Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. Ż. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego do rozpoznania wniosku skarżącego M. Ż. z dnia 29 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Dyrektor Aresztu Śledczego dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

M. Ż. (dalej: "strona", "skarżący"), pismem z dnia 29 października 2023 r. na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U.2022.902) – dalej: "u.d.i.p.", zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w W. (dalej: "Dyrektor ZK", "organ") o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienie Procedury Dyrektora Zakładu Karnego w W. w sprawie prewencyjnego użycia kajdanek wobec osadzonych przebywających poza celą mieszkalną na terenie Zakładu Karnego w W. w obowiązującym wydaniu.

Dyrektor ZK, odpowiadając na wniosek strony, pismem z dnia 21 listopada 2023 r. poinformował, że zachowanie strony – polegające na złożeniu od dnia 28 lipca 2023 r. do dnia 16 listopada 2023 r. łącznie 16 wniosków o udzielenie informacji publicznej – wyczerpuje znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej. Ponadto wnioskowana informacja ma charakter indywidualny. W związku z powyższym informacja ta nie posiada przymiotu informacji publicznej.

Skarżący, pismem z 10 grudnia 2023 r. uzupełnionym pismem z 21 marca 2024 r., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora ZK w przedmiocie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, podnosząc zarzut obrazy przepisów prawa, a mianowicie:

1) art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez załatwienie wniosku (sprawy) w nieodpowiedniej formie, tj. niewydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości;

2) art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez uzurpowanie sobie prawa do jednostronności oraz obrazę zasady praworządności przez całkowity brak informacji o przysługującym stronie prawie do zaskarżenia rozstrzygnięcia w sprawie i niewskazanie organu, do którego należy się zwrócić z odwołaniem;

3) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez odmowę wydania żądanej przez stronę informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w sprawie bezsporne jest, iż na dzień udzielenia odpowiedzi w nieodpowiedniej formie (tj. pismem a nie decyzją) organ dysponował informacją żądaną przez stronę i jej udzielenie nie wymagało szczególnego nakładu sił. W ocenie skarżącego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy sposób załatwienia wniosku przez organ rażąco narusza prawo. Skarżący podkreślił także, że każda próba oceny sposobu realizacji prawa do dostępu do informacji publicznej traktowana jest przez organ jako nieuprawniona ingerencja w jego wyłączną właściwość kompetencyjną, a udzielona odpowiedź nie zawiera żadnych okoliczności, mających wpływ na merytoryczną ocenę działań organu.

Organ, pismem z dnia 4 stycznia 2024 r., udzielił odpowiedzi na skargę strony.

Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko co do tego, że wystąpienie przez skarżącego w okresie od 28 lipca 2023 r. do 16 listopada 2023 r. z 16 wnioskami o udzielenie informacji publicznej wyczerpywało znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej oraz że wnioskowana informacja ma charakter indywidualny i w związku z tym nie posiada przymiotu informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że istota sprawy sprowadza się do niezakwalifikowania wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Podniósł, że nie kwestionuje okoliczności, iż wnioskowana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, niemniej jednak – zważywszy na cel jej pozyskania i indywidualny charakter sprawy – traci ona ów przymiot, a co za tym idzie nie powinna korzystać z ochrony przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej oraz być udostępniana na zasadach w niej określonych.

Organ wskazał, że okoliczności analizowanej sprawy nie dają podstawy do przyjęcia, że wniosek skarżącego miałby realizować jakkolwiek rozumiany interes publiczny. Wniosek ten bowiem nie jest motywowany troską o usprawnienie i transparentność instytucji publicznych, lecz stanowi wyraz konfrontacyjnej postawy względem Służby Więziennej oraz motywowany jest chęcią kontynuowania działalności skargowej, przysparzając w ten sposób dolegliwości organowi postępowania wykonawczego. Organ nadmienił przy tym, że w roku 2023 skarżący sporządził 36 skarg, natomiast w roku 2022 – 41.

