Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 536/21 w sprawie ze skargi T.O. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku biurowego z częścią komunikacyjną oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 24 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 536/21, oddalił skargę T. O. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku biurowego z częścią komunikacyjną.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r. na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019r., poz. 1186 ze zm., dalej P.b.) nakazał T. O. - właścicielowi nieruchomości w [...], działka nr [...], rozbiórkę zlokalizowanego budynku biurowego z częścią komunikacyjną, dobudowanego do budynku istniejącego (tzw. usługowego) od strony elewacji południowej, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB) decyzją z 10 lutego 2020r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 września 2020 r. sygn. IV SA/Po 195/20 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 30 grudnia 2020 r. nr [...] organ II instancji uchylił decyzję z dnia 23 grudnia 2019 r. i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania PINB decyzją z dnia 10 marca 2021 r. nr [...]nakazał T. O. rozbiórkę budynku biurowego z częścią komunikacyjną, dobudowanego do budynku istniejącego (tzw. usługowego) od strony elewacji południowej, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

WWINB decyzją z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał, że z dniem 19 września 2020 r. uległa zmianie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2020, poz. 1333) jednak mając na uwadze fakt, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 28 kwietnia 2017 r., zastosowanie znalazły przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed ww. zmianą. Dalej wskazano, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: P.b.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i 30 Prawa budowlanego. WWINB wyjaśnił, że budowa budynku biurowego o wymiarach 16,5m x 5,80m wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Brak takiego pozwolenia skutkuje uznaniem inwestycji za samowolę budowlaną. WWINB podzielił stanowisko organu I instancji, iż przedmiotowy budynek biurowy jest samowolą budowlaną. Wskazano, że stanowisko to podzielił również WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 11 września 2020 r. (sygn. akt: IV SA/Po 195/20). Dalej wyjaśniono, że w przypadku realizacji obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady zastosowanie znajduje art. 48 P.b. Dalej wskazano, że na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. organ nałożył na właściciela nieruchomości, tj. T. O., obowiązek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych obejmujących budowę budynku biurowego oraz obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych dla jego legalizacji. Inwestor, nie negując zasadności obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2018 r., wniósł jedynie o zmianę terminu wyznaczonego na ich wykonanie (pismo z dnia 4 czerwca 2019 r.) na dzień 30 września 2019 r. Organ pierwszej instancji, pismem z dnia 12 grudnia 2019 r., wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów. Inwestor nie udzielił odpowiedzi na wezwanie organu.

