlepszej wiedzy, która jednoznacznie wskazała, iż okoliczności stanowiące podstawę wygaśnięcia mandatu radnego były niewątpliwe.

Wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1072/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Trzcianki z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie ustawą o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ww. ustawy wyróżniają dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustalenie treści tych pojęć musi więc nastąpić poprzez wykorzystanie dorobku doktryny i orzecznictwa. Do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy takie naruszenie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05 stwierdził, że kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, nie dotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenia prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak: nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzorczego aktu organu gminy.

Mając na względzie przytoczone kryteria kontroli legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, Sąd rozpoznając sprawę uznał, że wniesiona skarga jest zasadna. Zaskarżona uchwała podjęta została, zdaniem Sądu, z naruszeniem prawa, które eliminuje ją ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej.

Według art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W świetle tej regulacji wygaśnięcie mandatu radnego następuje w razie łącznego spełnienia dwóch warunków, tj. prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami oraz wykorzystania mienia komunalnego gminy przy prowadzeniu takiej działalności.

Przytoczony przepis ustawy o samorządzie gminnym ma charakter antykorupcyjny. Stosownie do tej regulacji, osoba uczestnicząca w podejmowaniu istotnych rozstrzygnięć dotyczących gminnej wspólnoty samorządowej nie powinna prowadzić działalności gospodarczej ani zarządzać taką działalnością, z wykorzystaniem mienia komunalnego, jak również być przedstawicielem czy pełnomocnikiem takiego podmiotu. Radny jest osobą zaufania publicznego. Może sprawować swój mandat prawidłowo, gdy z mandatu nie czerpie, ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych, czy innych korzyści osobistych. Wykorzystywanie mienia komunalnego gminy na uprzywilejowanych zasadach w prowadzonej działalności mogłoby podważyć zaufanie wyborców do radnego. W demokracji przedstawicielskiej zaufanie to jest założeniem i warunkiem sine qua non ustroju społecznego (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r., OTK 1993/2/44, która nie straciła swej aktualności w omawianej kwestii również pod rządem Konstytucji 1997 r.).

Przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi ustawową gwarancję realizacji zaufania społecznego. Eliminuje bowiem sytuacje, gdy mienie komunalne gminy mogłoby zostać przez radnych wykorzystywane na uprzywilejowanych zasadach. Nikt nie jest ograniczony w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ani w byciu pełnomocnikiem czy przedstawicielem podmiotu prowadzącego taką działalność, jednak w świetle obowiązujących przepisów nie może takiej działalności łączyć ze sprawowaniem mandatu radnego.

Materialnoprawną podstawę wygaśnięcia mandatu skarżącego stanowił przepis art. 190 ust. 2 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) oraz art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art.16 ust.3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy ( Dz. U. Nr 21 poz.113 ze zm.) wobec naruszenia przez skarżącego, jak wskazano w uchwale, ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach działalności.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a powołanej wyżej ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku nie zrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu (art. 190 ust. 5 oraz ust. 6 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw).

Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma specyficzny charakter. Jakkolwiek bowiem, w zasadzie samo zaistnienie okoliczności wymienionych w treści art. 190 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza stanowi podstawę wygaśnięcia mandatu radnego, to jednak stosownie do regulacji ust. 2 i 6 omawianego przepisu, okoliczność ta musi zostać stwierdzona przez radę gminy w drodze uchwały. Choć uchwała ta ma charakter deklaratoryjny, a więc sama nie tworzy nowej sytuacji prawnej, bowiem jedynie potwierdza pewien stan faktyczny z którym sama ustawa wiąże określony skutek – wygaśnięcie mandatu, to w doktrynie przyjmuje się, że uchwały takie nie stanowią wyłącznie aktów potwierdzających "poświadczeń". Składają się one, bowiem również z elementów kształtujących. Bez tejże uchwały norma prawna nie będzie znajdywała odzwierciedlenia w sytuacji skonkretyzowanego adresata. Dopiero w chwili wydania aktu o charakterze deklaratoryjnym, jego adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo. Uchwała rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma więc cechy aktu administracyjnego, w którym rada rozstrzyga o tym, czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu (por. K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, Warszawa 2006, s. 413-416). W związku z właśnie tą specyfiką oraz z uwagi na charakter i daleko idący skutek uchwał podejmowanych w tym zakresie, rozstrzygnięcia te winny zostać podejmowane ze szczególną ostrożnością i po dokładnej analizie stanu faktycznego wraz z wyjaśnieniem ich podstaw prawnych.

