II SA/Kr 1182/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-12-11	
Data wpływu	2009-07-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Aldona Gąsecka-Duda
Jan Zimmermann /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Kotulski	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 10 i art. 145 par. 1 pkt 4; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann / spr./ Sędziowie WSA Mariusz Kotulski Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. K. kwotę 757 / siedemset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania	
Uzasadnienie
II SA/Kr 1182/09

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. ustalił warunki zabudowy terenu dla inwestycji pn. "Zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy (dydaktyczno - edukacyjny i gabinet [...] ) na działkach nr "1", "2" i "3" obr. [...], przy ul. [...] w K.". Wnioskodawczą był R. G., zam. w K., przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. uchyliło tę decyzję w całości i umorzyło postępowanie. Kolegium stwierdziło, że postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją nie można było wszcząć, gdyż postępowanie w tej samej sprawie, wszczęte również z wniosku R. G. nie zostało zakończone, gdyż SKO w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta M. K. z dnia 4 lutego 2005 r. Z kolei zresztą Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2009 r. (II SA/Kr 1077/07) uchylił w/w decyzję SKO z dnia [...] lipca 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia 7 maja 2007 r.

Opisany wyżej stan rzeczy stanowi tylko tło dla sprawy obecnie rozpatrywanej. Otóż w dniu 22 grudnia 2008 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla tych samych działek i dla tej samej inwestycji zgłosiła A. G., zam. również przy ul. [...] w K.. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent M. K. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. Uznano, że zostały spełnione wszystkie warunki, jakie wynikają z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a strony podczas postępowania nie wniosły żadnych uwag ani zastrzeżeń.

W stosunku do powyższej decyzji odwołanie wniósł P. K., zam. w K., przy ul. [...], zarzucając naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 i art. 81 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, niepoinformowanie go o fakcie zebrania materiału dowodowego i o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na jego prawa.

W uzasadnieniu tego odwołania napisano, że sprawa toczyła się na wniosek A. G. przy udziale P. K.. Organ postanowieniem z dnia 2 lutego 2009 roku stwierdzając, iż sprawa nie może być załatwiona w terminie określonym wart. 35 kpa, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy podając, że sprawa będzie załatwiona: " ... do 30 dni od zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, w tym uzyskania opinii oraz wymaganych uzgodnień ... ". Wskazano, iż takie określenie nowego terminu do załatwienia sprawy jest nieprawidłowe. Skarżący powinien być poinformowany o uzyskanej opinii i uzgodnieniach. Jeżeli organ przedłuża termin do wydania decyzji wskazując warunek od którego w rzeczywistości należy go liczyć, o ziszczeniu się tego warunku strona musi zostać poinformowana w szczególności gdy może się w tej kwestii przed wydaniem decyzji wypowiedzieć.

Napisano dalej, ze zaskarżona decyzja została wydana pomimo, że wskutek przedmiotowo tożsamego wniosku R. G. (męża A. G.) została już wydana decyzja ostateczna, zaskarżona do WSA. Ze względu na tożsamość spraw skarżący w dniu 2 marca 2009 roku wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 26 maja 2009 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję,

W uzasadnieniu napisano, że Kolegium sprawdziło, czy zaistniały w sprawie okoliczności zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których istnienie jest niezbędne do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr "2", "3" obr. [...], przy ul. [...] w K., właściwy organ I instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium stwierdza, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami zawartymi w § 3 pkt 2 wspomnianego wyżej rozporządzenia, Dokonana w analizie charakterystyka terenu wskazuje, iż lokalizacja inwestycji objętej znajduje się w śródmiejskiej dzielnicy osiedla mieszkaniowego [...], w obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dodatkową zabudową szeregową jednorodzinną. W parterach większości bloków mieszkalnych zlokalizowane są usługi, a teren jest zabudowany. Co za tym idzie, zmiana sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego w domu jednorodzinnym na obiekt usługowy, będzie kontynuacją funkcji występującej na danym terenie, jako że na działkach sąsiednich, objętych zabudowa mieszkaniową wielorodzinną oraz jednorodzinną, występuje funkcja zabudowy usługowej. Nieruchomość ma też dostęp do drogi publicznej - ul. [...].

W badanej sprawie analizę urbanistyczno-architektoniczną dla rozpatrywanego zamierzenia, przygotowana uprawniona osoba. Na jej podstawie organ administracyjny określił warunki zabudowy, przygotowane przez tą samą uprawnioną osobę, która sporządziła analizę.

Zaznaczono, że decyzja uwzględnia wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, gdyż wskazuje, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie może powodować ograniczenia do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Wobec powyższego Kolegium uznało, że organ I instancji wypełnił wszystkie dążące na nim obowiązki. Ustawa o planowaniu l zagospodarowaniu przestrzennym w art. 53 ust. 4 wymaga by przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, dokonano uzgodnień z właściwymi organami, które realizuje się w trybie art. 106 kpa. Zdaniem odwołującego się, z uwagi na fakt, iż nie został on poinformowany o uzyskanej opinii i uzgodnieniach, a zatem nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału - miało miejsce naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia. W analizowanej sprawie organem właściwym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego jest ten sam organ administracji działający w mieście na prawach powiatu -Prezydent Miasta K.. W tej sytuacji nie ma obowiązku wydawania postanowienia, o którym mowa w art. 106 § 5 kpa, a co za tym idzie niepoinformowanie strony nie przesądza o wadliwości decyzji.

W kwestii zarzutów odnoszących się do załatwienia sprawy w terminach, Kolegium zauważa, iż zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie, to jest swoistym środkiem prawnym, który odnosi się do zachowania się (bezczynności) organu administracji publicznej. W rozpatrywanym przypadku strona nie skorzystała z przysługującego jej środka prawnego, a decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana.

