Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 3113/19 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 16 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz C. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 24 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca spółka), uchylił postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 16 października 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z 16 października 2019 r. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej odmówił spółce wszczęcia postępowania o wydanie decyzji przenoszącej ze spółki B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz skarżącej spółki decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 6 lutego 2013 r. Na podstawie tej decyzji pierwsza ze spółek uzyskała pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "Zespół morskich farm wiatrowych o maksymalnej łącznej zainstalowanej mocy 200 MW oraz infrastruktura techniczna, pomiarowo-badawcza i serwisowa związana z etapem przygotowawczym, realizacyjnym i eksploatacyjnym" (dalej: pozwolenie). Jako podstawę zaskarżonego postanowienia organ powołał art. 27b ust. 4 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2018 r. poz. 2214, ze zm., dalej: "ustawa o obszarach morskich").

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że wniosek o przeniesienie pozwolenia wpłynął 17 września 2019 r. Wniosek skarżącej spółki został uzasadniony planowanym połączeniem spółek przez przeniesienie całego majątku spółki B. sp. z o.o. (spółka przejmowana) na skarżącą spółkę (spółka przejmująca), na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1467 ze zm. – dalej: k.s.h.). Na dzień złożenia wniosku skarżącej spółki nie zostały jeszcze połączone, natomiast 1 sierpnia 2019 r. został przyjęty plan połączenia spółek, który został następnie opublikowany 30 sierpnia 2019 r. w Monitorze Sądowym i Gospodarczym nr 168. Obie spółki dokonały połączenia "przez przejęcie", czyli przeniesienie całego majątku spółki przejmowanej na spółkę przejmującą w zamian za udziały lub akcje spółki przejmującej. Spółka przejmowana kończy swój byt prawny z chwilą jej wykreślenia z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, bez przeprowadzania postępowania likwidacyjnego.

Odmawiając wszczęcia postępowania organ wskazał, że wniosek został złożony przed zakończeniem połączenia spółek w rozumieniu przepisów k.s.h. Sukcesja wynikająca z art. 494 § 2 k.s.h. ma charakter ograniczony, ponieważ nie znajdzie zastosowania w przypadku, gdy wyklucza ją przepis ustawy o udzieleniu zezwolenia, koncesji bądź ulgi.

Skarżąca spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że spółki kapitałowe mogą się łączyć między sobą oraz ze spółkami osobowymi. Połączenie spółek może być dokonane m.in. przez przeniesienie całego majątku spółki (przejmowanej) na inną spółkę (przejmującą) za udziały lub akcje, które spółka przejmująca wydaje wspólnikom spółki przejmowanej (łączenie się przez przejęcie) – art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. Stosownie do art. 493 § 1 k.s.h. spółka przejmowana zostaje rozwiązana, bez przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego, w dniu wykreślenia z rejestru. Połączenie następuje z dniem wpisania połączenia do rejestru właściwego według siedziby, odpowiednio spółki przejmującej albo spółki nowo zawiązanej (dzień połączenia). Wpis ten wywołuje skutek wykreślenia spółki przejmowanej (art. 493 § 2 k.s.h.). Według art. 494 § 1 k.s.h. spółka przejmująca z dniem połączenia wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej. Na spółkę przejmującą przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej (§ 2). W odniesieniu do pozwoleń, o których stanowi art. 23 ust. 1 ustawy o obszarach morskich, na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, takim przepisem szczególnym, który wyłącza stosownie art. 494 § 2 k.s.h. jest art. 27b ust. 4 ustawy o obszarach morskich. Łącznymi warunkami wydania decyzji przenoszącej pozwolenie są: wyrażenie zgody na przeniesienie przez podmiot, któremu udzielono pozwolenia, przyjęcie wszystkich warunków zawartych w pozwoleniu przez podmiot na rzecz którego ma zostać przeniesione pozwolenie i ustalenie czy nie wystąpią zagrożenia, o których stanowi art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że zastosowanie wykładni językowo-logicznej art. 27b ust. 4 ustawy o obszarach morskich prowadzi do konkluzji, że wniosek o przeniesienie pozwolenia może być złożony dopiero po przeprowadzeniu procedury połączenia spółek i ujawnieniu w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego połączenia spółek przez przejęcie przez spółkę przejmującą całego majątku spółki przejmowanej. Wbrew twierdzeniom organu taki wniosek nie wynika wprost z uzasadnienia do projektu nowelizacji ustawy z 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1642), wprowadzającej art. 27b ust. 4 ustawy o obszarach morskich (druk 3661/VII kadencja). Zarówno z art. 27b ust. 4 ustawy o obszarach morskich jak i z uzasadnienia do projektu nowelizacji z 5 sierpnia 2015 r. nie można wywodzić, że wniosek o przeniesienie pozwolenia na inny podmiot może być złożony wyłącznie po przeprowadzeniu procedury połączenia spółek i ujawnieniu tego w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Wątpliwości budzi, czy możliwe jest przeniesienie pozwolenia, gdy podmiot, któremu to pozwolenie zostało udzielone ulegnie rozwiązaniu, stosownie do art. 493 § 1 k.s.h. Spółka przejmowana zostaje bowiem rozwiązana z dniem wpisania połączenia do właściwego rejestru (dzień połączenia).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 27b ust. 4 ustawy o obszarach morskich, polegającą na uznaniu, że przepis ten pozwala na wydanie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na spółkę przejmującą przed zakończeniem procedury połączenia spółek kapitałowych, dokonywanej w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uchylenie zaskarżonego postanowienia, w sytuacji, gdy istnieje przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Ponadto naruszenie przepisów postępowania polegało na braku zastosowania art. 151 p.p.s.a.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie w całości. Organ wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W dniu 7 października 2020 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z tej samej daty w sprawie zniesienia Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1732). Sprawy z działu gospodarka morska należą obecnie do właściwości Ministra Infrastruktury, co wynika z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 2023 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz.U. z 2023 r., poz. 2588).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołane normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami materialnego prawa administracyjnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Zarzut ten może być zatem ewentualnie rozpatrzony jedynie jako zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., który nie został jednak wskazany wprost jako podstawa kasacyjna.