Zdaniem Sądu, kryteriów tych nie spełnia zaskarżona uchwała, gdyż brak jest uzasadnienia uchwały, a więc miejsca, gdzie dokonana winna być niezbędna analiza materiału dowodowego, wskazane argumenty mające znaczenie prawne i ewentualnie załączone dokumenty będące dowodami w sprawie.

Sąd administracyjny dokonując badania zaskarżonej uchwały pod względem jej legalności nie jest zobligowany do dokonywania własnych ustaleń. To z treści uchwały muszą wynikać wykazane przez organ niebudzące wątpliwości fakty, które przesądziły o stwierdzeniu przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego. Uchwała taka winna wskazywać okoliczności, które rada gminy uznała za udowodnione oraz dowody, na których się oparła i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom, czy dokumentom, które zostały pominięte przy czynieniu ustaleń. Uchwała, która nie odnosi się do wyżej wskazanych okoliczności wymyka się spod kontroli Sądu, który nie może zweryfikować ustaleń dokonanych przez organ i dokonać ich subsumpcji pod właściwy przepis prawa. Jakkolwiek, żaden przepis prawa nie obliguje rady gminy do sporządzenia uzasadnienia uchwały stwierdzającej brak podstaw do wygaśnięcia mandatu radnego czy też uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu zgodnie z wymogami wyrażonymi w regulacji art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., jednakże, jak już wyżej wyjaśniono, ze względu na charakter tejże uchwały, jak również jedną z zasad, mającej charakter zasady uniwersalnej, związanej z wymogiem pogłębiania zaufania do Państwa, motywowania rozstrzygnięć organów, zasadnym jest zawrzeć w niej wyżej opisane elementy, które umożliwią dokonanie kontroli jej legalności.

W projekcie zaskarżonej uchwały znajduje się uzasadnienie, z którego wynika, że radny J. W. jest prezesem Zarządu Gminnego Stowarzyszenia L. Z. S. (dalej SLZS lub Stowarzyszenie) i reprezentując to Stowarzyszenie kilkakrotnie wynajmował boisko sportowe w S. na usługi gastronomiczne, uzyskując z tego tytułu dochód. Działania te miały zatem charakter zarobkowej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy T., co spełniało, zdaniem projektu uchwały, przesłanki zakazu sformułowanego w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd stwierdził, że art. 24f ustawy o samorządzie gminnym wprowadza w stosunku do radnych ograniczenia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, z wykorzystaniem mienia komunalnego macierzystej gminy. Jak stanowi art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, mandat radnego wygasa.

W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął, iż zaistniały stan faktyczny, który można było względnie ustalić na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału (tj. głównie projektu uzasadnienia uchwały i protokołu obrad Rady Miejskiej Trzcianki) nie wyczerpywał przesłanek uzasadniających wygaśnięcie mandatu radnego.

Kierując się wykładnią celowościową, nie zaś wyłącznie literalną, jak uczyniła to Rada podejmując uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego, zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że zawarty w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym zakaz należy oceniać przez pryzmat reguł i celów, jakim mają służyć tzw. regulacje "antykorupcyjne" wprowadzające instytucje prawne mające stanowić gwarancje prawidłowego i rzetelnego wykonywania działań przez jednostki samorządu terytorialnego. Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych wykazuje się dużym zróżnicowaniem zwłaszcza w zakresie sposobów dokonywania interpretacji przepisów antykorupcyjnych. Przeważa jednak koncepcja, że przepisy te należy interpretować przede wszystkim przy użyciu wykładni literalnej. Uwzględniając jednak zaistniałe w przedmiotowej sprawie okoliczności faktyczne nie można uznać, by wykładnia literalna okazała się wystarczająca dla dokonania pełnej oceny zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych. Należało bowiem uwzględnić również wykładnię celowościową, a zatem zważyć na cel jaki przyświecał ustawodawcy, kiedy wprowadzał powyższy przepis do ustawy samorządowej. Sąd stwierdził, że wskazać należy, iż regulacje te zostały wprowadzone dla ochrony interesu publicznego, polegającego na zapobieżeniu angażowania się radnych - jako osób piastujących stanowiska publiczne – w sytuacje mogące poddać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów, w których działają i osłabiać zaufanie wyborców do prawidłowego funkcjonowania tych organów. Jak wynika z akt sprawy, radny J. W. twierdził, że jako Prezes Stowarzyszenia nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, bowiem SLZS nie prowadzi statutowo takiej działalności - jak wynika z zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2013 r. (w aktach administracyjnych), Gminne SLZS w T. jest wpisane do ewidencji stowarzyszeń kultury fizycznej nie prowadzących działalności gospodarczej, prowadzonej przez Starostę Czarnkowsko-Trzcianeckiego.

