Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 759/20 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 26 czerwca 2020 r. nr SKO.RD-52/2584/158/2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w K. na rzecz M.K. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 12 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 759/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach ze skargi M.K. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej jako "organ") odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 9 sierpnia 2018 r. w sprawie wydania zezwolenia na rzecz przedsiębiorcy P. Sp. z o.o. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii J. – K. na podstawie art. 156 oraz art. 157 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zmianami, dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 18 maja 2020 r. M.K. (dalej jako: "skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podnosząc, że w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej przez niego wniesionej. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA na decyzję organu z dnia 8 marca 2019 r. oraz decyzję Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 14 grudnia 2018 r. o odmowie uchylenia decyzji własnej z 9 sierpnia 2018 r. w sprawie wydania na rzecz P. Sp. z o.o. (dalej jako: "spółka", "skarżąca kasacyjnie") zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej J. – K.. Powodem uchylenia rozstrzygnięć było dostrzeżone przez NSA pominięcie przez organy danych dotyczących sprzedaży biletów z kas fiskalnych, a oparcie się jedynie na danych dotyczących sprzedaży biletów ulgowych. W oparciu o powyższe skarżący uznał, że zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ, po zawiadomieniu stron o wszczęciu na wniosek postępowania w sprawie podkreśliło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, a jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna. Organ odwoławczy powołał przepisy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 22a ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 t. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 58, zwanej dalej "u.t.d.") i wskazał, że decyzją z dnia 9 sierpnia 2018 r. nr [...] Marszałek zezwolił spółce na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Na potrzeby prowadzonego postępowania, Marszałek przeprowadził stosowną analizę sytuacji rynkowej. W ocenie organu, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Uznano, że kwestionowana w trybie nadzoru decyzja nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, ani nie zawiera innych wad, o których mowa wart. 156 § 1 k.p.a.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do WSA.

Sąd pierwszej instancji stwierdził zasadność skargi, jednakże z innych powodów niż te wskazane w skardze.

W ocenie Sądu, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony bądź z urzędu. Zdarzyć się może, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. Podkreślono, że kwestia musi być zawsze badana indywidualnie. Zdaniem WSA, interes prawny strony musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Musi więc istnieć norma prawa, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwość wydania decyzji. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

WSA podkreślił, że istotne jest, aby organ, do którego skierowane zostało żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, skontrolował, czy podmiot formułujący takie żądanie był stroną postępowania zwykłego, w którym wydana została ta decyzja, bądź czy swoją legitymację do występowania jako strona postępowania opiera o interes prawny wywodzony z normy prawa materialnego. Uchylenie lub zmiana ostatecznych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W sytuacji przyjęcia przez organ, że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od podmiotu, którego należy uznać za stronę postępowania, wyjaśnienie motywów takiej weryfikacji powinno zostać przedstawione w decyzji stwierdzającej nieważność bądź odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, której żądanie to dotyczyło. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji, a swój interes prawny do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. zezwolenia, co zdaje się akceptuje organ, wywodzi on z faktu wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na tej samej linii, jakiej dotyczy ww. zezwolenie oraz treści i motywów wyroków wydanych przez NSA.

W kontekście całości powyższych rozważań brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu powodów przyznania skarżącemu statusu strony postępowania, w sytuacji uznania, że może on skutecznie żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej zezwolenia, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest wystarczające w tym zakresie wyjaśnienie zawarte w zawiadomieniu o wszczęciu na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia nr [...], dlatego przedwczesna jest ocena powodów odmowy stwierdzenia nieważności przedstawionych w uzasadnieniu tej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

-art. 145 par. 1 pkt c) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze. zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ drugiej instancji niedostatecznie wyjaśnił kwestię interesu prawnego M.K. w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie wydania zezwolenia nr [...] na rzecz skarżącej kasacyjnie, pomimo, że czynności podjęte przez organ były wystarczające celem ustalenia, że skarżący nie dysponuje przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawię wydania zezwolenia na rzecz skarżącej kasacyjnie.

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnego do celowego dochodzenia praw przed Sądem drugiej instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje zastosowanie w sprawie, jeśli po przeprowadzonej kontroli WSA stwierdzi, że doszło do naruszeń przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Oznacza to, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez Sąd pierwszej instancji innych przepisów, a dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartej o ten przepis wymaga się wskazania tychże przepisów (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10, wyrok NSA z 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można więc zarzucać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenia art. 145 p.p.s.a., jeżeli wcześniej nie wykaże się, że w sprawie doszło do naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 27 września 2016 r., sygn. akt II GSK 637/15). W kwestii drugiego przepisu wskazanego w tym zarzucie skargi kasacyjnej, tj. art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, ma to on charakter instrukcyjny dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga wniesiona do sądu jest bezzasadna. Przepis ten może więc być naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie - wydaje orzeczenie uwzględniające skargę, lub też odwrotnie, gdy zachodzi sprzeczność między stanowiskiem sądu zawartym w uzasadnieniu a treścią sentencji wyroku (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2023 r., sygn. akt III FSK 1125/23). Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie miała miejsca, ponieważ z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd uznał skargę za zasadną, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszona w uzasadnieniu omawianych zarzutów kasacyjnych argumentacja, wobec jej ogólności, nie przeciwstawia żadnych przekonujących, a co za tym idzie skutecznych argumentów podważających stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zebrane w sprawie dowody i przeprowadzone na ich podstawie ustalenia nie dają pewności, co do niedostatecznego wyjaśnienia kwestii interesu prawnego skarżącej.

Skutecznemu podważeniu prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji nie może służyć kwestionowanie wyroku Sądu poprzez argumentację polegającą na odwoływaniu się do szeregu judykatów sądowych, lecz bez wyjaśnienia - w relacji do stanów faktycznych, na gruncie których zostały one wydane oraz istoty rozstrzyganych nimi zagadnień - ich adekwatności, a w konsekwencji przydatności w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy.

Skarżąca kasacyjnie podejmuje jedynie polemikę zasadności oceny Sądu pierwszej instancji, twierdząc, że "czynności podjęte przez organ były wystraczające do ustalenia, że skarżący nie dysponuje przymiotem strony w postępowaniu (...)". Podważeniu zasadności poglądu Sądu pierwszej instancji o deficytach przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych nie może również służyć jedynie argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do właściwości stanowiska organu zawartego w decyzji.

Powyższe oznacza, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona nie może zostać uznany za skuteczny.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem Sądu niezbędnym jest zbadanie posiadania przez skarżącego interesu prawnego. Zgodnie z orzecznictwem NSA, zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. jest podstawą stwierdzenia interesu prawnego podmiotów oraz stwierdzenia, czy skarżący jest stroną postępowania uprawnioną do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie zezwolenia udzielonego innemu przewoźnikowi, w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników (por. wyrok NSA z: 21 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 218/21; 20 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 3242/17). Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu podlegających analizie czynników, nakłada to obowiązek dokonywania analizy rynkowej z uwzględnieniem czynników określonych w nim wymienionych. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył brak pogłębionej analizy sytuacji rynkowej skarżącego, czego skutkiem był niepełne określenie interesu prawnego strony.

Zdaniem Sądu, zasadne było stwierdzenie niemożliwości kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, z związku z tym, ocena powodów odmowy stwierdzenia nieważności jest zbyt wczesna.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika skarżącej, który nie występował przed WSA, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).