Organ wyjaśnił także, że w odpowiedzi na wniosek strony sporządzono pismo informacyjne (odpowiedź do wnioskodawcy) a nie wydano decyzji odmownej, ponieważ nie uznano wnioskowanej informacji za informację publiczną. Sprawa została zakończona na etapie materialno-technicznym, nie było prowadzone postępowanie w drugiej instancji. Organ omyłkowo wskazał, że odpowiedzi udzielono pismem z dnia 30 sierpnia 2023 r. (czyli przed wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej). W aktach sprawy znajduje się udzielona odpowiedź z datą 21 listopada 2023 r.

Pismem procesowym z dnia 23 maja 2024 r. (31 maja 2024 r., data wpływu do Sądu) przystępujący do sprawy pełnomocnik organu, wniósł o oddalenie skargi w przedmiocie informacji publicznej, ewentualnie o umorzenie postępowania; orzeczenie o niewymierzaniu grzywny; uznanie braku bezczynności organu; ewentualnie uznanie, że naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego; zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Pełnomocnik organu nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma Zakładu Karnego w W. do skarżącego z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr DD.0143.6.8.1.2023.MC na okoliczność udzielenia skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którego treści wskazano skarżącemu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. z powołaniem się na wyrok WSA w Gdańsku z 16 listopada 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 183/23. Pełnomocnik organu wskazał, ze w związku z powyższym nie zachodzi bezczynność z rażący naruszeniem prawa. Działania organu wskazują na wolę załatwienia sprawy. Bezczynność organu wynikała z wątpliwości interpretacyjnych i przekonania ze informacja nie stanowi informacji publicznej.

Do pisma dołączono: pełnomocnictwo oraz pismo Zakładu Karnego w W. do skarżącego z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr DD.0143.6.8.1.2023.MC ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru przesyłki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Na podstawie art. 119 pkt 4 i 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg

na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu

lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność

nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas,

gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie

lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje, jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę.

Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie

ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02).

Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji.

Wobec tego należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

W rozpoznawanej sprawie skarżący żądał udostępnienia mu Procedury Dyrektora Zakładu Karnego w W. w sprawie prewencyjnego użycia kajdanek wobec osadzonych przebywających poza celą mieszkalną na terenie Zakładu Karnego w W. w obowiązującym wydaniu. Organ w odpowiedzi z dnia 21 listopada 2023 r. (w odpowiedzi na skargę organ omyłkowo wskazał datę 30 sierpnia 2023 r.) uznał, że żądana informacja stanowi informację publiczną, jednak ze względu na cel jej pozyskania i indywidualny charakter sprawy – traci ona ów przymiot, a co za tym idzie nie powinna korzystać z ochrony przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej oraz być udostępniana na zasadach w niej określonych. Ponadto organ wskazał, że okoliczności analizowanej sprawy nie dają podstawy do przyjęcia, że wniosek skarżącego miałby realizować jakkolwiek rozumiany interes publiczny.

Nie budzi też wątpliwości, iż Dyrektor Zakładu Karnego w W. jako jednostka penitencjarna jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych – art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W ocenie sądu treść zapytania będącego przedmiotem rozpoznawanej sprawy co do zasady stanowi informację publiczną.

Należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Wśród przykładowych informacji publicznych wskazano w m.in. informacje o organizacji oraz przedmiocie działalności i kompetencjach organów władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c u.d.i.p.), a także o zasadach funkcjonowania takich podmiotów, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Nadto informacją publiczną są dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.).

