II SA/Wa 1783/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-04-04	
Data wpływu	2023-09-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480	
Sygn. powiązane	III OSK 2570/24	
Skarżony organ	Komisja Nadzoru Finansowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] w likwidacji z siedzibą w W. na decyzję Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę	
Uzasadnienie
Rada Inwestorów Funduszu [...] w likwidacji w [...] (dalej, jako: skarżąca lub Rada) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego (dalej także, jako: Przewodniczący KNF lub organ) z dnia [...] lipca 2023 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2023 r. (sygn. [...]) w przedmiocie odmowy udostępnienia Radzie informacji publicznej w zakresie: "informacji czy Komisja Nadzoru Finansowego podejmowała środki nadzorcze w stosunku do Towarzystwa [[...]Towarzystwo Funduszy Inwestycyjnych SA] oraz Depozytariusza [[...]Bank [...] SA] w celu rozwiązania przedmiotowej sprawy oraz czy wdrożone zostały odpowiednie procedury zarządzania konfliktem interesów w odniesieniu do depozytariusza oraz [...]", ze względu na obowiązek ochrony tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 280 ust. 2 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1523, z późn. zm., dalej, jako: ustawa o funduszach inwestycyjnych) w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 188).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w dniu [...] października 2022 r. do Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego wpłynął wniosek Rady o udostępnienie ww. informacji publicznej.

Pismem z [...] stycznia 2023 r. poinformowano Radę, że żądane informacje dotyczą informacji stanowiących tajemnicę zawodową w rozumieniu art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych.

Po dokonaniu analizy sprawy pismem z [...] lutego 2023 r. poinformowano skarżącą, że wnioskowane informacje nie mogą zostać udostępnione gdyż objęte są tajemnicą zawodową, o której mowa w art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych zatem spełnione są przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej, jako: u.d.i.p.). W związku z powyższym, konieczne stało się wszczęcie z urzędu przez Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanej informacji.

W dniu [...] marca 2023 r. Rada przesłała pismo, w którym zakwestionowała status prawny sprawy jako dotyczącej informacji publicznej i wniosła o umorzenie postępowania i udzielenie informacji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. Przewodniczący KNF odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że wniosek z dnia [...] października 2022 r. winien być traktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Niewątpliwie nadzór nad działalnością towarzystw i funduszy inwestycyjnych jest przejawem realizowania zadań publicznych w zakresie dbałości o bezpieczeństwo funkcjonowania rynku finansowego. To spostrzeżenie ma istotne znaczenie w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Nadto fakt, że wnioskowana informacja kwalifikowana jest jako informacja publiczna nie oznacza, że na zasadzie automatyzmu powinna zostać udostępniona. Informacja publiczna nie jest upubliczniana wówczas, gdy zawiera określone dane konfidencjonalne (art. 5 u.d.i.p.). Z taką też sytuacją mamy do czynienia w rozważanym przypadku.

Przewodniczący KNF przytoczył treść art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym oraz art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych, odwołał się do pojęcia "nadzoru" i "tajemnicy zawodowej" i stwierdził, że wnioskowana informacja publiczna podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę zawodową.

Organ wskazał, że w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła dwa argumenty, a mianowicie, że:

1. wnioskowane informacje nie stanowią tajemnicy zawodowej, a jeśli jednak stanowią, to:

2. wnioskowane informacje mogą zostać udostępnione w związku z art. 282 ust. 3 pkt 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, ponieważ Rada będąc organem funduszu posiada uprawnienia kontrolne z art. 140 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych, które upoważniają również Radę Inwestorów do pozyskania informacji od Towarzystwa i Depozytariusza.

