II SAB/Łd 132/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-11-27	
Data wpływu	2012-10-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Jolanta Rosińska /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano do podjęcia czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 234 poz 1536; art. 23 ust. 2a; Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d), art. 8, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 1, art. 149 par. 1 zd. 1, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 27 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska - Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi R. T. na bezczynność Stowarzyszenia A w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Stowarzyszenie A do rozpatrzenia wniosku R. T. z dnia 3 września 2012 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. zasądza od Stowarzyszenia A na rzecz skarżącego R. T. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Skargą z dnia 21 września 2012r. R. T. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Stowarzyszenia Przyjaciół Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż wnioskiem z dnia 3 września 2012r. wystąpił do Stowarzyszenia Przyjaciół Miasta K. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienia wszystkich dokumentów dotyczących wydatkowania środków publicznych Stowarzyszenia od początku jego istnienia do dnia 3 września 2012r.. Skarżący wyjaśnił, iż chciałby uzyskać informacje w jaki sposób i na jakiej podstawie są wydatkowane środki publiczne pozyskiwane przez Stowarzyszenie, w szczególności czy środki te były wydatkowane zgodnie z przyjętymi zasadami.

Następnie skarżący wyjaśnił, iż po wysłaniu ww. wniosku otrzymał pismo przewodniczącego Stowarzyszenia wskazujące, że na temat udzielania informacji publicznej udzielono już odpowiedzi w dniu 5 sierpnia 2012r. w postaci uchwały Stowarzyszenia Przyjaciół Miasta K. nr [...] z dnia [...], w której Zarząd Stowarzyszenia stwierdził, że na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej Stowarzyszenie nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem do Stowarzyszenia nie stosuje się przepisów cytowanej ustawy. W ocenie skarżącego podmiot do tego zobowiązany nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do udostępnienia informacji w trybie ustawy do dostępie do informacji publicznej.

Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie Stowarzyszenia do załatwienia jego wniosku z dnia 3 września 2012r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie Przyjaciół Miasta K. wniosło o oddalenie skargi, jednocześnie wyjaśniając, iż nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ nie wykonuje zadań publicznych, nie dysponuje majątkiem publicznym, nie otrzymuje i nie wydatkuje pieniędzy publicznych, nie wykonuje żadnych zadań zleconych przez administrację rządową lub samorządową. Natomiast uzasadnienie skargi można odebrać jako próbę poniżenia prezesa Stowarzyszenia przed Sądem, podważając jego wiarygodność. Ponadto podniesiono, iż skarga R. T. nie spełnia wymogów formalnych, ponieważ dotyczy dwóch różnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej każdy z inną datą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm., powoływana także jako ustawa), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.

Z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji.

Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., w sprawie sygn. akt I OSK 601/05).

Przepis art. 52 P.p.s.a. uzależnia wniesienie skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia wówczas, gdy środki te przysługują. Podstawa prawną dla wniesienia takich środków stanowią przepisy K.p.a., ustawy bądź inne przepisy szczególne. Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje takich środków zaskarżenia, co więcej wprowadza zasadę, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnoprawnej, zaś przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skutkiem powyższego, również przepis art. 37 K.p.a. nie będzie stanowić podstawy do wystąpienia na drodze administracyjnego z zażaleniem na bezczynność organu upoważnionego do udostępnienia informacji publicznej. Skoro zatem skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może ona zostać wniesiona do sądu administracyjnego bez wykazania wyczerpania trybu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż przedmiotowa skarga na bezczynność Stowarzyszenia Przyjaciół Miasta K. złożona do sądu administracyjnego jest dopuszczalna, co pozwala na dokonanie oceny jej zasadności.

Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Niewątpliwie jest to definicja szeroka.

Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zawiera katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który również jest katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Stosownie do pkt 5 powołanego przepisu obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. podmioty, które dysponują majątkiem publicznym. Podmioty te zatem stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dysponowania majątkiem publicznym oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.

Następnie wskazać należy, iż w myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych zarówno to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialnotechnicznej, jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł K.p.a.. Jasnym jest również, że jeżeli podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądaną informacją nie dysponuje, powinien wówczas powiadomić o tym wnioskodawcę pisemnie.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje wydanie decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu, bądź w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2., w sytuacji gdy ma do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei, formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., w sprawie sygn. akt I OSK 405/10; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Go 31/12 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Ponadto wskazać należy, iż niezależnie od tego w jaki sposób organ postanowi załatwić wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli jednak informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Stowarzyszenie Przyjaciół Miasta K., jako organizacja pożytku publicznego, bez wątpienia jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia sprawozdań w zakresie swojej działalności oraz majątku, w tym majątku uzyskanego z przekazanego 1% podatku dochodowego przez osoby fizyczne, co wynika wprost z art. 23 ust. 2a ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2010r., nr 234, poz. 1536 ze zm.). Z kolei informacje, nie uwzględnione w powyższych sprawozdaniach, a dotyczące działalności Stowarzyszenia związanej z gospodarowaniem majątkiem publicznym podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać również należy, iż informacje publiczne mogą być udostępniane na stronach internetowych, ale tylko wtedy można uznać, że zostały udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy strona internetowa będzie udostępniona w ramach urzędowego publikatora teleinformatycznego – Biuletynu Informacji Publicznej (art. 8 ustawy).

Tymczasem w przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie, pomimo tego, że nie budzące wątpliwości informacje o jego działalności i majątku, jako organizacji pożytku publicznego znajdują się na stronie internetowej Stowarzyszenia, (która nie jest prowadzona w ramach Biuletynu Informacji Publicznej), to Stowarzyszenie zarówno w kierowanej do skarżącego korespondencji, jak również w odpowiedzi na skargę konsekwentnie podnosi, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie dysponuje majątkiem publicznym. Takie działanie należy ocenić jako uchylanie się od obowiązku udostępnienia informacji publicznej i w związku z tym należy stwierdzić, iż Stowarzyszenie pozostaje w bezczynności w stosunku do wniosku skarżącego o udostępnienie żądanej informacji publicznej.

Jeżeli Stowarzyszenie uznałoby, że obok żądania udostępnienia informacji publicznej wniosek dotyczy także ujawnienia informacji, które nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy, to winno udzielić skarżącemu dokładnej i szczegółowej odpowiedzi w jakim zakresie wniosek ten nie może być uwzględniony i z jakich powodów.

Wobec powyższego należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. i tym samym zobowiązać Stowarzyszenie do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

j.m.