Stwierdzono dalej; że stroną w postępowaniu poza inwestorem powinni być właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nimi sąsiadujących. Uznano, że problem tożsamości podmiotowej nie występuje.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] P. K. skierował w dniu 6 nocą 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając - jak w poprzednim odwołaniu naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 81 k.p.a., a także naruszenie art. 8 k.p.a.

Skarga w istocie powtarza argumentację poprzedniego odwołania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji nie został poinformowany o zebraniu materiału dowodowego, w tym uzyskaniu opinii i wymaganych uzgodnień, co uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Bez znaczenia, zdaniem skarżącego, w tym zakresie, jest argumentacja o braku obowiązku wydawania w toku owego postępowania postanowienia na zasadzie art. 106 § 5 kpa Ponadto, skarżący przypomina wyrok WSA w Krakowie, zapadły w sprawie toczącej się na skutek tożsamego wniosku złożonego przez męża inwestorki A. G., w którym wyrażono pogląd co do osób zainteresowanych. Mając ów wyrok na uwadze: skarżący twierdzi, iż organy nie uwzględniły go w zaskarżonych decyzjach, bowiem nie ustaliły kręgu osób zainteresowanych.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.)

wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może zgłosić każdy potencjalny inwestor, jest zatem możliwe przeprowadzenie większej liczby postępowań w sprawie warunków zabudowy nawet wtedy, gdy chodzi o ten sam teren i o tę samą inwestycję, a tylko wnioskodawca jest inny. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że dany wnioskodawca jest lub był stroną w innym postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy. W tej sytuacji należy przyjąć, że skoro wnioskodawcą w pierwszym postępowaniu był R. G., a w drugim postępowaniu jest nim jego małżonka A. G., to nie mamy do czynienia z tożsamością podmiotową obu postępowań, choć w obu oboje państwo G. są lub byli stronami - nie byli jednak wnioskodawcami. Stąd też zarzuty odwołania i późniejszej skargi dotyczące naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.) należy uznać za chybione.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Zasada ta należy do najważniejszych zasad postępowania administracyjnego, łączących się z zasadą demokratycznego państwa prawa i ma stanowić gwarancję, że pomimo władztwa administracyjnego przysługującego organom administracyjnym i pomimo jednostronności stosunku administracyjnoprawnego, adresat przyszłej decyzji może wyłożyć swoje racje i bronić swoich interesów nie tylko poprzez wnoszenie środków odwoławczych, ale także przed wydaniem decyzji. Z tych względów zasada ta powinna być dochowywana szczególnie starannie a wyjątki od niej zostały zakreślone bardzo rygorystycznie (art. 10 § 2 k.p.a.). Waga tej zasady wymaga również dbania o jej przestrzeganie dokładnie w takim wymiarze, jak tego wymaga jej sformułowanie co oznacza, że czynny udział strony ma być zapewniony dosłownie w każdym stadium postępowania administracyjnego i że w momencie rzeczywistego skompletowania dowodów i materiałów w sprawie (tuż przed dokonaniem subsumcji przez organ administracyjny) strona może się wypowiedzieć co do tej całości.

Uwypuklenie tej szczegółowej istoty zasady czynnego udziału stron w postępowaniu ma istotne znaczenie w analizowanej tu sprawie. Należy bowiem zauważyć, że określenie: każde stadium postępowania" powinno być traktowane dosłownie i odnoszone do całego postępowania w sprawie, w którego skład wchodzą także do postępowania wpadkowe, np. toczące się na podstawie art. 106 k.p.a. i to -wbrew zapatrywaniu Kolegium - także wtedy, gdy to postępowanie wpadkowe prowadzi ten sarn organ (Prezydent Miasta opiniujący jednocześnie element merytoryczny sprawy w trybie art. 106 k.p.a.). Nie ma tu znaczenia to, że w takiej szczegółowej sytuacji nie wymaga się wydawania osobnego postanowienia, (choć jest to pogląd kontrowersyjny). Zawsze elementy postępowania wpadkowego powinny być udostępnione stronom po jego zakończeniu.

Skarżący dowiódł, że to co się zdarzyło w analizowanej sprawie w czasie postępowania przedłużonym postanowieniem Prezydenta M. K. z dnia 2 lutego 2003 r. zawierało istotne elementy dowodowe, wynikające z przeprowadzonego i zakończonego postępowania wpadkowego. W szczególności w piśmie z dnia 28 stycznia 2009 r., które do Urzędu M. K. dotarło w dniu 5 lutego 2009 r. (K. 45 akt) Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. zaleca ujęcie w decyzji szeregu warunków, o których skarżący dowiedział się dopiero z wydanej decyzji. Mógł je oczywiście kwestionować w swoim odwołaniu, ale powinien był je poznać wcześniej, zgodnie z w/w zasadą czynnego udziału stron, a zwłaszcza z tym jej elementem, który pozwala na wypowiedzenie się co do całego materiału dowodowego.

Ma marginesie należy dodać, że czas prowadzenia postępowania w analizowanej tu sprawie nie został przedłużony prawidłowo, gdyż -jak słusznie podnosi skarżący -koniec tego terminu uzależniono od spełnienia się warunku, a nie ustalono go konkretnie, jak tego wymaga art. 36 § 1 k.p.a.

Opisane wyżej okoliczności, które dowodzą, że naruszono zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i wskazują, że doszło do naruszenia prawa, będącego przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Nie branie udziału w postępowaniu przez stronę bez własnej winy może bowiem dotyczyć również części postępowania, a nie jego całości.

Sąd uznał za zbędne skorzystanie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) i uchylenie również decyzji I instancji. Rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] będzie doprowadzenie do takiego stanu, w którym zasada art. 10 k.p.a. będzie w postępowaniu dochowana.

W tej sytuacji Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.