W ocenie Sądu w świetle tak lakonicznie brzmiącej uchwały, jak i po dokonaniu analizy materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy należy stwierdzić, że sporna uchwała została podjęta bez należytego wykazania, że istnieją okoliczności faktyczne uzasadniające zastosowanie art. 24 f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro Rada podjęła uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnemu, to należało to stanowisko należycie umotywować. Tymczasem brak uzasadnienia kontrastuje z materiałem zgromadzonym w sprawie i pytaniami, które były analizowane w toku poprzedzającym przedstawienie stanowiska w formie uchwały oraz zagadnieniami prawnymi związanymi z wygaszaniem mandatu radnego. Organ stwierdzając arbitralnie o wygaszeniu mandatu radnego nie przeprowadził analizy dwóch przesłanek, które muszą wystąpić łącznie w świetle art. 24f ust.1u.s.g., tj. zarządzania działalnością gospodarczą przez radnego oraz wykorzystania mienia gminy przy zarządzaniu taką działalnością. Nie przeprowadzono rozważenia, czy postępowanie radnego da się pomieścić w zakresie "zarządzania" działalnością gospodarczą Stowarzyszenia, który wykorzystywał mienie Gminy do prowadzenia takiej działalności, a także, czy korzystanie z tego mienia miało charakter incydentalny czy też stały.

Pełnienie przez radnego funkcji Prezesa Zarządu Stowarzyszenia, tak jak w przedmiotowej sprawie, niewątpliwie oznacza zarządzanie taką działalnością w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sam jednak fakt łączenia mandatu radnego z mandatem członka stowarzyszenia nie wypełnia jeszcze dyspozycji tego przepisu. Artykuł 24f ust. 1 ustawy odnosi się jedynie do sytuacji, w których stowarzyszenie faktycznie prowadzi działalność gospodarczą.

Rada nie ustaliła istotnej okoliczności, czy działalność Stowarzyszenia polegająca na kilkukrotnym zorganizowaniu na przestrzeni ponad trzech lat działalności gastronomicznej na boisku gminnym miała charakter zarobkowy, oraz czy wykonywana była w sposób zorganizowany i ciągły. Nie ustaliła jednoznacznie, czy Stowarzyszenie wiązała umowa najmu z Gminą. W myśl art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Dla uznania określonej przedmiotowo działalności za działalność gospodarczą konieczne jest zatem łączne zaistnienie trzech jej cech funkcjonalnych. Działalność gospodarcza, zarządzanie taką działalnością z wykorzystaniem mienia gminnego musi być nastawione na osiąganie zysku, w tym przede wszystkim zysku osiąganego z powodu bieżącego wykorzystania do celów gospodarczych składników mienia i praw majątkowych. Tym samym tylko prowadzenie tak rozumianej działalności gospodarczej podlegać będzie ograniczeniom określonym w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem kwestionowana uchwała podjęta została bez wykazania okoliczności odpowiadającej tym cechom. Rada Miejska Trzcianki mimo odmiennego stanowiska skarżącego przed podjęciem uchwały winna była zweryfikować, na podstawie wszelkich dostępnych jej środków, czy spełnione zostały przesłanki z art. 24 f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu na tyle istotnym, że uzasadniało to stwierdzenie jej nieważności. Została bowiem podjęta bez należytego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz bez właściwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni wpływ na możliwość stwierdzenia zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a uzasadniających podjęcie uchwały o wygaśnięcie mandatu radnego. Sąd stwierdził, że miał na względzie okoliczność, iż przy podjęciu uchwały, obowiązkiem organu jest dokonanie ustaleń faktycznych, jak i rozważań prawnych w sposób niebudzący wątpliwości, że podjęta uchwała jest prawidłowa. Rada Gminy dokonała w istocie nieuprawnionej interpretacji art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosując drastyczną sankcję wygaszenia mandatu radnego, naruszając również konstytucyjnie chronioną zasadę proporcjonalności. W uzasadnieniu wyroku z 13.03.2007r.,sygn. K 8/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że regulacje dotyczące wygaśnięcia mandatu ingerują w prawa wyborcze, które podlegają ochronie konstytucyjnej. Dotyczy to zarówno radnego, jak i wyborców. Automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania takich przepisów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców, a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 24f ust. 1, ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska Trzcianki podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest naruszenia art. 24 f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a oraz ust. 2 i 4 Ordynacji wyborczej.