W ocenie organu jednak stanowisko Rady jest niezasadne. Organ podkreślił, że w art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych elementem składowym współkształtującym tajemnicę zawodową jest pojęcie "czynności podejmowanych w ramach nadzoru". Termin ten należy wiązać z wszelkimi działaniami nadzorczymi podejmowanymi przez KNF w ramach wykonywania nadzoru nad rynkiem kapitałowym. Skarżąca zwróciła się do organu nadzoru z żądaniem udostępnienia informacji w sprawie podejmowanych czynności nadzorczych przez KNF. A zatem udostępniając żądane informacje, faktycznie udostępniono by informacje na temat ewentualnych czynności nadzorczych KNF podejmowanych w związku z działalnością towarzystwa funduszy inwestycyjnych oraz depozytariusza. Zadośćuczynienie żądaniu skutkowałoby tym, że powziąłby on faktycznie wiedzę na temat działań podejmowanych przez organ nadzoru w ramach nadzoru nad działalnością towarzystwa funduszy inwestycyjnych i funduszy inwestycyjnych oraz depozytariusza, co stałoby w jawnej sprzeczności z wolą ustawodawcy kreującego tajemnicę zawodową wyłączając tego rodzaju dane spod dostępu osób trzecich. Już ten argument daje podstawę, zdaniem organu, do uznania argumentacji wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy za nieuzasadnione.

Organ nie zgodził się także ze stanowiskiem Rady, że w myśl ustawy o funduszach inwestycyjnych Rada Inwestorów wraz z Towarzystwem i Depozytariuszem należy do organów Funduszu oraz że pełni ona podobną rolę co rada nadzorcza w spółkach kapitałowych. O ile w sensie funkcjonalnym istnieją pewne podobieństwa, to z całą pewnością nie można uznawać, że Rada Inwestorów jest organem Depozytariusza. W świetle art. 140 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych rada inwestorów działa jako organ kontrolny w funduszu inwestycyjnym zamkniętym. Zgodnie z art. 140 ust. 3 ww. ustawy, rada inwestorów kontroluje realizację celu inwestycyjnego funduszu inwestycyjnego zamkniętego i polityki inwestycyjnej oraz przestrzeganie ograniczeń inwestycyjnych. W tym celu członkowie rady inwestorów mogą przeglądać księgi i dokumenty funduszu oraz żądać wyjaśnień od towarzystwa. Zgodnie zaś z ust. 5, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w realizowaniu celu inwestycyjnego, polityki inwestycyjnej lub przestrzeganiu ograniczeń inwestycyjnych, rada inwestorów wzywa towarzystwo, do niezwłocznego usunięcia nieprawidłowości oraz zawiadamia o nich Komisję, a zatem z tego przepisu nie wynikają żadne uprawnienia rady inwestorów wobec depozytariusza. Również żadne inne przepisy nie kreują takich uprawnień.

Organ wyjaśnił, że art. 140 ustawy o funduszach inwestycyjnych wobec braku wyraźnej podstawy w przepisach ustawy (w szczególności w ramach art. 282) nie może stanowić podstawy do uchylenia ochrony tajemnicy zawodowej. Prawdą jest, że ustawodawca w ustawie o funduszach inwestycyjnych wprowadza wyjątki, w których dopuszcza udzielenie informacji stanowiących tajemnicę zawodową upoważnionemu podmiotowi, ale w związku z art. 140 ustawy o funduszach tym wyjątkiem w przedmiotowej sprawie nie może być art. 282 ust. 3 pkt 1 tejże ustawy. Zgodnie z tym przepisem, nie narusza obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej przekazywanie informacji stanowiących taką tajemnicę za zgodą osoby, której ta informacja dotyczy. Po pierwsze, przesłanka wyrażenia zgody nie może znaleźć zastosowania do informacji o podejmowanych czynnościach nadzoru, co wskazano już powyżej. Po drugie przesłanka wyrażenia zgody nie może znaleźć zastosowania do informacji dotyczących Depozytariusza, ponieważ Rada Inwestorów nie jest jego organem ani reprezentantem. Uprawnienia rady inwestorów związane kompetencjami kontrolnymi wobec funduszu zamkniętego dotyczą bowiem tylko towarzystwa, który nim zarządza i są one ściśle określone w przywoływanym art. 140 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Rada inwestorów ma kompetencje do występowania w imieniu inwestorów o udzielenie informacji w zakresie określonym ww. przepisem, ale kompetencje te przysługują radzie inwestorów wobec towarzystwa, a już nie przysługują one wobec depozytariusza, a tym bardziej wobec organu nadzoru. Nie sposób wywodzić w świetle art. 280 ust. 2 oraz wyjątku z art. 282 ust. 3 pkt 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, że ustawodawca w kontekście zagadnienia prawnego związanego z treścią żądania wniosku ewidentnie stawia interes uczestników funduszu ponad interes podmiotów zarządzających funduszem.