Kierując się wytycznymi wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2020 r. (sygn. akt: IV SA/Po 195/20) WWINB ustalił, że: konstrukcję nośną obiektu stanowi komplet 5 ram stalowych o rozpiętości ok. 5,80m z częściowym wypełnieniem stropem żelbetowym monolitycznym (nad parterem) oraz dźwigarów dwuteowych dachowych o rozpiętości ok. 5,80m nad I piętrem, o rozstawie ok. 4,10 m, wspartych z jednej strony na słupach stalowych, a z drugiej strony na słupach stalowych przylegających do ściany murowanej istniejącego budynku (tj. budynku usługowego); w skład konstrukcji stalowych ram nośnych obiektu wchodzą stężenia poprzeczne dźwigary stropowe oraz słupy stalowe, zakotwione w żelbetowych stopach fundamentowych, a także dźwigary dachowe z dwuteowników stalowych I - 300mm. Połączenia montażowe elementów stalowych wykonane jako połączenia skręcane; stropodach nad I piętrem ocieplony wełną mineralną, od wewnątrz wykończony płytami gipsowo-kartonowymi na ruszcie stalowym, pokrycie dachu z papy asfaltowej podkładowej i wierzchniej termozgrzewalnej; z zewnątrz ściany ocieplone wełną mineralną gr. 18cm i obłożone panelami elewacyjnymi z blachy aluminiowej w kolorze szarym do poziomu stropu parteru. Pozostała część elewacji po stronie zachodniej, południowej i wschodniej przeszklona szkłem (szybami zespolonymi) i podzielona elementami poziomymi i pionowymi, wykończona specjalnymi listwami. Obiekt wewnątrz posiada schody konstrukcji stalowej wsparte na słupie oraz na podeście mocowanym do ramy stalowej, nastopnice schodów wykonane z płyt granitowych. Schody te umożliwiają komunikację na I piętro budynku; nowy budynek biurowy z częścią komunikacyjną posiada w ścianie północnej tj. w ścianie istniejącego budynku biurowego (tzw. usługowego) od strony pomieszczenia stołówki wykonany jest otwór komunikacyjny, umożliwiający komunikację z pomieszczenia stołówki do zaplecza kuchennego oraz w otworze tym zostały zamontowane schody konstrukcji stalowej (wewnętrzne) do zaplecza sanitarnego i socjalnego (szatni pracowników). W dalszej części parteru budynku w ścianie północnej istniejącego budynku został wykonany drugi otwór komunikacyjny, umożliwiający komunikację z części holu nowo wybudowanego budynku biurowego do pomieszczeń biurowych i zaplecza sanitarnego w części istniejącej; na parterze nowego budynku znajdują się pomieszczenia: stołówki pracowniczej, biuro sprzedaży i holu z klatką schodową (schody zabiegowe konstrukcji stalowej) prowadzącą na I piętro. Na I piętrze budynku znajdują się pomieszczenia: sala narad i biura szefa. W nowym budynku wykonano posadzkę w części z płyt granitowych, a w części z płytek. Wewnątrz nowego budynku wykonano całkowicie nową instalację elektryczną z nowym osprzętem elektrycznym oraz całkowicie nową instalację sanitarną wraz z nowym osprzętem i armaturą sanitarną, obiekt objęty postępowaniem organu jest obiektem samodzielnym, jego konstrukcja o wspiera się na 10 słupach stalowych dwuteowych, stężonych ze sobą belkami poprzecznymi (dźwigarami stropu nad parterem oraz dźwigarami dachowymi stropodachu nad I piętrem). Słupy od strony północnej przylegają do ściany murowanej istniejącego budynku głównego (tzw. usługowego). Nowo wybudowany budynek posiada swój dach oraz własne ściany zewnętrzne: wschodnią, południową i zachodnią, natomiast ścianę północną budynku stanowi ściana południowa istniejącego budynku głównego (tzw. usługowego), do którego budynek przylega.

W decyzji odwoławczej wskazano, że przedłożona przez inwestora uwierzytelniona kopia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 14 września 2015 r. (znak: [...]) ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę budynku usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, nie uwzględnia swym zakresem obiektu objętego postępowaniem organu nadzoru budowlanego. Stwierdzono, że przedmiotowy obiekt w istocie cechuje się samodzielnością, i która umożliwia jego legalizację w oparciu o procedurę uregulowaną w art. 48 - 49 P.b. Obiekt ten (tj. budynek biurowy) nie jest związany trwale i nierozerwalnie z obiektem sąsiednim. Posiada odrębny dach (tj. odrębny względem sąsiedniego budynku i usługowego), jak również jest wsparty na odrębnych słupach stalowych. WWINB wskazał, że jakkolwiek budynek ten posiada jedną wspólną ścianę (tj. ścianę północną) z budynkiem usługowym, to fakt ten, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie przesądza o niesamodzielności obiektu. Przymiotu samodzielności obiektów budowlanych nie odbiera fakt posiadania wspólnego fundamentu, ściany oraz dachu. Organ zaakcentował, że kierując się logiką skarżącego, za niesamodzielny należałoby uznać każdy budynek istniejący w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej (tj. każdy budynek posiadający wspólną ścianę z budynkiem sąsiednim).

