Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 361/22 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 13 października 2022r., sygn. akt I SA/Ol 361/22 oddalił skargę G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi (dalej "strona", "skarżący", "spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] marca 2022r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w 2019 r. w nadmiernej wysokości.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Starosta Ostródzki (dalej "organ I instancji", "starosta") uznał dotację w wysokości 16.703,57 zł za pobraną przez stronę w nadmiernej wysokości oraz wezwał stronę do zwrotu tej dotacji. Decyzja ta została wydana na skutek kontroli przeprowadzonej w dniach 27-28 listopada 2019 r. oraz 6 grudnia 2019 r., która objęła następujące szkoły: L. w O. , Z. w O., S. w O. oraz Z. w O.. Odwołując się do wyników kontroli prowadzonej za okres od 1 stycznia do 30 listopada 2019 r., organ I instancji ocenił, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości w odniesieniu do 49 słuchaczy szkół, którzy nie spełnili warunku określonego w art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm.), dalej "u.f.z.o.", dotyczącego potwierdzenia uczestnictwa w zajęciach własnoręcznym czytelnym podpisem na listach obecności.

W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z [...] stycznia 2021 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i określiło wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na łączną kwotę 15.595,88 zł. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2019 r. wystarczające było potwierdzenie przez słuchacza udziału w zajęciach własnoręcznym podpisem. Niekwestionowane było wówczas, że słuchacz może złożyć dowolny własnoręczny znak graficzny, pozwalający na przypisanie go danej osobie. Od dnia 1 stycznia 2019 r. ustawodawca doprecyzował w art. 26 ust. 3 u.f.z.o. warunek złożenia własnoręcznego podpisu, dodając słowo "czytelny". W związku z tym, według organu, złożony przez słuchacza podpis musi pozwolić na odczytanie bez wątpliwości ze znaku graficznego co najmniej nazwiska słuchacza. Określając wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w innej kwocie aniżeli organ I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku S. w O. organ I instancji ocenił, że 11 słuchaczy nie spełniło warunku określonego przepisem art. 26 ust. 3 u.f.z.o., przy czym w aktach sprawy znajdowały się kserokopie list obecności 9 słuchaczy tej szkoły niespełniających omawianego warunku.

Od powyższej decyzji wniesiono skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 422/21 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. W motywach uzasadnienia wskazując m.in.: że odwołanie strony zostało rozpoznane przez Kolegium pomimo braku w zakresie pełnomocnictwa. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł bowiem w imieniu skarżącej radca prawny przedkładając uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa, na którym nie widniał jednak podpis osoby uprawnionej do reprezentacji spółki. Na uwierzytelnionym przez pełnomocnika odpisie dokumentu widnieje bowiem jedynie podpis maszynowy. W niniejszej sprawie odwołanie wniesione przez pełnomocnika, który nie wykazał swojego umocowania, co do czasu usunięcia braku odwołania nie mogło wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego i nie uprawniało Kolegium do podjęcia jakiejkolwiek czynności orzeczniczej. Wobec rozpoznania przez organ odwoławczy odwołania dotkniętego brakami Sąd stwierdził naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64 § 2 i art. 33 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) dalej "k.p.a.".

Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że określiło wysokość dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości na kwotę łączną 15.595,88 zł. w pełni podtrzymując wcześniej zajęte stanowisko w sprawie.

Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z 13 października 2022r., sygn. akt I SA/Ol 361/22 ją oddalił. Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszym przypadku podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy: ustawy o finansach publicznych, ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, Uchwała nr XXXVI/278/2018 Rady Powiatu w Ostródzie z dnia 27 marca 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych oraz zakresu i trybu prowadzenia kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (Dz. Urz. Woj. War. - Maz. z 2018 r., poz. 1485) oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne gimnazja dla dorosłych i szkoły ponadgimnazjalne dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1170 ze zm.).

W ocenie Sądu I instancji, wymóg "własnoręcznego, czytelnego podpisu" wskazanego w art. 26 ust. 3 cyt. ustawy należy interpretować ściśle, a nie rozszerzająco jak to czyni to strona skarżąca. Złożenie podpisu nieczytelnego lub w formie parafy, nawet jeżeli uczynił to własnoręcznie słuchacz, nie spełnia warunków określonych w art. 26 ust. 3 u.f.z.o. W niniejszym przypadku Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazało konkretnych słuchaczy (imię i nazwisko), których podpisy uznano za nieczytelne w rozumieniu art. 26 ust. 3 u.f.z.o.