Nadto skarżąca kasacyjnie Rada Miejska podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na niewskazaniu argumentów na poparcie przyjętego przez Sąd stanowiska, że Gminne Stowarzyszenie L. Z. S., którego Prezesem jest radny J. W. nie prowadziło działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, podczas gdy powołany przepis zobowiązuje Sąd do powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i treść orzeczenia,

2) art. 152 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie oczywiście bezzasadnej skargi Wojewody Wielkopolskiego i nieuwzględnienie zasadnych argumentów i wniosków dowodowych zgłoszonych przez Radę Miejską w tej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Miejska stwierdziła, że nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z treścią art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy stanowi naruszenie skutkujące wygaszeniem mandatu radnego. Rada Miejska podejmując uchwałę o wygaśnięciu mandatu miała pełną wiedzę o fakcie, że Gminne Stowarzyszenie L. Z. S., którego radny był Prezesem prowadziło działalność gospodarczą na własny rachunek. Nie było potrzeby dalszego dokumentowania tej okoliczności skoro radni posiadali pełną i wyczerpującą wiedzę na ten temat o tym fakcie i był on bezsporny. Sam radny nie zaprzeczał, że taka działalność była prowadzona, a jedynie wskazywał, iż nie była to działalność gospodarcza, gdyż statut Stowarzyszenia nie dopuszczał prowadzenia takiej działalności albowiem nie było w nim takiego zapisu.

Radni wskazywali, że sami wiedzieli, iż radny, jako członek zarządu Gminnego Stowarzyszenia L. Z. S. wynajmował nieruchomość gminną będącą boiskiem sportowym i uzyskiwał z tego tytułu dochód. Radni zostali też szczegółowo poinformowani, że sytuacja taka narusza zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Radni poinformowani zostali także, iż działanie takie musi skutkować podjęciem przez Radę Miejską uchwały w sprawie utraty mandatu radnego.