WWINB nie stwierdził również, by rozbiórka przedmiotowego obiektu biurowego skutkowała koniecznością jednoczesnej rozbiórki całości bądź części sąsiedniego obiektu usługowego. Organ wskazał, że analiza zgromadzonej dokumentacji nie potwierdza, że "nie jest możliwa rozbiórka, która umożliwiałaby istnienie i użytkowanie legalnie istniejącej części budynku biurowego". Wskazano, iż to samowolnie wybudowany obiekt biurowy jest wsparty (częściowo - tj. od strony północnej) na legalnym budynku usługowym, nie zaś na odwrót. Ponadto WWINB stanął na stanowisku, że analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie pozwala przyjąć, iż rozbiórka przedmiotowego obiektu biurowego będzie skutkowała koniecznością wykonania dodatkowych robót w sąsiednim budynku usługowym, celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do argumentu skarżącego, jakoby rozbiórka przedmiotowego obiektu skutkowała koniecznością zamurowania wykonanych otworów komunikacyjnych, wskazano, że roboty te (tj. roboty polegające na wykonaniu otworów komunikacyjnych w ścianie zewnętrznej budynku usługowego) miały charakter samowolnej przebudowy, która to przebudowa jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez PINB (pod sygn. [...]). Wskazano, że ewentualne obowiązki dotyczące samowolnej przebudowy ściany zewnętrznej będą zatem nakładane w postępowaniu o sygn. akt: [...]. WWINB wskazał, że legalizacja samowolnie wykonanego obiektu biurowego w ramach procedury naprawczej byłaby możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy obiekt ten nie jest w istocie samodzielny. A contrario, w przypadku ustalenia jego samodzielności (co nastąpiło w niniejszej sprawie), obiekt takowy może zostać zalegalizowany wyłącznie w ramach procedury legalizacyjnej, uregulowanej w art. 48 - 49 P.b.