Zatem informacja o tym, jakie są obowiązujące procedury w ZK w przypadku stwierdzenia konieczności prewencyjnego użycia kajdanek wobec osadzonych przebywających poza celą mieszkalną na terenie Zakładu Karnego w W. posiada walor informacji publicznej. Informacja ta bezpośrednio bowiem dotyczy działalności i organizacji tej jednostki organizacyjnej Służby Więziennej, podejmowanej w ramach ustawowo powierzonych jej zadań (art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1683 z późn. zm., dalej: usw). W tym znaczeniu stanowi ona informację o działalności i organizacji podmiotu publicznego, w tym sposobie realizacji przez niego zadań publicznych oraz dotyczy sfery faktów. Zauważyć należy, że stosowanie środków przymusu bezpośredniego ( w tym kajdanek) przez funkcjonariuszy Służby Więziennej reguluje art. 19 usw. W ust. 3 art. 19 usw wskazano, że użycie i wykorzystanie środków przymusu bezpośredniego i broni palnej oraz dokumentowanie tego użycia i wykorzystania odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej. Ponadto o użyciu kajdanek wobec osadzonych przebywających poza celą mieszkalną stanowi art. 19 ust. 6 usw, w myśl którego w zakładach karnych typu zamkniętego oraz aresztach śledczych funkcjonariusze wobec osób pozbawionych wolności, które: 1) przebywają poza celą mieszkalną, używają prewencyjnie środka przymusu bezpośredniego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej (kajdanek zakładane na ręce); 2) przejawiają zachowania mogące stwarzać albo stwarzające zagrożenie dla życia lub zdrowia innych osób lub bezpieczeństwa w zakładzie karnym lub areszcie śledczym, mogą używać prewencyjnie także środków przymusu bezpośredniego, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej. Zgodnie z powyższą regulacją poza celą mieszkalną istnieje obowiązek używania prewencyjnego kajdanek. Świadczy o tym użycie ww. przepisie zwrotu "używają". Przy czym dyrektor zakładu karnego albo dyrektor aresztu śledczego może zwolnić osobę pozbawioną wolności, o której mowa w ust. 6 pkt 1 (poza celą mieszkalną), z zastosowania wobec niej środka przymusu bezpośredniego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej (kajdanki na rękach). Nadto, usw stanowi, że przypadki użycia i zwolnienia ze środków przymusu bezpośredniego odnotowuje się w Centralnej Bazie, której prowadzenie należy do podstawowych zadań Służby Więziennej. Zaznaczyć należy w tym miejscu, że informacje z Centralnej Bazy udostępniane są wyłącznie na wniosek zamkniętego kręgu podmiotów, określonych ustawowo (art. 25g usw), w związku z wykonywaniem ich zadań ustawowych oraz w szczególnym trybie. Nie należą do nich osoby pozbawione wolności.

Wynika z powyższego, że procedury wykorzystania środków przymusu bezpośredniego, a więc kajdanek wobec osadzonych (w tym obowiązku ich użycia poza celą mieszkalną) oraz dokumentowanie tego użycia i wykorzystania co do zasady odbywa się na zasadach określonych w ustawie o Służbie Więziennej oraz ustawy z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej. Przy czym procedura ta została wprowadzona do ustawy o Służbie Więziennej na mocy ustawy z dnia 22 lipca 2022 r. o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1933 z późn. zm.) i weszła w życie i obowiązuje z dniem 28 września 2022 r. Jakkolwiek w drodze dostępu do informacji publicznej, zgodnie z wypracowanym orzecznictwem sądowym, nie można pouczać o treści obowiązujących przepisów, niemniej jednak w ocenie Sądu, skarżący nie żądał informacji o treści ww. przepisów. W ocenie Sądu, skarżący żądał informacji o sposobie realizacji ustawowych zadań funkcjonariuszy W ZK w W. . Żądana przez skarżącego informacja należy zatem do sfery wykonywanych przez funkcjonariuszy zadań publicznych. Nie można zaś odmówić osobom pozbawionym wolności prawa do kontroli przestrzegania wykonania zadań przez funkcjonariuszy w zakresie zapewnienia, przestrzegania ich praw, a zwłaszcza w zakresie zapewnienia humanitarnych warunków bytowych, poszanowania godności, opieki zdrowotnej (art. 2 pkt 3 usw). Zatem organ powinien udzielić informacji o zasadach prewencyjnego użycia kajdanek poza celą mieszkalną i sposobie jej realizacji przez funkcjonariuszy ZK w W. (wskazać podstawy prawne takiego działania).