Skarżąca kasacyjnie Rada Miejska wskazała, że wprawdzie w statucie Stowarzyszenia brak było zapisu o prowadzeniu działalności gospodarczej, to jednak Stowarzyszenie taką działalność podjęło. Brak zapisu w statucie nie może oznaczać, że działalność gospodarcza faktycznie prowadzona przez Stowarzyszenie, z której uzyskiwany był zysk nie była działalnością gospodarczą. O fakcie prowadzenia tej działalności radni dowiedzieli się w związku z informacją o wynajmowaniu boiska. Była to informacja i nie było konieczności jej potwierdzania. Radni w chwili podejmowania uchwały mieli pełną wiedzę o podstawach jej podjęcia oraz dysponowali treścią uchwały oraz jej uzasadnieniem. Przedłożony Radzie projekt uchwały takie uzasadnienie posiadał. Radni podejmując uchwałę mieli pełną wiedzę, że działalność prowadzona była w celach zarobkowych, gdyż kilku radnych miało taką wiedzę wprost ze swych obserwacji, gdyż wiedzieli o prowadzeniu działalności i widzieli jej prowadzenie. Podjęcie uchwały odbyło się po wszechstronnym zbadaniu i potwierdzeniu prowadzenia działalności oraz prowadzeniu jej w celach zarobkowych. Okoliczności te zostały zweryfikowane i wobec braku jakichkolwiek wątpliwości Rada podjęła uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miejską Trzcianki ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia jest niezbędne dla poznania motywów, którymi Sąd I instancji kierował się przy wydawaniu wyroku i oceny, czy argumentacja Sądu jest prawidłowa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie spełnia tego wymogu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdza, że uchwała w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego powinna być podejmowana ze szczególną ostrożnością i po dokładnej analizie stanu faktycznego wraz z wyjaśnieniem ich podstaw prawnych. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała nie spełnia tych wymogów, gdyż nie zawiera uzasadnienia. Sąd nie wskazuje jednak, jaki przepis prawa nakłada na radę gminy obowiązek uzasadnienia uchwały o wygaśnięciu mandatu. Sąd stwierdzając, że uchwała powinna wskazywać okoliczności, które rada gminy uznała za udowodnione oraz dowody, na których się oparła i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom, czy dokumentom, które zostały pominięte przy czynieniu ustaleń nawiązuje do wymogów, jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji administracyjnej, które to wymogi wskazane są w art. 107 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd I instancji wprawdzie stwierdza, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania przy podejmowaniu uchwał przez radę gminy jednakże stwierdza również, że nie tylko wymogi wynikające z art. 107 § 3 K.p.a., ale również z art. 107 § 1 K.p.a. powinny mieć zastosowanie do uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd sugeruje w istocie, że wymogi te powinny mieć zastosowanie do tego rodzaju uchwały poprzez na zasadzie analogii legis. Na poparcie tego twierdzenia nie przytacza jednak żadnej argumentacji. Nie można bowiem uznać za taką ogólnikowego stwierdzenia, że przemawia za tym uniwersalna zasada motywowania rozstrzygnięć wydawanych przez organy związana z wymogiem pogłębiania zaufania obywateli do Państwa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na radę gminy obowiązku uzasadniania uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Uchwała ta może mieć uzasadnienie i jeśli je ma to jest to okoliczność bardzo pomocna przy dokonywaniu oceny jej prawidłowości. Sam fakt braku uzasadnienia nie powoduje jednak, że uchwała rażąco narusza prawo. Ocena zgodności z prawem takiej uchwały powinna wówczas zostać dokonana w oparciu o dowody, które stanowiły podstawę jej wydania.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że brak uzasadnienia uchwały powoduje, iż wymyka się ona spod kontroli Sądu, który nie może zweryfikować ustaleń dokonanych przez organ i dokonać ich subsumcji pod właściwy przepis prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie poprzestaje jednak na tym stwierdzeniu i w dalszej części uzasadnienia dokonuje oceny prawidłowości zajętego przez Radę Gminy stanowiska. Najpierw więc Sąd stwierdza, że z powodu braku uzasadnienia ocena zaskarżonej uchwały jest niemożliwa, a następnie pomimo braku uzasadnienia oceny takiej jednak dokonuje. Już ta okoliczność wskazuje, że brak uzasadnienia nie był przeszkodą w dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonej uchwały.

Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Sąd I instancji zarzucił Radzie Gminy zarówno niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy jak też naruszenie prawa materialnego poprzez, jak można wywieść z uzasadnienia wyroku, jego błędną wykładnię.

Zarzucając Radzie Gminy niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, Sąd I instancji zarazem przyjął, że stan faktyczny można "względnie" ustalić na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala stwierdzić, że w zdecydowanej części czynienie Radzie Gminy zarzutu nienależytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy sprowadza się do ogólnikowych stwierdzeń takich jak: "sporna uchwała została podjęta bez należytego wykazania, że istnieją okoliczności faktyczne uzasadniające zastosowanie art. 24 f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym", "Rada Miejska Trzcianki mimo odmiennego stanowiska skarżącego przed podjęciem uchwały winna była zweryfikować, na podstawie wszelkich dostępnych jej środków, czy spełnione zostały przesłanki z art. 24 f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.", "Została bowiem podjęta bez należytego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz bez właściwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni wpływ na możliwość stwierdzenia zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a uzasadniających podjęcie uchwały o wygaśnięcie mandatu radnego."