WWINB wskazał w kwestii pozostałych zarzutów skarżącego, wysuwanych "rzekomo w oparciu o bliżej nieokreśloną opinię osoby uprawnionej - mgr inż. T. K.", że opinia ta nie została przedłożona przez skarżącego na żadnym etapie prowadzonego postępowania, skutkiem czego nie znajduje się w aktach rozpatrywanej sprawy. Finalnie wskazano, że nie ulega wątpliwości, iż obiekt ten powstał w warunkach samowoli budowlanej (co przyznaje również sam skarżący). W toku prowadzonego postępowania ustalono również, iż jest to budynek samodzielny względem sąsiedniego budynku usługowego, w związku z czym może zostać wobec niego wdrożona procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48-49 P.b. Wskazano, że jakkolwiek organ pierwszej instancji, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., dał inwestorowi możliwość zalegalizowania samowolnej inwestycji (postanowienie PINB z dnia 9 kwietnia 2018 r.), przedłożone dokumenty zawierały liczne braki (m.in. brak dostosowania metryki projektu do obowiązujących przepisów, niepełna część opisowa i rysunkowa projektu, brak właściwego opisu technicznego obiektu, brak informacji o obszarze oddziaływania obiektu, niepełne dane w części dot. branży elektrycznej oraz sanitarnej). Inwestor, mimo wezwania wystosowanego przez PINB (postanowienie z dnia 10 maja 2019 r.), nie uzupełnił tych braków. Wskazano, że w takiej sytuacji organ pierwszej instancji zasadnie nałożył na inwestora obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Skargą T. O. zaskarżył powyższą decyzję podnosząc, że nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki nie jest możliwa rozbiórka budynku biurowego bez naruszenia konstrukcji legalnie istniejącego budynku usługowego. Rozbiórkę obiektu można nakazać wyłącznie w takiej części, w jakiej obiekt wybudowano z naruszeniem prawa i o ile część tę można wyodrębnić bez uszczerbku dla reszty. Ocena organów, iż obiekt objęty postępowaniem naprawczym (budynek biurowy) jest obiektem samodzielnym jest zdaniem skarżącego oceną wadliwą, nielogiczną, sprzeczną z dokonanymi w tym zakresie ustaleniami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 16 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącego złożył do akt sprawy opinię mgr. inż T. K., sporządzoną dnia 25 maja 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że po wydaniu prawomocnego wyroku z dnia 11 września 2020 r. sygn. IV SA/Po 195/20 nie zaistniały żadne nowe okoliczności, natomiast wskazania w nim zawarte zostały wykonane prawidłowo. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne, organy poczyniły ustalenia w przedmiocie samodzielności budynku biurowego z częścią komunikacyjną, położonego w [...] przy ul. [...]nr [...] (działka nr [...]). Ustalenia te pozostają udokumentowane w aktach sprawy. Na podstawie akt sprawy ustalono, że w 1959 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku hali produkcyjnej z kotłownią i częścią socjalną na dz. nr [...] (k. 19 akt adm.). Ustalenie to zostało poczynione na podstawie pisma Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta w [...] z dnia 22 maja 2017 r. Kwestią bezsporną pozostaje nadto, że w ścianie istniejącego od 1959 r. budynku usługowego wykonano dwa otwory komunikacyjne, a ponadto, że kwestia przebudowy tego budynku stanowi przedmiot odrębnego, prowadzonego przez inspektorat nadzoru budowlanego postępowania (pod sygn. [...]). Ustalono też, że skarżący samowolnie zrealizował konstrukcję nośną ze stalowych ram przyległą do ściany murowanej istniejącego budynku usługowego (budynku dopuszczonego do użytkowania w 1959 r.). Ustalenia w tym zakresie zostały poczynione na podstawie przedłożonej przez pełnomocnika T. O. dokumentacji obejmującej projekt budowlany inwestycji pod nazwą: "Rozbudowa i przebudowa budynku usługowego wraz z infrastruktura techniczną" (Rzut dachu - Konstrukcja – sporządzony przez "Studio Budowa mgr inż. T. K. oraz - opatrzone pieczęciami i podpisami: mgr inż. arch. K. J.P. oraz inż. arch. S. K.). Jak wynika z akt, prawidłowo ustalono, że sporny budynek posiada swój dach i własne ściany zewnętrzne: wschodnią, południową i zachodnią, natomiast od północy przylega bezpośrednio do ściany budynku usługowego. Ustalenia w tym zakresie zostały udokumentowane w przedłożonej przez pełnomocnika T. O. – dokumentacji obejmującej projekt budowlany inwestycji pn. "Rozbudowa i przebudowa budynku usługowego wraz z infrastruktura techniczną" (Rzut Dachu – sporządzony przez "Studio Budowa mgr inż. T. K. oraz- opatrzone pieczęciami i podpisami: mgr inż. arch. K.J. P. oraz inż. arch. S. K.). Analiza załączonej do akt dokumentacji (złożonej przez pełnomocnika Skarżącego) prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że należy się zgodzić z dokonaną przez organy oceną, że sporny budynek biurowy (wzniesiony samowolnie) cechuje się samodzielnością, i to pomimo, że od północy przylega bezpośrednio do ściany budynku usługowego. Sąd zgodził się z organami, że sam ten fakt nie przesądza o niesamodzielności samowolnie wzniesionego budynku biurowego wraz z częścią komunikacyjną. Udokumentowane w aktach sprawy ustalenia organów, znajdują oparcie w dostarczonym przez pełnomocnika skarżącego materiale dowodowym i uzasadniają stwierdzenie, że samowolnie wzniesiony budynek jest samodzielny i niezależny od istniejącego budynku, do którego został dobudowany. Nie można zdaniem Sądu pominąć faktu, że legalnie wzniesiony budynek usługowy istnieje od 1959 r., a zebrany w sprawie materiał wskazuje, że rozbiórka samowolnie wzniesionego budynku biurowego nie będzie skutkowała koniecznością wykonania dodatkowych robót w legalnie wzniesionym budynku usługowym w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Samowolna przebudowa budynku usługowego stanowi przedmiot odrębnego postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego (pod sygn. [...]). Niesporne w ocenie Sądu pozostaje, że otwory, które aktualnie stanowią otwory komunikacyjne pomiędzy legalnie wzniesionym budynkiem usługowym, a nielegalnie wzniesionym budynkiem biurowym, wykonano w ścianie budynku usługowego. Jakkolwiek w fakcie tym skarżący upatruje funkcjonalnego powiązania obydwu budynków, to nie ulega wątpliwości, że budynek biurowy jest samodzielny, w taki stopniu, że jego rozbiórka nie wymaga żadnych robót doprowadzających istniejący budynek usługowy do stanu w jakim został on legalnie wzniesiony. Z faktu wykonania robót w zewnętrznej ścianie legalnie wzniesionego budynku usługowego, nie można wywodzić wniosków o konstrukcyjnym powiązaniu obydwu budynków (tj. legalnie wzniesionego (usługowego) i nielegalnie wzniesionego (biurowego). Zgodzić należy się z organami, że wnioski takie przede wszystkim nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji akt sprawy. Przyjęcie natomiast oceny materiału dowodowego przedstawianej przez skarżącego służyłoby w istocie zdaniem Sądu obejściu prawa. Sąd podkreślił, że sądy administracyjne kontrolują legalność działalności administracji publicznej, przy czym, co trzeba zaznaczyć, czynią to w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 731 ze zm.). Sprawując wymiar sprawiedliwości i rozstrzygając sporne zagadnienia sądy uprawnione są do wyważenia racji stron procesu w ramach wykładni i stosowania relewantnych norm prawnych. Nie do pogodzenia z istotą wymiaru sprawiedliwości, w ocenie składu sprawę niniejszą rozpoznającego, byłoby przyjęcie interpretacji znajdujących w sprawie przepisów, w sposób, który prowadziłby w istocie do premiowania zachowań naruszających prawo. Dlatego też, Sąd sprawę rozpoznający po raz pierwszy, w wyroku z 11 września 2020 r. sygn. IV SA/Po 195/20 akcentował, że nie można orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku która została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale". Nie ulega jednak zdaniem Sądu wątpliwości, że w badanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Udokumentowane w aktach sprawy ustalenia organów potwierdzają wnioski, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy samowolnej realizacji samodzielnego budynku biurowego, a jego rozbiórka nie wymaga jednocześnie nałożenia obowiązku realizacji żadnych robót doprowadzających istniejący budynek usługowy do stanu w jakim został on legalnie wzniesiony. Skarżący bowiem samowolnie zrealizował odrębny budynek biurowy. Niezależnie od tej samowolnie zrealizowanej inwestycji, w istniejącym od 1959 r. budynku usługowym zrealizowano prace, mające służyć funkcjonalnemu powiązaniu obydwu budynków. Jednak kwestia przebudowy tego budynku stanowi przedmiot odrębnego, prowadzonego przez inspektorat nadzoru budowlanego postępowania (pod sygn. [...]). Zgodzić więc trzeba się z WWINB, że ewentualne obowiązki dotyczące samowolnej przebudowy ściany zewnętrznej tego budynku będą nakładane w postępowaniu o sygn. akt: [...]. Sąd zaakcentował, że w okolicznościach badanej sprawy - jak wykazały organy - doszło do samowolnej realizacji budynku biurowego, w granicy z istniejącym budynkiem usługowym. Powiązanie funkcjonalne tych dwóch budynków (legalnie i samowolnie wzniesionego) nie uzasadnia zastosowania odstępstwa od zasady polegającej na zastosowaniu art. 48 P.b. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja nie potwierdza bowiem stanowiska skarżącego, jakoby doszło do rozbudowy legalnie wzniesionego budynku, a nakazana rozbiórka miała dotyczyć części tego obiektu.