Organ wskazał nadto, że sprawa, z którą wiąże się zapytanie nie dotyczy wyłącznie skarżącej, ale obejmuje również organ nadzoru (jego czynności nadzorcze), podmioty nadzorowane jako adresatów tych czynności (towarzystwo funduszy inwestycyjnych i depozytariusza) oraz przede wszystkim wszystkich inwestorów, których dotyczy sprawa objęta wnioskiem. Rada żąda zatem informacji dotyczących wyjaśnienia okoliczności aktywności na tle konkretnej sprawy nadzorczej, które mają znaczenie dla większej liczby osób i podmiotów prawa, a jego prywatna motywacja w tym zakresie nie może czynić wniosku uzasadnionym. Żądane informacje nie mają bowiem znaczenia wyłącznie indywidualnego, istotnego tylko z perspektywy Wnioskodawcy. Znaczenie informacji objętych wnioskiem wykracza poza indywidualną sprawę i indywidualne interesy dotycząc domeny nadzorczej KNF wraz z tworzącymi ją podmiotami nadzorowanymi i uczestniczącymi w rynku, co niewątpliwe wynikało z wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie.

Z tym rozstrzygnięciem Rada nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi w zw. z art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym poprzez nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, że tajemnica zawodowa uregulowana ww. przepisem wpływa na ograniczenie dostępu do informacji publicznej w niniejszej sprawie;

2. naruszenie art. 282 ust. 3 pkt 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych poprzez jego niezastosowanie, błędną interpretację i uznanie, iż nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie;

3. naruszenie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej;

4. naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie stawianych zarzutów. Rada wskazała m. in., że art. 280 ustawy o funduszach inwestycyjnych ma chronić interes funduszu inwestycyjnego jako osoby prawnej, której interesy są pod kontrolą innych podmiotów tj. towarzystwa funduszy inwestycyjnych, depozytariusza i rady inwestorów jako organu kontroli. Sama zaś instytucja tajemnicy zawodowej ma na celu ochronę wrażliwych informacji przed ujawnieniem ich osobom trzecim. W okolicznościach niniejszej sprawy, Rady Inwestorów nie można zakwalifikować do tej grupy, ponieważ Rada Inwestorów jest organem o kompetencjach kontrolnych w ramach Funduszu. Nie można zatem traktować Rady jako podmiotu zewnętrznego, skoro sam ustawodawca daje Radzie kompetencje kontrolne nad działalnością Towarzystwa i Depozytariusza. Przemawia za tym również fakt, iż gdyby stanowisko organu uznać za słuszne, TFI i Depozytariusz mogłyby odmówić realizacji uprawnień kontrolnych Rady powołując się, iż każda ich czynność w obrębie funduszu wypełnia definicje z art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i jako taka objęta jest tajemnicą zawodową. Co więcej członkowie Rady Inwestorów podobnie jak podmioty zarządzające funduszem są zgodnie z art. 280 ust. 1 pkt 2a zobowiązani do zachowania w tajemnicy informacji uzyskanych w związku z pełnieniem swojej funkcji.