Czyniąc Radzie Gminy zarzut niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy Sąd I instancji uznał jednocześnie, za konieczne dokonanie celowościowej wykładni przepisów, które były podstawą prawną wygaśnięcia mandatu radnego. Podejmując próbę dokonania wykładni celowościowej art. 27f ustawy o samorządzie gminnym Sąd I instancji w istocie przepisał niemalże dosłownie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2013 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 1194/13 nie biorąc pod uwagę, że wyrok ten wydany został jednak w odmiennym stanie faktycznym. Podkreślić przy tym należy, że stan faktyczny w sprawie, którą rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, nie był kwestionowany.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wyrok ten wydany został w okolicznościach faktycznych tej sprawy. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu tego wyroku nie ma więc charakteru argumentacji uniwersalnej, którą można powoływać w każdej sprawie dotyczącej pozbawienia mandatu radnego z powodu wykonywania działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził swój pogląd przy uwzględnieniu faktu, że zachowanie radnego było jednorazowe i incydentalne. Zachowanie to polegało na jednorazowym zorganizowaniu przez Stowarzyszenie, którego Prezesem był radny, jednodniowej uroczystości, w czasie której sprzedawany był alkohol. Tego rodzaju zachowanie radnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogło być uznane za wykonywanie przez radnego działalności gospodarczej, bądź też za zarządzanie przez radnego taką działalnością.

Istotą wykładni celowościowej jest odwołanie się do celu regulacji prawnej, to jest do jej ratio legis po to, by określić sens przepisu prawnego (Lech Morawski. Zasady wykładni prawa. Toruń 2006, str. 139). Wynikiem tej wykładni powinno być ustalenie znaczenia poddanego tej metodzie wykładni przepisu. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyników wykładni nie przedstawił. Przepisując uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ze sprawy o sygn. akt II OSK 1194/13 Sąd I instancji nie powołał tego fragmentu, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jednorazowe i incydentalne zachowanie radnego nie daje podstaw do pozbawienia go mandatu radnego na podstawie art. 27f ustawy o samorządzie gminnym. Nie wiadomo więc jakie rozumienie tego przepisu Rada Gminy miałaby uwzględnić ponownie zajmując się kwestią pozbawienia radnego mandatu.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucił Radzie Gminy, że stwierdzając arbitralnie o wygaszeniu mandatu radnego nie przeprowadziła analizy dwóch przesłanek, które muszą wystąpić łącznie w świetle art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. zarządzania działalnością gospodarczą przez radnego oraz wykorzystania mienia gminy przy zarządzaniu taką działalnością. Zdaniem Sądu, nie przeprowadzono rozważenia, czy postępowanie radnego da się pomieścić w zakresie "zarządzania" działalnością gospodarczą Stowarzyszenia, do prowadzenia której wykorzystywane było mienie Gminy, a także, czy korzystanie z tego mienia miało charakter incydentalny czy też stały. W następnym zaś zdaniu uzasadnienia wyroku Sąd stwierdza, że "Pełnienie przez radnego funkcji Prezesa Zarządu Stowarzyszenia, tak jak w przedmiotowej sprawie, niewątpliwie oznacza zarządzanie taką działalnością w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym." Skoro Sąd sam stwierdza, że zachowanie radnego było zarządzaniem w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to czynienie Radzie Gminy, iż nie przeanalizowała, czy postępowanie radnego da się pomieścić w zakresie "zarządzania" działalnością gospodarczą jest bezpodstawne.

Sąd I instancji stwierdził, że Rada nie ustaliła, czy działalność Stowarzyszenia polegająca na kilkukrotnym zorganizowaniu na przestrzeni ponad trzech lat działalności gastronomicznej na boisku gminnym miała charakter zarobkowy, oraz czy wykonywana była w sposób zorganizowany i ciągły. Oceniając tę część uzasadnienia wyroku stwierdzić należy, że zasadnie Sąd zajął się kwestią wykładni użytego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zwrotu "działalność gospodarcza". Słusznie, też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji odwołał się do definicji zwrotu "działalność gospodarcza" zawartej w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Z art. 2 tej ustawy wynika, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Aby dany rodzaj działalności mógł być uznany za działalność gospodarczą musi to być działalność zarobkowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

W aktach sprawy znajduje się projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J. W. wraz z uzasadnieniem. Projekt ten może być potraktowany, jako dowód pozwalający na ustalenie, jakie przyczyny legły u podstaw podjęcia przez Radę Gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu. Rada stwierdziła, że "Radny reprezentując Zarząd Gminnego Stowarzyszenia Z. S., w którym jest prezesem, wynajmował kilkakrotnie powierzchnię boiska sportowego w S. na usługi gastronomiczne uzyskując dochód z tego tytułu."