W ocenie Sądu, w świetle powyższego prawidłowo WWINB przyjął, że w okolicznościach związania oceną prawną Sądu, należy utrzymać w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Sąd podkreślił, że ustalenia organu II instancji zostały w aktach udokumentowane. Ustalenia organów nie budzą wątpliwości Sądu. Analiza argumentacji uzasadnienia skargi wskazuje, że skarżący nie zgadza się w istocie z dokonaną przez organy - oceną - zebranego materiału dowodowego. Dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w badanej sprawie. Organ II instancji rozpatrzył sprawę ponownie oraz odniósł się do zarzutów odwołania.

Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd zaakcentował, że w wyroku z dnia 11 września 2020 r. sygn. IV SA/Po 195/20 zakwestionowano legalność decyzji WWINB i uznano, że kwestia samodzielności spornego budynku biurowego wymaga jednoznacznego ustalenia. Stąd też odwoływanie się aktualnie do stanowiska organów, które Sąd wydając prawomocne orzeczenie uznał co najmniej za przedwczesne, nie może doprowadzić do oczekiwanego, przez skarżącego skutku.

Sąd uznał za pozostającą bez wpływu na wynik sprawy Opinię techniczną mgr inż. T. K. opracowaną 25 maja 2021 r., a więc już - po wydaniu zaskarżonej decyzji - i de facto stanowiącą polemikę z nią. Organy orzekając biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji. Stąd też, odnosząc się do faktu nadesłania Opinii technicznej sporządzonej 25 maja 2021 r. (k. 19 akt sąd.) Sąd wskazał, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające - z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających, w szczególności z dokumentu stanowiącego polemikę z zaskarżoną decyzją.