Niezależnie od powyższych uchybień formalnych, skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty te pomijają szereg przepisów, które Sąd I instancji powołał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i które uznał za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i ograniczają się w istocie do zarzutu naruszenia art. 27b ust. 4 ustawy o obszarach morskich. Zgodnie z art. 27b ust. 4 tej ustawy, "Prawa wynikające z pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, lub uzgodnienia, o którym mowa w art. 27 ust. 1, mogą być przenoszone na inne podmioty na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1577 oraz z 2018 r. poz. 398, 650 i 1544), za zgodą podmiotu, któremu udzielono pozwolenia albo uzgodnienia, jeżeli podmiot, na rzecz którego ma zostać przeniesione pozwolenie lub uzgodnienie, przyjmuje wszystkie warunki zawarte w tym pozwoleniu lub uzgodnieniu oraz jeżeli nie wystąpią zagrożenia, o których mowa w art. 23 ust. 3." Przepis ten w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania w sprawie przeniesienia prawa wynikającego z pozwolenia przed zakończeniem łączenia spółek kapitałowych w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. Ponadto ten ostatni przepis, który nie został wprost powołany jako podstawa kasacyjna, ale organ nawiązał do niego w zarzucie naruszenia prawa materialnego, nie stoi na przeszkodzie wszczęciu przedmiotowego postępowania, określając jedynie, że połączenie spółek kapitałowych może polegać na tzw. połączeniu przez przejęcie. Przepis art. 27b ust. 4 ustawy o obszarach morskich stanowi lex specialis wobec przepisów k.s.h. wprowadzając dodatkowe warunki, od których spełnienia zależy możliwość przeniesienia praw wynikających z pozwolenia oraz wyłączając sukcesję, o której stanowi art. 494 § 2 k.s.h. Bez znaczenia jest, czy zgoda podmiotu, któremu udzielono pozwolenia (warunek przeniesienia pozwolenia z art. 27b ust. 4 ustawy o obszarach morskich), zostanie udzielona przed wszczęciem postępowania w sprawie przeniesienia pozwolenia czy też w jego trakcie. Istotne jest, żeby zgoda ta, podobnie jak również przyjęcie warunków pozwolenia przez spółkę przejmującą, nastąpiły przed wydaniem decyzji o przeniesieniu praw wynikających z pozwolenia. Istotne jest również, żeby przed wydaniem tego rodzaju decyzji doszło do zakończenia łączenia spółek przez przejęcie, a zatem do wpisu połączenia do Krajowego Rejestru Sądowego zgodnie z art. 493 § 2 k.s.h. Są to jednak kwestie związane z zakończeniem postępowania, a nie jego wszczęciem, czego zdaje się nie dostrzegać organ orzekający w tej sprawie. Oceniając przesłanki odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie dokonuje bowiem oceny, czy postępowanie może się zakończyć decyzją o określonej treści, a jedynie czy zostały spełnione warunki do prowadzenia postępowania w danym przedmiocie. Te warunki zostały w tej sprawie spełnione. Oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.