Rada powołując treść art. 282 ust. 3 pkt 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych podniosła też, że mylnie organ zinterpretował wskazany przepis warunkując jego zastosowanie od zgody wszystkich podmiotów, których informacja dotyczy. Przemawia za tym zarówno literalne brzmienie przepisu, zgodnie z którym to od zgody osoby, a nie wszystkich osób, których informacja dotyczy, zależy fakt jego zastosowania, jak i kwestie funkcjonalne. Stosowanie przepisu zgodnie z interpretacją organu prowadzi bowiem w konsekwencji do nieproporcjonalnych i nieuzasadnionych skutków tj. pozbawienia dostępu do informacji osób, których dana informacja bezpośrednio dotyczy. Za faktem błędnej interpretacji powyższego przepisu przemawia również fakt, że to Rada jako organ kontrolny Funduszu, jest bezpośrednim beneficjentem tajemnicy zawodowej o czynnościach nadzorczych wobec organów Funduszu, tj. wobec TFI i Depozytariusza. Co więcej, wymaganie zgody wszystkich organów Funduszu na ujawnienie informacji prowadzi do ograniczenia kompetencji Rady Inwestorów w zakresie skutecznego nadzoru nad działalnością Funduszu. Prowadzi to do przeważenia interesu TFI i Depozytariusza nad interesem uczestników Funduszu, co stoi to w jawnej sprzeczności z wolą ustawodawcy, który ustanowił Radę jako organ kontrolny funduszu, którego głównym zadaniem jest ochrona interesów uczestników funduszu. Nie budzi zatem, żadnych wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy, Rada jest podmiotem upoważnionym, do otrzymania wnioskowanych informacji.

Skarżąca dodała również, że Komisja Nadzoru Finansowego nie może być wyłączona spod działania ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącznie z uwagi na przedmiot swojej działalności. Istotą dostępu do informacji publicznej jest bowiem kontrola wszystkich organów władz publicznych. Pytania kierowane do KNF w trybie u.d.i.p. silą rzeczy dotyczą i będą zawsze dotyczyć czynności organu nadzoru, bo te są podstawowym przejawem wykonywania nadzoru publicznego nad rynkiem kapitałowym, a przedmiotem tych pytań jest zaś zazwyczaj kontrola wykonywania kompetencji przez dany organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Przewodniczący KNF ustosunkował się do zarzutów skargi, uznając je za pozbawione racji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie.

W świetle natomiast art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Jak z kolei wynika z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. d u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych oraz o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. W świetle zaś art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. c u.d.i.p., udostępnieniu podlega także treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a także treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.

Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 753 ze zm.) do zadań Komisji Nadzoru Finansowego należy m.in. sprawowanie nadzoru nad rynkiem finansowym określonego w art. 1 ust. 2 tej ustawy. W świetle natomiast art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, nadzór nad rynkiem finansowym obejmuje w szczególności nadzór nad rynkiem kapitałowym, sprawowany zgodnie z przepisami m.in. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, ustawy z dnia 26 października 2000 r. o giełdach towarowych, a także ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, celem nadzoru jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku kapitałowego, w szczególności bezpieczeństwa obrotu oraz ochrony inwestorów i innych jego uczestników, a także przestrzegania reguł uczciwego obrotu. Środki nadzoru określa przy tym zarówno ustawa o nadzorze na rynkiem kapitałowym, jak i przepisy odrębne (art. 4 ust. 2).

Wobec powyższego należy stwierdzić, co nie jest zresztą w sprawie sporne, że Komisja Nadzoru Finansowego jest organem władzy publicznej obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, natomiast informacje, których udostępnienia odmówiono zaskarżoną decyzją, stanowią informację publiczną. Dotyczą bowiem realizacji przez KNF zadań publicznych nałożonych na nią jako organ władzy publicznej, który przez sprawowany nadzór nad rynkiem finansowym ma zapewniać w szczególności prawidłowe funkcjonowanie rynku kapitałowego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Oznacza to, że przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych mają pierwszeństwo przez uregulowaniami u.d.i.p. Dostęp do informacji publicznej nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stosownie do którego, ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. konkretyzuje powyższą zasadę, wskazując na ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, do których zalicza się tajemnicę zawodową obejmującą informacje uzyskane w związku z wykonywanym zawodem lub działalnością.

Stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, przewodniczący Komisji, jego zastępcy, członkowie Komisji, pracownicy urzędu Komisji i osoby zatrudnione w Urzędzie Komisji na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze są obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej, której treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia określa ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, ustawa o funduszach inwestycyjnych oraz ustawa o giełdach towarowych.

Zgodnie natomiast z art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych, tajemnicą zawodową w rozumieniu ust. 1 jest tajemnica obejmująca informację uzyskaną przez osobę wymienioną w ust. 1 w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z działalnością funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, w szczególności z lokatami oraz rejestrem uczestników funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji, organu nadzoru państwa członkowskiego lub organu nadzoru państwa trzeciego, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru.

Jak z powyższego wynika w art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych, ustawodawca objął zakresem tajemnicy zawodowej w szczególności "informację (...) dotyczącą (...) innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji (...), jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru".

Jak zaznacza się w literaturze przedmiotu, istotę "nadzoru" stanowi zespół kompetencji organu nadzorującego do wywierania w sposób władczy i jednostronny wpływu na sytuację prawną podmiotów nadzorowanych poprzez stosowanie wiążących środków oddziaływania niezależnie od tego, czy odbywa się to w ramach stosunku hierarchicznego podporządkowania, czy poza nim. Na zespół kompetencji nadzorczych składają się nie tylko uprawnienia związane z wykonywaniem czynności nadzorczych, ale i obowiązek sprawowania nadzoru w stosunku do oznaczonego kręgu podmiotów oraz w określonym zakresie przedmiotowym (zob. np. R. Blicharz. Nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad rynkiem kapitałowym w Polsce, Bydgoszcz-Katowice 2009 r., str. 69 i nast.).

Pojęcie "nadzoru", w rozumieniu art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych obejmuje zatem swym zakresem cały zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym, jak i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych przydanych Komisji. Są to czynności, pośród których umiejscawia się zarówno decyzje administracyjne, czynności materialno-techniczne, akty zbliżone swym charakterem do generalnych aktów administracyjnych, czy też innego rodzaju działania, które trudno przyporządkować do wyodrębnionych doktrynalnie i normatywnie prawnych form działania organu nadzoru. Wspólną cechą wszystkich tych czynności jest związek z wykonywaniem nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi lub tworzeniem i działaniem funduszy inwestycyjnych, niezależnie od przypisywania tym działaniom cech władztwa administracyjnego i ich skutków prawnych (zob. też np. prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 728/18 i z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1723/14).

Nie można także pominąć, że posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru", nakazuje przyjmować szerokie rozumienie tajemnicy zawodowej (zob. np. prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 109/18 i z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1467/16).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że tajemnicą zawodową są objęte wszelkie informacje dotyczące czynności, które mieszczą się w ramach nadzoru nad rynkiem kapitałowym sprawowanego przez Komisję m.in. zgodnie z ustawą o funduszach inwestycyjnych.

Mając na względzie podniesione wyżej argumenty przemawiające za konicznością szerokiego rozumienia tajemnicy zawodowej, której treść i zakres określa m. in. art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych, za trafne należy uznać stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Do czynności objęte zakresem ww. przepisu należy bowiem zaliczać wszelkie działania nadzorcze, zatem zarówno te podejmowane w prawnych formach decyzji administracyjnych, czynności materialno-technicznych, czy aktów o charakterze zbliżonym do generalnych aktów administracyjnych, jak i te, które trudno przyporządkować do prawnie lub doktrynalnie wyodrębnianych form działania administracji publicznej.