Sąd podkreślił też, że rozpoznając sprawę i dokonując oceny w kwestii samodzielności samowolnie zrealizowanego budynku biurowego organy oparły swoje ustalenia na dostarczonej przez samego skarżącego (jego pełnomocnika) dokumentacji projektowej. Ustalenia te znajdują oparcie w materiale dowodowym, a ich kwestionowanie - również przez skarżącego - w drodze dostarczonej na etapie skargi do Sądu opinii sporządzonej po zakończeniu postępowania administracyjnego nie może odnieść oczekiwanego skutku. Kluczowe w sprawie ustalenia poczyniono, bowiem w oparciu o materiał dowodowy przedstawiony właśnie przez skarżącego. W tych okolicznościach Sąd nie dostrzegając naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, skargę oddalił.

Skargą kasacyjną T. O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wskazując na następujące podstawy kasacji:

1) art. 174 pkt 2 w związku z art. 153 i art. 170 oraz art. 134 ppsa tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań zawartych we wcześniej wydanym w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyroku uchylającym WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 195/20 z dnia 11.09.2020 r. co do braku "rozważań dotyczących (...) zagadnienia "samodzielności" wybudowanego budynku biurowego, w kontekście zakresu normowania i zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego" oraz naruszenie przepisu art. 133 § 1 ppsa polegające na wydaniu wyroku nie opartego na dowodach znajdujących się w aktach sprawy, a dotyczących przedmiotowego budynku biurowego. Orzeczenia organów i zaskarżony wyrok oparto nie na podstawie oględzin i analizy rzeczywiście wykonanej konstrukcji budynku biurowego, a na ustaleniach wynikających z niezatwierdzonego projektu wedle którego miał być zrealizowany ów budynek biurowy, a który nigdy w takim kształcie nie powstał. Budynek biurowy został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od tego projektu. Zamiast 10 słupów wykonano tylko 7 słupów i tym samym zamiast 5 ram wykonano w rzeczywistości tylko dwie (skrajne) ramy. Trzy środkowe belki stropowe i trzy dźwigary dachowe nie zostały połączone ze słupami (których nie ma), a zostały oparte na ścianie konstrukcyjnej budynku usługowego;

2) art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, 8, 9,10, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa polegające w istocie na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało;

3) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 ppsa tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. Błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 ppsa, jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Z taką sytuacją z pewnością mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie;

4) art. 174 pkt 2 w związku z art. 106 § 3 i § 5 ppsa tj. naruszenie przepisów postępowania polegające w istocie na przeprowadzeniu dowodu uzupełniającego z dokumentu - prywatnej opinii technicznej autora projektu mgr inż. T. K. z dnia 25.05.2021 r. wskazującej na brak samodzielności budynku biurowego i tym samym niemożności jego rozbiórki (doręczonego WSA w Poznaniu w dniu 17.06.2021r.), ale bez wyciągnięcia z niego jakichkolwiek wniosków i uznaniu tego dowodu za taki, który nie ma wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy jest akurat odwrotnie. Przeprowadzenie (nieprzeprowadzenie) postępowania dowodowego było iluzoryczne i w żadnym zakresie nie stało się przedmiotem analizy w wydanym rozstrzygnięciu - Sąd nie podjął nawet próby przeanalizowania wpływu opinii na wynik sprawy;

5) art. 174 pkt 1 ppsa tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa (traktowanego jak przepis prawa materialnego) w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 4 (ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego) polegające na ich zastosowaniu oraz naruszenie art. 145 § 1 ppsa polegające na jego niezastosowaniu; organy, a także WSA w Poznaniu popełniły błąd subsumpcii (subsumcji) uznając, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki budynku biurowego tzn. WSA w Poznaniu wadliwie ocenił, że PINB w [...] miał prawo wydać nakaz rozbiórki, a WWINB utrzymać to orzeczenie w mocy, choć organ I instancji powinien wdrożyć postępowania naprawcze oparte o przepisy art. 50-51 P.b.;

