Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2225/04 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia przetworzonej informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego A. W. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej ponoszonej przez Skarb Państwa

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2225/04 oddalił skargę P. J. na decyzję Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia przetworzonej informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 5 lipca 2004 r. P. J. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Treść wniosku obejmowała 27 pozycji, począwszy od informacji o prowadzonej przez Sąd polityce zagranicznej i wewnętrznej, przez zasady funkcjonowania i tryb działania Sądu, a skończywszy na pytaniu o patologie w działaniu Sądu przez ostatnie 5 lat.

W toku postępowania administracyjnego wnioskodawca został zobowiązany do wykazania, w terminie 7 dni, interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji. W zakreślonym terminie wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego. Zatem w dniu 13 sierpnia 2004 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej, przetworzonej informacji publicznej ze względu na niewykazanie interesu publicznego. W ocenie organu I instancji ani strona podmiotowa, ani też przedmiotowa badanej sprawy nie wskazuje na to, że mamy do czynienia z występowaniem w sprawie interesu publicznego.

W odwołaniu od tej decyzji P. J. w 24 punktach zażądał jej "sprostowania i uzupełnienia".

W wyniku rozpatrzenia w/w odwołania w dniu [...] wydana została z upoważnienia Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja orzekająca o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał na niekonsekwencję wnioskodawcy, który z jednej strony generalnie precyzuje okres, za który żąda informacji, wskazując konkretne ramy czasowe (w niniejszej sprawie jest to miesiąc maj 2004 r.), zaś z drugiej strony, domaga się danych za pięcioletni okres od chwili złożenia wniosku, co zdaniem organu, podważa sens jego żądania, a nadto stwarza wątpliwość co do zgodności wniosku z celem, jaki ustawodawca - poprzez przyznanie

obywatelom szerokiego dostępu do informacji o sprawach publicznych - wyraził w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji Państwa w szerokim tego słowa znaczeniu.

W ocenie organu II instancji, udzielenie przez Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przetworzonej informacji publicznej jest uzasadnione interesem publicznym o tyle, o ile może realnie przełożyć się, na przykład, na poprawę funkcjonowania tego Sądu bądź też sądownictwa administracyjnego w ogólności. Charakter zatem, czy pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez niego uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, po zbadaniu z urzędu kwestii istnienia interesu publicznego stwierdził, iż w niniejszej sprawie po stronie skarżącego nie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie mu przetworzonej informacji publicznej, której się domagał. Zainteresowany nie zamierza wykorzystywać przetworzonych informacji publicznych zgodnie z wymaganym dla ich udostępnienia interesem publicznym, tj. w sposób mogący, na przykład, wpłynąć na usprawnienie funkcjonowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi P. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniesiono, iż zarzut niewykazania interesu publicznego jest nietrafny, gdyż skarżący nie został pouczony co do istoty interesu publicznego. Ponadto skarżący zarzuca, iż organ winien wezwać go, na podstawie art. 14 i 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), do uiszczenia kosztów związanych z przetwarzaniem informacji, nie zaś wydawać decyzje odmowną.

W skardze podniesiono także, iż jego pismo procesowe z dnia 25 sierpnia 2004 r., zatytułowane "żądanie sprostowania i uzupełnienia decyzji", nie było odwołaniem. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 8, 9, 11 oraz 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji.

W odpowiedzi na skargę Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę, stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), uzyskanie informacji publicznej przetworzonej możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Sąd podkreślił, iż wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej, w przypadku wydania decyzji odmownej.

W niniejszej sprawie, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadząc postępowanie odwoławcze badał z urzędu, czy występuje interes publiczny uzasadniający przetworzenie informacji publicznej i udzielenie jej skarżącemu.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo wskazał, że skarżący nie zamierza wykorzystać żądanych informacji publicznych zgodnie z wymaganym dla ich udostępnienia interesem publicznym, tj. w sposób mogący, na przykład, wpłynąć na usprawnienie funkcjonowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oraz nie dysponuje możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa.

Brak zaś po stronie skarżącego interesu publicznego powoduje, iż należało wydać decyzję odmawiającą udostępnienia mu przetworzonej informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu błędnego zakwalifikowania pisma skarżącego zatytułowanego "żądanie sprostowania i uzupełnienia decyzji", Sąd stwierdził, że analiza tego pisma prowadzi do wniosku, iż wyczia. ono niezadowolenie z decyzji wydanej w I instancji. Natomiast w myśl art. 128 kpa niezadowolenie z decyzji wydanej w I instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, organ prawidłowo zakwalifikował to pismo jako odwołanie

Sąd i instancji nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 7, 8, 9, 11 i 107 kpa, bowiem zaskarżona decyzja wydana została w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w którym strona uczestniczyła, po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału, a uzasadnienie decyzji sporządzono zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Za bezzasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 14 i art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż przepisy te dotyczą sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej oraz regulują wyjątek od zasady bezpłatnego udostępnienia informacji publicznych. Przepisy te nie regulują natomiast kwestii interesu publicznego, o którym mowa w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Pełnomocnik P. J. ustanowiony z urzędu wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił:

naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię artykułu 3.1 w związku z

artykułem 2.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 roku,

naruszenie prawa materialnego polegającego na obrazie art. 7, 8, 9, 11 i 107 Kpa,