Biorąc z kolei pod uwagę zakres informacji żądanych we wniosku z dnia [...] października 2022 r. należy stwierdzić, że już tylko informacja obejmująca sam fakt podjęcia przez Komisję jakichkolwiek czynności nadzorczych wobec podmiotu nadzorowanego jest "informacją dotyczącą tych czynności", a w konsekwencji objęta jest zakresem ochrony przewidzianej w art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Nawet bowiem upublicznienie informacji o samym fakcie podjęcia działań nadzorczych może mieć wpływ na sytuację podmiotu nadzorowanego, choćby na jego wartość, a co za tym idzie, może godzić w interesy uczestników rynku kapitałowego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego dokonał poprawnej wykładni art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w zw. z art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Organ właściwie ocenił pytanie Rady zawarte we wniosku z dnia [...] października 2022 r., dochodząc do trafnego wniosku, że dotyczy ono czynności, które Komisja Nadzoru Finansowego zobowiązana jest podejmować w ramach sprawowania nadzoru, o którym mowa wyżej i prawidłowo zastosował art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odmawiając udostępnienia informacji publicznej ze względu na obowiązek ochrony tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w zw. z art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych.

Z uwagi na powyższe, zupełnie pozbawiony racji okazał się także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności. Stosownie zaś do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 5 ust. 1 jasno wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W rozpoznawanej sprawie podstawą ustawową dla ograniczenia dostępu do wnioskowanej informacji jest art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w zw. z art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych.

Podkreślenia wymaga, że ograniczenia dostępu do informacji publicznej muszą być szczegółowo i wnikliwie przeanalizowane, gdyż ograniczenia te mają mieć charakter szczególny i uzasadniony. W związku z tym, przesłanki, którymi kierował się podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej muszą być w decyzji odmownej wyjaśnione wyczerpująco i precyzyjnie. W tej sprawie organ uczynił zadość temu wymaganiu, a stanowisko organu z powodów wskazanych wyżej Sąd w pełni podziela.

Odnosząc się z kolei do zarzutu związanego z art. 282 ust. 3 pkt 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, to nie budzi wątpliwości, że nie narusza obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej przekazywanie informacji stanowiących taką tajemnicę za zgodą osoby, której ta informacja dotyczy. Nie można jednak podzielić poglądu Rady, że wskazany przepis nie warunkuje jego zastosowania od zgody wszystkich podmiotów, których informacja dotyczy. W ocenie Sądu, literalna wykładnia omawianego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że jeżeli tajemnica dotyczy kilku osób, to konieczna jest zgoda ich wszystkich. To beneficjent tajemnicy zawodowej jest bowiem jej dysponentem (zob. Mroczkowski Rafał (red.), Ustawa o funduszach inwestycyjnych, Komentarz, Lex 2014). Na tle powyższego wypada także wskazać, że w rozpoznawanej sprawie zgoda, o której mowa w art. 282 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy nie została udzielona.

Zgodzić należy się także z organem, że z art. 140 ustawy o funduszach inwestycyjnych, który odnosi się do Rady Inwestorów, w tym jego ust. 3, nie można wywieźć kolejnego wyjątku od zasady ochrony tajemnicy zawodowej. W myśl art. 140 ust. 3 powołanej ustawy, Rada inwestorów kontroluje realizację celu inwestycyjnego funduszu inwestycyjnego zamkniętego i polityki inwestycyjnej oraz przestrzeganie ograniczeń inwestycyjnych. W tym celu członkowie rady inwestorów mogą przeglądać księgi i dokumenty funduszu oraz żądać wyjaśnień od towarzystwa, a w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 4 ust. 1b - również od zarządzającego z UE. Wskazane kompetencje Rady Inwestorów nie niweczą, nie zmieniają i nie rozszerzają obligatoryjnych przesłanek z art. 282 ust. 3 pkt 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych dotyczących dozwolonego przekazywania informacji stanowiących tajemnicę zawodową.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Natomiast, uzasadnienie decyzji zawiera wyczerpujące wyjaśnienie powodów, z których organ odmówił udostępnienia informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.