6) art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonego orzeczenia (tj. na nie uwzględnieniu skargi) pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącego kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 590 zł (wynagrodzenia pełnomocnika - 240 zł, kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej 250 zł, opłaty kancelaryjnej -100 zł).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew bowiem zarzutom wniesionego środka odwoławczego, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż kwestionowana skargą decyzja w pełni odpowiada prawu, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi wynikającą z art. 151 p.p.s.a.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153, art. 170 oraz art. 134 p.p.s.a. polegającego na nieuwzględnieniu oceny prawnej i wskazań zawartych we wcześniej wydanym w sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2020r., sygn. akt IV SA/Po 195/20. Skarżący podnosi, że zgodnie ze wskazaniami Sądu to organ odwoławczy zobligowany był do ponownej oceny i jednoznacznego określenia, czy przedmiotowy budynek biurowy jest samodzielny w stopniu takim, że jego rozbiórka nie wymaga żadnych robót doprowadzających istniejący budynek do stanu poprzedniego. Tymczasem WWINB decyzją z dnia 30 grudnia 2020 r. znak [...] zamiast dokonać ponownej oceny uchylił decyzję PINB w [...] z dnia 23 grudnia 2019 r. znak [...]w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie świadczą o wydaniu przez WWINB decyzji z dnia 30 grudnia 2020 r. z naruszeniem zasady związania oceną prawną i wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku. O ile bowiem należy się zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że WSA w Poznaniu w ww. wyroku z dnia 11 września 2020 r. nałożył na organ odwoławczy obowiązek dokonania ponownej oceny i ustalenia, czy przedmiotowy budynek biurowy jest samodzielny w stopniu takim, że jego rozbiórka nie wymaga żadnych robót doprowadzających istniejący budynek do stanu poprzedniego, to jednocześnie wskazał, że, cyt. "nie wyklucza możliwości zastosowania przez WWINB przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jeżeli ustalenia poczynione przez ten organ w toku ponownego rozpatrywania sprawy, w szczególności w zakresie ewentualnego wykonania dodatkowych robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia istniejącego budynku do stanu poprzedniego, dadzą ku temu dostateczną podstawę". W wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 11 września 2020 r. niewątpliwie przewidziano zatem możliwość uchylenia przez organ odwoławczy decyzji PINB w [...] z dnia 23 grudnia 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pozostawiając decyzję w tym przedmiocie do uznania organu II instancji.

Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że na obecnym etapie postępowania przedmiotem zaskarżenia jest decyzja WWINB z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 10 marca 2021 r. nr [...]nakazującą rozbiórkę spornego budynku a nie decyzja WWINB z dnia 30 grudnia 2020 r. znak [...]. Decyzja WWINB z dnia 30 grudnia 2020 r., jako wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a., podlegała zaskarżeniu w drodze sprzeciwu, z którego to środka zaskarżenia skarżący kasacyjnie nie skorzystał.