Następnie skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie I Wydział z dnia 13 października 2022 roku sygn. akt I SA/O1 361/22. Zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie:

1. Prawa materialnego - przepisu art. 174 pkt. 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisem art. 26 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz art. 252 ust. 1 pkt.2 ustawy o finansach publicznych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości na skutek złożenia przez uczniów na listach obecności nieczytelnych podpisów poprzez przyjęcie iż czytelny własnoręczny podpis to jedynie podpis zawierający nazwisko osoby je składającej, podczas, gdy żaden przepis prawa nie zawiera definicji legalnej podpisu co powoduje, iż za podpis czytelny może zostać uznany znak ręczy pozwalający zidentyfikować osobę go składającą poprzez szereg jego cech indywidualnych, co prowadzi do przyjęcia, iż aby uznać, że dotacja dla szkoły niepublicznej została pobrana w nadmiernej wysokości nie wystarczy uznać, iż podpis nie zawiera co najmniej nazwiska osoby go składającej ale konieczne jest wykazanie, że nie posiada charakterystycznych cech podpisu, pozwalających na identyfikację osoby podpisującej;

2. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt. 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisem art. 67 ust. 1 u.f.p. oraz art. 75 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 76 §1 i 3 oraz art. 77 §1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i niewzięcie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy oświadczeń słuchaczy, których podpisy zostały uznane za nieczytelne w rozumieniu przepisu art. 26 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, podczas gdy dowodem w postępowaniu administracyjnym może być wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawe, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, tym samym oświadczenia słuchaczy potwierdzają, iż uczestniczyli na zajęciach, złożyli podpis, który rozpoznają jako własny, co powoduje, iż organ mógł uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wyjaśnienia pochodzenia podpisów i ewentualnie uznać za złożone prawidłowo bądź nie, czego w sprawie nie uczynił i co powoduje, że materiał dowodowy nie został zgromadzony w sposób całkowita a jego ocena nie jest oceną swobodną, przy braku wyłączenia stosowania przepisu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez ustawę o finansowaniu zadań oświatowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o:

1 o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi administracyjnemu w Olsztynie;

2 przyznanie skarżącemu kosztów postepowania sądowoadministracyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa prawnego wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie zarówno prawa materialnego jak i postępowania. Biorąc pod uwagę istotę sporu oraz uwzględniając komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem należało odnieść się do nich łącznie.

Niezasadny jest zarzut sformułowany w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej, naruszenia art. 26 ust. 3 u.f.z.o. oraz art. 252 ust. 1 pkt.2 u.f.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej przewidzianej kwocie potrzeb oświatowych na takiego ucznia dla jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 26 ust. 3 u.f.z.o. uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności.

O tym zatem, czy danej szkole przysługuje dotacja przesądza okoliczność, czy dana osoba jest uczniem i czy spełnia w danym miesiącu warunek w postaci uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. W razie niespełnienia tych warunków należy uwzględnić konsekwencje z przepisu art. 252 u.f.p., że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Chociaż w zarzutach sformułowanych w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej jej autor nie wskazał błędnej wykładni jako postaci naruszenia art. 25 ust.3 u.f.z.o., w rzeczywistości w uzasadnieniu odnosi się do interpretacji tego przepisu począwszy od znaczenia podpisu wskazując, że "w znaczeniu prawnym jest zawsze podpisem w znaczeniu potocznym. Jeśli ustawa używa terminu podpis w przepisach prawnych, to należy go rozumieć tak, jak w znaczeniu potocznym".

Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego "nieczytelny podpis" nie jest terminem niejasnym, który wymaga specjalnych zabiegów interpretacyjnych. Jest to termin występujący w mowie potocznej (a do takiego znaczenia odnosił się również skarżący kasacyjnie), gdzie za nieczytelny podpis uważa się po prostu taki, którego nie da się odczytać/nie można stwierdzić od kogo pochodzi. Nie wymaga on przeprowadzenia skomplikowanych wywodów (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20.11.2025 r., III SA/Gl 566/25, tamże). Jasna i logiczna jest wykładnia przeprowadzona przez WSA w Olsztynie w zaskarżonym wyroku. W wyroku tym Sąd I instancji stwierdził, że oczywistą intencją ustawodawcy było zaostrzenie sposobu dokumentowania obecności słuchaczy na zajęciach przez szkoły ubiegające się o dotację, tak aby nie zaistniały wątpliwości co do tożsamości osób, które według organu prowadzącego placówkę spełniły wymóg 50% frekwencji na zajęciach. Z tego też względu złożenie podpisu nieczytelnego lub w formie parafy, nawet jeżeli uczynił to własnoręcznie słuchacz, nie spełnia warunków określonych w art. 26 ust. 3 u.f.z.o. pozwalających na uznanie, że udział w zajęciach słuchacza, na którego przyznano dotację, został należycie udokumentowany.

Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na to, że art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203) został zmieniony przez art. 44 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2245). Wprowadzona z dniem 1 stycznia 2019 r. zmiana art. 26 ust. 3 u.f.z.o. polegała na tym, że w ust. 3 wyraz "własnoręcznymi" ustawodawca postanowił zastąpić wyrazami "własnoręcznymi, czytelnymi". Nie budzi więc wątpliwości, że uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, począwszy od 1 stycznia 2019 r., potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności.

Organ ma prawo weryfikacji czy spełnione są wymagania ustawowe w tym czy podpis jest czytelny a w przypadku gdy tak nie jest organ prowadzący szkołę nie otrzyma dotacji. Dlatego też organ prowadzący musi zweryfikować (jeszcze przed kontrolą) i zapewnić aby nie tylko słuchacz złożył podpis na liście obecności, ale żeby składany podpis był czytelny. Stan prawny wymaga od beneficjenta starannego i szczegółowego rozliczenia się z dotacji pobranych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Takim rozliczeniem jest udokumentowanie uczestnictwa słuchaczy w zajęciach własnoręcznym, czytelnym podpisem.

Udokumentowanie obecności słuchacza na zajęciach własnoręcznym, czytelnym podpisem nie jest wymogiem niemożliwym ani trudnym do spełnienia. Wymaga tylko staranności w prowadzeniu dokumentacji uzasadniającej właściwe użycie dotacji pochodzącej ze środków publicznych. Wprowadzenie tego warunku nastąpiło przepisem ustawowym, nie wymagającym jak wskazano wyżej, szczególnie skomplikowanej wykładni, a zatem takim, który nie "zaskakuje" adresata normy prawnej, do której powinien się zastosować.

Jeśli chodzi o sformułowane w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 67 ust. 1 u.f.p. oraz art. 75 §1, 76 §1 i 3, art. 77 §1 i 80 k.p.a. są niezasadne a niektóre nieskuteczne. Stosownie bowiem do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych ale także ich uzasadnienie. Podkreślić należy, że są to niezależne od siebie elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej wnoszonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Każda zatem tego typu skarga powinna zawierać stosowne uzasadnienie postawionych w niej zarzutów względem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Brak zaś takiego uzasadnienia oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom przewidzianym na gruncie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz do art. 176 p.p.s.a. [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 802 oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2005 r., sygn. akt GSK 1335/04; orzeczenie dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Utrwalony jest przy tym w orzecznictwie NSA pogląd, że w skardze kasacyjnej nie wystarczy ograniczyć się do wymienienia zbiorczo przepisów, które miał naruszyć sąd pierwszej instancji, lecz konieczne jest indywidualne uzasadnienie każdego z postawionych zarzutów w odniesieniu do poszczególnych jednostek redakcyjnych przepisów prawa objętych tymi zarzutami (zob. np.: wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18, tamże).

Zauważyć należy, że wyartykułowany w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest spójny w odniesieniu do wskazanych podstaw prawnych, jak też różnie określonych przejawów tegoż naruszenia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie jest skorelowane ze wskazywanymi zarzutami w tym sensie, że odnosi się w sposób lakoniczny tylko wyłącznie do niektórych kwestii, a w zasadzie wprost tylko do art. 75 (bez jednostki redakcyjnej ), odnośnie którego "skarżący uważa, iż organ kontroli powinien zastosować przepis art. 75 kpa w sprawie i przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie zeznań choćby świadków (...) czy akt oświadczeń słuchaczy". W konsekwencji tylko w stosunku do tego przepisu podjęto próbę uprawdopodobnienia istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy jednocześnie podkreślić że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że do kontrolujących podmiot prowadzący szkołę nie należy ustalanie na podstawie innych niż dzienniki lekcyjne i listy obecności dowodów, w szczególności np. świadków czy oświadczeń słuchaczy, czy konkretni słuchacze faktycznie uczestniczyli w wymaganej liczbie zajęć i czy to oni złożyli nieczytelne podpisy pomimo stosownych wymagań ustawowych.

Na koniec wymaga podkreślenia, że ocena prawna i faktyczna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie jest prawidłowa, zaś sam fakt, że Sąd I instancji doszedł na podstawie kompleksowej oceny sprawy do odmiennych wniosków niż podnosi skarżący kasacyjnie, nie może być poczytywane w kategoriach naruszania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.