Odnosząc się w tym miejscu do pisma procesowego pełnomocnika organu z dnia 23 maja 2024 r. oraz dołączonego do niego pisma z 22 kwietnia 2024 r., w którym ponownie odpowiedziano skarżącemu na jego wniosek z 29 października 2023 r., z powołaniem się na orzeczenie sądu administracyjnego, że żądanie udostępnienia instrukcji nie stanowi informacji publicznej sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska, na gruncie stanu faktycznego sprawy. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że skarżący żąda udostępnienia instrukcji wewnętrznej w sprawie procedur użycia kajdanek skierowanej wyłącznie do osób znajdujących się w strukturach wewnętrznych zakładu karnego i jej udostępnienie mogłoby uniemożliwić efektywne wykonywanie zadań władzom zakładu karnego, czy zakłócić spokój albo wpłynąć na bezpieczeństwo, jak wynika z treści powołanego wyroku. W ocenie Sądu, procedura opisana jest w przepisach aktów powszechnie obowiązującego prawa. W tym przypadku należało zatem uznać publiczny charakter żądanych informacji jako informacji o sposobie wykonywania ustawowych zadań przez funkcjonariuszy SW. Niemniej jednak, sąd podziela co do zasady pogląd wyrażony w powołanym wyroku z 16 listopada 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 183/23, że nie można uznać za informację publiczną każdego aktu wewnętrznego w każdej sytuacji. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy oraz wniosku skarżącego nie było jednak żądanie udostępnienia aktu wewnętrznego, jak sugeruje pełnomocnik organu. Udzielona odpowiedź w piśmie z dnia 22 kwietnia 2024 r. jest zatem wadliwa.

Wobec powyższego, skoro wniosek skarżącego został skierowany do podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a jego przedmiot stanowiła informacja publiczna (o sposobie wykonywania zadań ustawowych), Dyrektor ZK w konsekwencji wniesionego przez skarżącego wniosku, zobowiązany był do podjęcia określonego działania, które zgodnie z przepisami u.d.i.p., jak już wyżej wskazano, mogło przybrać formę:

1) czynności materialno - technicznej, jaką jest udostępnienie informacji publicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p);

2) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji;

3) udzielenia informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie;

4) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, czy też że podmiot zobowiązany nie posiada wnioskowanej informacji - ze wskazaniem podstaw i przesłanek tej oceny.

Tymczasem, w przedmiotowej sprawie organ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak wyżej wskazano poinformował skarżącego, że żądanie ma charakter indywidualnej sprawy oraz stwierdził nadużycie prawa z uwagi na liczbę składanych wniosków. Z kolei w piśmie z dnia 22 kwietnia 2024 r. udzielił wadliwej informacji.

Podkreślenia wymaga, że zapytanie skarżącego zostało sformułowane konkretnie i dotyczyło jednej jednostki penitencjarnej, zdaniem sądu zatem brak jest podstaw do formułowania przedstawionej przez organ w piśmie z dnia 21 listopada 2023 r. tezy o indywidualnym charakterze informacji. Ponadto organ nie wskazał z czego ten indywidualny charakter miałby wynikać. Dodać także należy, że organ uznając, że ze względu na cel uzyskania informacja traci charakter informacji publicznej, tego twierdzenia nie uzasadnił, tym bardziej, że skarżący nie wskazywał w jakim celu dąży do uzyskania żądanej informacji, a wyraźnie odwoływał się do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako do podstawy prawnej swojego żądania.

