IV SA/Wr 487/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-05-29	
Data wpływu	2019-12-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Bogumiła Kalinowska /sprawozdawca/
Ewa Kamieniecka
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 3775/21	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	*Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art.107; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1330; art.3, art.5 ust.2, art.6, art.16; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Protokolant: referent Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 maja 2020 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Dyrektora A w C. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora A w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
K. N. (dalej strona, wnioskodawca, skarżący) wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. zwrócił się do A w C. (dalej organ lub podmiot zobowiązany) o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów rachunków wystawionych przez A. W. ( który w ocenie skarżącego jest osobą publiczną pełniąc funkcję radnego), dla A w C. począwszy od 1 listopada 2018 roku oraz skanów umów zawartych przez wymienionego radnego z podmiotem zobowiązanym począwszy od 1 listopada 2018 roku.

Skarżący domagał się, aby powyższe dane, stanowiące w jego ocenie informację publiczną prostą, zostały mu przesłane na podany adres poczty elektronicznej. Podmiot zobowiązany, stwierdzając, że powyższy wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, wezwał skarżącego do wykazania, dlaczego udostępnienie zawnioskowanych danych będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że wymienione dokumenty stanowią informację publiczną prostą, która nie wymaga skomplikowanych analiz czy innych czasochłonnych czynności. Stąd też złożone żądanie – w jego ocenie – nie wymagało wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. podmiot zobowiązany odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej. Jak stwierdził - żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych, albowiem wymagane jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych, a także konieczna jest anonimizacja danych osób niepełniących funkcji publicznych. Zakres przedmiotowy wniosku oraz ramy czasowe żądania świadczą o tym, że udostępnienie wnioskowanych dokumentów oznacza konieczność wykonania szeregu czynności, poczynienia znacznych nakładów oraz zaangażowania pracowników, co wykracza poza bieżącą działalność i realizację ustawowych zadań podmiotu zobowiązanego. Złożony wniosek nie odnosi się do konkretnych wiadomości czy dokumentów, jakie miałyby podlegać udostępnieniu, ale dotyczy wszystkich dokumentów o określonym charakterze, a więc zbioru dokumentów.

Od opisanej decyzji został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 roku podmiot zobowiązany utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję. Argumentował, że udostępnienie żądanych informacji będzie zmierzało do naruszenia ochrony prywatności osób fizycznych. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w regulacjach prawnych dotyczących ochrony prywatności osoby fizycznej, takich jak Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronnych danych; Dz. U. UE.L z 2016 r., nr 119, poz. 1), które w przepisie art. 1 ust. 2 wskazuje na ochronę podstawowych praw i wolności, a w szczególności na prawo do ochrony danych osobowych. Z kolei art. 4 pkt 1) w/w Rozporządzenia jako dane osobowe określa wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"). Możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej. Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. Informacją przetworzoną jest informacja publiczna, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. W zaistniałej sytuacji faktycznej zdaniem organu, wnioskowana informacja spełnia przesłanki informacji przetworzonej i jako taka może być udostępniona jedynie przy spełnieniu przesłanki szczególnie ważnego interesu społecznego. Tymczasem skarżący nie spełnił przesłanki szczególnie ważnego interesu społecznego, dlatego należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 61 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 lit 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), w zakresie, w jakim skany faktur wystawionych oraz umów zawartych przez podmiot zobowiązany z wymienionym radnym są informacją publiczną, poprzez nieudostępnienie powyższej informacji;

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia uzyskanie informacji publicznej przetworzonej od wykazania przesłania szczególnie istotnego interesu społecznego, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie i błędne stwierdzenie, iż skany faktur oraz umów stanowią informację publiczną przetworzoną;

3. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie;

4. art. 7 i art. 8 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, jeśli brał udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, przez tę samą osobę.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wnosił jedynie o skany konkretnych dokumentów, nie prosząc o jakiekolwiek ich analizy czy też dokonanie podsumowań. Nie jest wystarczające stwierdzenie, iż okres, o który wnioskuje, jest okresem długim wynoszącym kilka miesięcy, w wyniku czego zbiór wszystkich dokumentów będzie informacją przetworzoną. Jest to stanowisko błędne, ponieważ będzie to dalej zbiór informacji prostych, związanych z dostępem do konkretnych dokumentów. Uzasadnienie obu decyzji administracyjnych ma charakter lakoniczny i niewystarczający.

Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację wspartą cytatami tez z orzecznictwa oraz poglądami doktryny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istotą sporu w niniejszej sprawie była kwestia ustalenia, czy zachodziły uzasadnione podstawy do wydania przez podmiot zobowiązany decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Dlatego też kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia miało stwierdzenie, czy zawnioskowane przez stronę informacje mają właśnie taki charakter.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na trudność zakreślenia granicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu w odniesieniu do niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie, zwraca się uwagę

w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważając, że powyższy problem pojawia się m.in. wówczas, gdy wnioskodawca żąda przedstawienia mu wielu informacji prostych. W tym zakresie dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna

i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane

w niniejszym uzasadnieniu).

W rozpatrywanej sprawie organ wyjaśnił, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ zawiera szereg danych osobowych za dłuższy okres i wymaga anonimizacji, wymaga podjęcia dodatkowych absorbujących czynności.

Z takim uzasadnieniem decyzji nie sposób się jednak zgodzić. Przede wszystkim anonimizacja danych – sama w sobie – nie może stanowić wystarczającej podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej. Czynność ta polega jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu, stąd informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez sam proces anonimizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 865/17, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Lublinie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 175/17 oraz w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Go 538/15).

Nie oznacza to jednak, że anonimizacja danych nie będzie miała wpływu

na proces przetwarzania informacji publicznej. Niekiedy bowiem może się zdarzyć tak, że jej zakres będzie na tyle znaczny, aby czynności konieczne do udzielenia odpowiedzi na wniosek uznać za przetworzenie danych. Wówczas jednak podmiot zobowiązany, chcąc wezwać stronę do wykazania szczególnego interesu publicznego, a następnie podejmując rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia zawnioskowanych danych, nie może poprzestać na zakomunikowaniu konieczności usunięcia danych osobowych. Zobligowany jest on do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11).

Potrzeba wyczerpującego przedstawienia powyższych kwestii wynika również z wymogów formy, w jakiej podmiot zobowiązany winien podjąć rozstrzygnięcie

w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem

z art. 17 ust.1 u.d.i.p., do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie należy stosować odpowiednio regulację art. 16 u.d.i.p., odsyłającego z kolei w ust. 2

do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W kontekście niniejszej sprawy oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za odmową udostępnienia danych publicznych, takich jak choćby ilość dokumentów niezbędnych do przeanalizowania (ilość rachunków oraz umów), szczegółowy zakres danych osobowych podlegających anonimizacji, dostępne zasoby kadrowe i techniczne. Powołanie się więc jedynie ogólnikowo na samą konieczność anonimizacji nie czyniło zadość obowiązkom organu i nie prowadziło do uznania, że zawnioskowane dane mają charakter informacji publicznej przetworzonej.

Ponadto nie przemawiało za tym również powołanie się na ogólne rozporządzenie prawa unijnego o ochronie danych osobowych. Zgodnie z art. 86 tego aktu normatywnego, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. W polskich realiach aktem prawnym, o którym mowa w tym przepisie jest zaś ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 5 ust. 2 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Należy jednak zaznaczyć, że ograniczenie to nie dotyczy między innymi informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Tymczasem podmiot zobowiązany w zupełności tę kwestię pominął, a skarżący wskazał, że osoba, której żądane wnioskiem skany rachunków oraz umów dotyczą, pełni funkcję publiczną, albowiem sprawuje mandat radnego rady miejskiej.

Jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Szerzej w tej materii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2019 r. I OSK 613/19 konstruując następujące tezy: "Nie każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka umowa, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi tu o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne. Dostęp do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym. Może bowiem podlegać ograniczeniom m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna zrezygnuje z przysługujących jej praw, dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności. Wolą ustawodawcy było więc zapewnienie dostępności do informacji dotyczących osób decydujących się na udział w życiu publicznym."

Organ nie odniósł się do faktu pełnienia funkcji publicznej przez wymienioną we wniosku skarżącego osobę i nie przytoczył konkretnej argumentacji, uzasadniającej przyczyny uznania, że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., które by uniemożliwiały udostępnienie skanów. Decyzja nie zawiera takich rozważań na gruncie konkretnych okoliczności faktycznych rozpatrywanego przypadku.

Z tych przyczyn doszło do naruszenia przez organ art. 13 ust. 1 u.d.i.p., art. 3 ust. 1 u.d.i.p. i art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 u.d.i.p.

Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do sytuacji faktycznej ustalonej w przedmiotowej sprawie. Następnie organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.