Nie można także zgodzić się ze skarżącym, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania regulujących proces dochodzenia do prawdy obiektywnej oraz nieprawidłowego przedstawienia stanu faktycznego, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim zwrócenia uwagi wymaga, że w przedmiotowej sprawie organy działały w warunkach związania wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2020r., sygn. akt IV SA/Po 195/20, zawężającymi zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania do wyjaśnienia zagadnienia samodzielności spornego budynku biurowego w kontekście zakresu normowania i zastosowania art. 48 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W wyroku tym nie ujawniono żadnych innych braków czy naruszeń, a zatem wyłącznie w ww. zakresie ustalenia orzekających w sprawie organów mogły być kwestionowane. Tymczasem ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organy dokonały stosownych ustaleń w zakresie samodzielności spornego budynku. W oparciu o kompleksową analizę zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wyników kontroli przeprowadzonych 27 kwietnia i 9 maja 2017 r. oraz dokumentacji projektowej, ustaliły, że obiekt objęty postępowaniem jest obiektem samodzielnym - jego konstrukcja opiera się na 10 słupach stalowych dwuteowych, stężonych ze sobą belkami poprzecznymi (dźwigarami stropu nad parterem oraz dźwigarami dachowymi stropodachu nad I piętrem); słupy od strony północnej przylegają do ściany murowanej istniejącego budynku głównego (tzw. usługowego); nowo wybudowany budynek posiada swój dach oraz własne ściany zewnętrzne: wschodnią, południową i zachodnią, natomiast ścianę północną budynku stanowi ściana południowa istniejącego budynku głównego, do którego budynek przylega. Przypomnieć przy tym należy, że organy nadzoru budowlanego to organy wyspecjalizowane, do których podstawowych obowiązków, na podstawie art. 81 Prawa budowlanego, należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Dysponując wykwalifikowaną kadrą pracowniczą, organ nadzoru budowlanego jest zatem w stanie prawidłowo ocenić, czy rozbiórka przedmiotowego obiektu biurowego będzie skutkowała koniecznością jednoczesnej rozbiórki całości bądź części sąsiedniego obiektu usługowego, czy też koniecznością wykonania dodatkowych robót w sąsiednim budynku usługowym celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Strona skarżąca poza gołosłownymi twierdzeniami nie przedstawiła natomiast żadnego dowodu, który podważyłby powyższe ustalenia. Z przyczyn oczywistych dowodu takiego nie mogła stanowić Opinia techniczna mgr inż. T. K. z dnia 25 maja 2021 r. jako sporządzona po wydaniu zaskarżonej decyzji i przedstawiona na etapie skargi do sądu administracyjnego. Słusznie także Sąd pierwszej instancji uznał za zbędne przeprowadzenia dowodu z ww. opinii w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Przedłożona natomiast przed Sądem pierwszej instancji ww. opinia jest dokumentem prywatnym, stanowiącym jedynie kolejną polemikę z wyrażonym w wydanych w sprawie decyzjach stanowiskiem organów. Niezrozumiałe jest przy tym stanowisko pełnomocnika skarżącego, że sąd nie ma żadnych uprawnień do dokonywania oceny czy wnioskowane w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowody mają charakter istotnych czy nie dla rozstrzygnięcia sprawy skoro sam ww. przepis możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu pozostawia do uznania sądu i ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.

W związku natomiast ze stwierdzeniem samodzielności spornego budynku i pozostającej poza sporem okoliczności, że powstał on w warunkach samowoli budowlanej, zasadnie orzekające w sprawie organy wdrożyły tryb postępowania legalizacyjnego unormowany w art. 48-49 Prawa budowlanego i w konsekwencji, w związku z nieprzedłożeniem przez skarżącego dokumentów niezbędnych do legalizacji spornego obiektu, tj. niewykonaniem wydanego w trybie art. 48 § 2 i 3 Prawa budowlanego postanowienia PINB z dnia 9 kwietnia 2018 r. (znak [...]), orzekły na podstawie art. 48 ust. 4 ww. ustawy o jego rozbiórce. Zgodnie bowiem z wiążącym w sprawie stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 195/20, "w razie dokonania rozbudowy lub nadbudowy w ten sposób, iż ewentualna rozbiórka rozbudowanej lub nadbudowanej części obiektu budowlanego umożliwi korzystanie z istniejącego legalnie obiektu budowlanego i nie będzie wymagała nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych, to wówczas znajdzie zastosowanie tryb postępowania legalizacyjnego objęty art. 48 Prawa budowlanego". Z tych przyczyn nietrafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust.1 i 4 Prawa budowlanego.

Chybiony jest też zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Należy zauważyć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Ponadto przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Z całą pewnością błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia i w pełni poddaje się kontroli instancyjnej. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika w sposób jasny jakie okoliczności zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadniały podjęcie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku. Powyższe czyni chybionym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Dotąd powiedziane nakazywało uznać, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż kwestionowane skargą rozstrzygnięcie organów administracji w pełni odpowiada prawu, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi wynikającą z art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Sądu odwoławczego nie było uzasadnionych podstaw do ewentualnego zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., co podniesiono w kasacji, albowiem w realiach tej sprawy nie wystąpiły przesłanki zastosowania tej normy, skoro nie ujawniono naruszeń prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, czy też innego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na jej wynik.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się całkowicie nieusprawiedliwione. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił przedmiotową skargę kasacyjną.