Dokonując oceny zgodności z prawem uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu ww. radnego Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zdecydować, czy poczynione przez Radę Gminy ustalenia faktyczne są prawidłowe, ale zdaniem Sądu, nie dają podstaw do przyjęcia, że działalność radnego może zostać zakwalifikowana, jako działalność gospodarcza, bo np. brak jest w niej elementu zarobkowości lub ciągłości, czy też, że taką działalność, zdaniem Sądu, należy zakwalifikować, jako działalność gospodarczą, ale Rada Gminy nie przedstawiła dowodów, że tego rodzaju działalność radny J. W. prowadził. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną uchwałę pomieszał argumentację odwołującą się do naruszenia przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę podjęcia uchwały, z argumentami odwołującymi się do prawidłowości ustaleń faktycznych, które legły u podstaw podjęcia uchwały. Nadto naruszenia prawa materialnego Sąd upatruje bądź to w niewłaściwym zastosowaniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bądź to w błędnej wykładni tego przepisu.

Niezrozumiałe jest stwierdzenie Sądu, że Rada Gminy nie ustaliła jednoznacznie, czy Stowarzyszenie wiązała umowa najmu z Gminą. Dla oceny zgodności z prawem uchwały istotne jest bowiem ustalenie, czy Stowarzyszenie wynajmowało innym podmiotom boisko należące do gminy na usługi gastronomiczne.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazuje, że radny twierdził, iż jako Prezes Stowarzyszenia nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, bowiem SLZS nie prowadzi statutowo takiej działalności oraz, że Stowarzyszenie jest wpisane do ewidencji stowarzyszeń nieprowadzących działalności gospodarczej. Nie wiadomo, czy jest to jedynie przytoczenie wyjaśnień radego, czy też wyraz akceptacji przez Sąd stanowiska, że nie można mówić o prowadzeniu działalności gospodarczej przez stowarzyszenie, jeśli statut stowarzyszenia tego nie przewiduje.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien przede wszystkim sporządzić uzasadnienie wyroku zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd powinien wskazać, czy poczynione przez Radę Gminy ustalenie, że radny J. W. reprezentując Zarząd Gminnego Stowarzyszenia Z. S., którego był Prezesem wynajmował kilkakrotnie boisko sportowe w Siedlisku na usługi gastronomiczne uzyskując dochód z tego tytułu może być uznane za zachowanie polegające na prowadzeniu przez niego działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny ten uzyskał mandat, bądź też, że radny zarządzał taką działalnością lub był przedstawicielem albo pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Przez działalność gospodarczą należy przy tym rozumieć, jak to zostało już wyżej wskazane, działalność zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Dopiero gdyby Sąd doszedł do przekonania, że wskazane przez Radę Gminy zachowanie radnego spełniało wymóg uznania go za prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny ten uzyskał mandat, bądź też uznania, że radny zarządzał taką działalnością lub był przedstawicielem albo pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, Sąd powinien dokonać oceny, czy poczynione przez Radę Gminy ustalenie zostało należycie przez Radę udowodnione.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

Odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przedwczesne. Jak to zostało wyżej wskazane ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien wypowiedzieć się, czy doszło do naruszenia ww. przepisu poprzez niewłaściwe zastosowanie lub niewłaściwą wykładnię, czy też do naruszenia wymogu należytego udowodnienia poczynionych przez Radę ustaleń faktycznych.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 190 ust. 1 pkt 2a oraz ust. 2 i 4 Ordynacji wyborczej stwierdzić należy, że ani w zarzucie ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano o przepis jakiego aktu prawnego chodzi. Nie wskazano kiedy akt ten został uchwalony oraz gdzie opublikowany. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 152 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że stwierdzając w punkcie pierwszym nieważność zaskarżonej uchwały jednocześnie w punkcie drugim stwierdził, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Nadto ani w wyroku, ani w jego uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyraził poglądu, że wstrzymanie wykonania nie traci mocy z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W konsekwencji uznać należy, że zarzut naruszenia art. 152 P.p.s.a. jest pozbawiony podstaw.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.