naruszenie prawa procesowego przez błędną wykładnię art. 111 w zw. z art. 128

Kpa.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie, że przysługuje mu prawo uzyskania informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 5 lipca 2004 r.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie uzasadnił w przekonujący sposób , iż po stronie skarżącego brak jest interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto zarzucono, że Sąd I instancji zawarł jedynie ogólnikowe stwierdzenie, iż zarzut naruszenia art. 7, 8, 9, 11 i 107 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Twierdzenie to nie zostało uzasadnione. W ocenie skarżącego w toku całego postępowania w sprawie powołane powyżej przepisy zostały rażąco naruszone, poprzez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie decyzji negatywnej dla obywatela w oparciu o błędną przesłankę (nie wykazanie przez wnioskodawcę istnienia interesu publicznego, do czego w myśl obowiązujących przepisów nie był zobowiązany), a następnie podtrzymanie tej decyzji w dalszym toku postępowania bez należytego zbadania intencji wnioskodawcy. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem Sądu I instancji, że uzasadnienie decyzji sporządzono zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

W ocenie strony skarżącej, błędnie również zakwalifikowano złożenie przez niego w trybie art. 111 kpa wniosku o sprostowanie i uzupełnienie decyzji jako odwołania od decyzji organu I instancji zgodnie z art. 128 kpa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 powołanej wyżej ustawy procesowej Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim ( art. 175 § 1 - 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Przystępując jednak do dalszych rozważań w tej sprawie zauważyć należy, iż dla określenia charakteru danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten zamieszczono, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładającą obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 7, 8, 9, 11 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego niewątpliwie należy zaliczyć do przepisów procesowych.

W sytuacji przedstawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego I instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podnosząc w tej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazano jednakże w petitum skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu żadnego konkretnego przepisu prawa procesowego ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszonego w tej sprawie przez Sąd I instancji. Natomiast pełnomocnik skarżącego wskazując na naruszenie prawa procesowego zarzucił wyłącznie naruszenie przepisów art. 111 w zw. z art. 128 kodeksu postępowania administracyjnego oraz błędnie określone jako przepisy prawa materialnego przepisy procesowe art. 7, 8 , 9 , 11 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego - odnosząc je do postępowania administracyjnego a nie do postępowania sądowoadministracyjnego.

Nowe rozwiązania prawne wprowadzone ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulują w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi, odchodząc zatem od rozwiązania przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.). To właśnie w art. 59 tej ustawy znajdowało się odesłanie do enumeratywnie wyliczonych tam przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) w tym do zasad ogólnych postępowania administracyjnego . Wprowadzenie pełnej regulacji ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów kpa a zatem nie można czyniąc Sądowi I instancji zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Pogląd ten potwierdza zarówno doktryna, jak i przyjęte orzecznictwo (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, opublikowany GNSAiWSA 2004 r., z. 2, poz. 36, wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r., sygn. akt FSK 2411/04, opublikowany LEX nr 173081).

Skoro więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę dokonywał kontroli legalności wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji orzekając w oparciu o przepisy sądowoadminisytracyjne a nie przepisy postępowania administracyjnego to przedstawione w skardze kasacyjne zarzuty naruszenia przepisów kpa uznać należy za nieusprawiedliwione .

Wobec powyższego strona skarżąca w tej sytuacji nie zakwestionowała skutecznie ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego sprawy. Natomiast podstawowym ustaleniem w rozpoznawanej sprawie a w konsekwencji tego wyłączną przyczyną podjęcia w postępowaniu administracyjnym decyzji o odmowie udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej było uznanie w okolicznościach tej sprawy , że strona domagała się przetworzonej informacji publicznej i nie wykazała , iż posiada interes publiczny uprawniający do uzyskania takiej informacji . Sąd I instancji podzielając stanowisko organów orzekających w tej sprawie przyjął powyższe ustalenia za prawidłowe przy rozpatrywaniu skargi P. J. Brak skutecznego podważenia tego stanu faktycznego przez pełnomocnika skarżącego w skardze kasacyjnej nie pozwala na przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który co już wyżej wykazano związany jest granicami skargi kasacyjnej, że wadliwa była w okolicznościach tej sprawy wykładnia wskazanego w skardze kasacyjnej art. 3 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zakres przedmiotowy prawa do informacji został określony w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jako zespół następujących uprawnień do uzyskania informacji publicznej w tym do informacji przetworzonej, wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy państwowej pochodzących z powszechnych wyborów. Jednakże prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków , w których jest to istotne dla interesu publicznego . Ograniczenie w tym zakresie niewątpliwie stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu . Natomiast korzystanie z pozostałych uprawnień składających się na prawo do informacji publicznej nie podlega ocenie co do ich zgodności z interesem publicznym. Dlatego też domagając się uzyskania informacji publicznej przetworzonej jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, należy wykazać się interesem publicznym Przeprowadzone z urzędu postępowanie w przedmiocie zbadanie czy w rozpoznawanej sprawie występuje interes publiczny uzasadniający przetworzenie informacji publicznej i udzielenie jej następnie skarżącemu pozwoliło na podjecie decyzji w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy z 6 września 2001 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej przetworzonej.

Tym samym nie można w okolicznościach tej sprawy uznać, że usprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego art. 3 ust. 1 pkt. w związku z art. 2 ust. 1 omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro strona domagając się informacji publicznej przetworzonej nie legitymowała się interesem publicznym co stanowiło warunek jej uzyskania.

Z tych względów, stwierdzić należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a to nakazywało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 250 cytowanej ustawy procesowej w związku z § 15 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.) orzec jak w sentencji wyroku.