Zauważyć w tym miejscu należy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne na tle wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 u.d.i.p. po wielokroć zajmowało stanowisko ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej. Uznano przykładowo, że nie ma cech informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjmuje się również, że przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej ( wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (wyroki NSA z dnia 27 września 2002 r., II SAB 180/02; z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby (fizycznej) lub określonego podmiotu (np. osoby prawnej), przy czym może tu chodzić także o podmiot, który - jak wspólnota mieszkaniowa – jest jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, złożoną z właścicieli lokali. Pisma składane w indywidualnych, własnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 20 września 2018 r., I OSK 1359/18; z dnia 4 kwietnia 2019 r. I OSK 1889/17; z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z dnia 9 października 2010 r., I OSK 173/09, z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11). Jak już podniesiono powyżej organ jednak w przedmiotowej sprawie nie wskazał na żadne przesłanki skutkujące uznaniem żądania wnioskodawcy za informacją o charakterze indywidualnym. Z kolei z przepisów u.d.i.p. wprost wynika obowiązek udostępnienia treści i dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.).

Ponadto, zdaniem sądu, w rozpatrywanej sprawie organ a priori uznał, że złożenie w okresie około 3,5 miesiąca 16 wniosków o udzielenie informacji publicznej stanowi nadużycie prawa.

Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. sprawa sygn. I OSK 1601/15).

W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy może powodować, że w praktyce dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają

z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia

z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych.

Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 30 sierpnia 2012 r. sygn. I OSK 799/12, zgodnie z którym zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (zob. Nadużywane prawa do informacji publicznej - Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz

- Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008 oraz przykładowo sprawa sygn. III OSK 939/22).

Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie uznanie przez organ, że złożenie przez skarżącego przedmiotowego wniosku w warunkach nadużycia prawa nie poddaje się kontroli sądowej. Brak jest w aktach sprawy dowodów przemawiających za takim stanowiskiem organu.

Podkreślenia wymaga, że przedmiot wniosku skarżącego zawieraj jedno nie rozbudowane pytanie, jest krótkie i dotyczy jednej kwestii. Sama analiza składanych przez skarżącego wniosków nie może być uznana za czynność skomplikowaną, czy czasochłonną. Tym samym w ocenie sądu w rozpatrywanym przypadku nie doszło do naruszenia równowagi o jakiej mowa w przywołanym powyżej wyroku NSA z 30 sierpnia 2021 r. w sprawie I OSK 799/12.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż bez wątpienia organ nie udzielił żądanej informacji w 14-dniowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek wpłynął do organu w dniu 7 listopada 2023 r. i nie został przez organ merytorycznie załatwiony.

W ocenie Sądu, nie mogła mieć również wpływu na rozstrzygnięcie sądu treść pisma pełnomocnika organu z dnia 23 maja 2024 r., które wpłynęło do WSA w Szczecinie w dniu 28 maja 2024 r., w którym organ zawiadomił o udzieleniu skarżącemu pismem z dnia 22 kwietnia 2024 r. informacji objętej wnioskiem będącym przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż – jak wyżej wskazano - organ w piśmie tym udzielił wadliwej odpowiedzi.

Uwzględniając powyższe sąd stwierdza, że organ powinien rozpoznać przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później

niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych

w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

W kontekście powyższego, przyjąć należy, że w niniejszej sprawie miała

miejsce bezczynność organu zobowiązanego w rozpatrzeniu wniosku skarżącego

z 29 października 2023 r., o czym orzeczono w punktach I i II sentencji wyroku zobowiązując organ do załatwienia wniosku.

W ocenie sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zaznaczyć należy, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy więc do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W niniejszej sprawie organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez reakcji, gdyż pismami z dnia 21 listopada 2023 r., a następnie z dnia 22 kwietnia 2024 r. wadliwie odmówił wydania żądanej instrukcji. Uznać zatem należy, że opóźnienie organu w udzieleniu wnioskowanej informacji było wynikiem błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p.

Powyższe doprowadziło sąd do przekonania, że uzasadnionym jest również oddalenie wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zasądzenie sumy pieniężnej jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc

w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji (w postaci grzywny lub sumy pieniężnej lub obu naraz) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania podmiotu zobowiązanego nie uzasadniał zastosowania tak daleko idących represji a okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność dyscyplinowania go w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. W konsekwencji, nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych uznać należało za nieuzasadnione.

Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).