Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 27 października 2025 r., nr WOP.7721.40.2022.JS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję.

M. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 18 stycznia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane") nakazał M. B. (dalej jako: "inwestor", "strona", "skarżący") rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej z płyt OSB pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach 2,40m x 6,10m, pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny K. gmina K. (ozn. literą D na mapie będącej załącznikiem do decyzji). W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że wobec niewykonania obowiązków nałożonych na stronę postanowieniem z dnia 22 stycznia 2020 r. konieczne było wydanie rozstrzygnięcia o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 13 grudnia 2024 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I Instancji w części dotyczącej określenia lokalizacji obiektu budowlanego i w tej części orzekł o usytuowaniu obiektu na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny K. (oznaczonego literą D na mapie będącej załącznikiem do decyzji), a także utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w pozostałej części.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2025 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 84/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi M. B. uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. W ocenie Sądu w kwestionowana decyzja zawierała sprzeczność między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem. Orzeczenie reformatoryjne zostało bowiem ograniczone do określenia lokalizacji obiektu i jednocześnie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie. Oznacza to, że PWINB zaakceptował przyjętą przez ten organ kwalifikację obiektu. Tymczasem z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynika, że nie podziela on tej kwalifikacji przyjmując, że obiekt będący przedmiotem sporu jest trwale związany z gruntem.

Ponownie rozpoznając sprawę PWINB, decyzją z dnia 27 października 2025 r., uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz nakazał inwestorowi, na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, rozbiórkę budynku o konstrukcji drewnianej i wymiarach wynoszących 6,10m x 2,40m, pełniącego funkcję gospodarczą, usytuowanego na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny K. (oznaczonego literą D na mapie będącej załącznikiem do decyzji).

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołując m. in. treść przepisu art. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, a także orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśnił, że o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Przedmiotowy obiekt budowlany został posadowiony na działce w 2019 roku. Od tego czasu posadowienie przedmiotowego obiektu jest na tyle stabilne, że nie zmienił on swojego położenia i opiera się czynnikom zewnętrznym, mogącym spowodować jego zniszczenia, przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce, co świadczy o jego trwałym związaniu z gruntem. Ponadto posiada ściany, dach i fundamenty (funkcję te pełnią legary, na których usytuowany jest budynek). Z tych względów, w ocenie PWINB, obiekt ten spełnia definicję budynku pełniącego funkcję gospodarczą w rozumieniu w art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego.

Następnie, przywołując treść przepisu art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r., a także art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ odwoławczy wyjaśnił, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego wynosi 14,64 m2, zatem jego budowa (zarówno w dacie budowy, jak i obecnie) wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Przedmiotowy budynek został posadowiony bez zgłoszenia, dlatego konieczne było wdrożenie procedury dotyczącej samowoli budowlanej przez organ I instancji.

PWINB zwrócił także uwagę, że organ I instancji błędnie wskazał w sentencji zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowy obiekt budowlany usytuowany jest na działce nr [...], gdy w rzeczywistości znajduje się na działce nr [...]. W cenie organu odwoławczego usytuowanie przedmiotowego obiektu nie budzi jednak żadnej wątpliwości, nie zostało również podważone przez inwestora. Ponadto obiekt ten jest trwale związany z gruntem i spełnia definicję budynku określoną w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym zasadne jest wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.").

Końcowo, odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu PWINB wyjaśnił, że nie podważa prawa własności działek nr [...] i [...] przysługującego inwestorowi. Wskazując na treść przepisu art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.) organ odwoławczy wskazał, że prawo własności upoważnia właściciela do posiadania, używania i dysponowania rzeczą - w tym przypadku nieruchomością położoną na wskazanych działkach, przy czym działania właściciela są ograniczone zasadami współżycia społecznego oraz przepisami prawa, do których należą przepisy Prawa budowlanego. Organ zaznaczył jednocześnie, że przepisy Prawa budowlanego mają zastosowanie nie tylko do budynków trwale związanych z gruntem, ale również do obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 czerwca 2025 r. wstrzymał wykonanie rozbiórki należącego do niego budynku. Wyjaśnił, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie wziął pod uwagę jego warunków bytowych, czym naruszono jego prawa. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie organ nie zastosował tzw. Lex Silos, które pozwala na wybudowanie budynku bez wymaganego zezwolenia. Podniósł także, że sporną zabudowę zrealizował przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

W pismach procesowych z dnia 22 grudnia 2025 r., 30 grudnia 2025 r. skarżący podtrzymał skargę wnosząc o jej uwzględnienie i umorzenie postępowania. W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2026 r. wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 33 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wznoszenie jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat prostej konstrukcji związanych z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 150 m2 przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m i wysokości nie większej niż 7 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie została poddana decyzja PWINB z 27 października 2025 r. uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i nakazująca skarżącemu rozbiórkę budynku o konstrukcji drewnianej i wymiarach wynoszących 6,10m x 2,40m, pełniącego funkcję gospodarczą, usytuowanego na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny K. (oznaczonego literą D na mapie stanowiącej załącznik do decyzji).

Należy wskazać, że zaskarżona decyzja jest po raz kolejny przedmiotem sądowej kontroli. Została ona bowiem wydana w związku z prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z 18 czerwca 2025 r., sygn. II SA/Gd 84/25, którym uchylono decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2024 r. uchylającą w części dotyczącej określenia lokalizacji obiektu budowlanego decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 18 stycznia 2022 r. i utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w pozostałej części.

Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oceniał legalność decyzji PWINB z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2022 r.

Zgodnie bowiem z art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istotne znaczenie ma również regulacja z art. 153 P.p.s.a., z której wynika, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Taka sytuacja nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie.

WSA w Gdańsku uchylając decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2024 r. wskazał, że kwestionowana decyzja zawiera sprzeczność między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem. Orzeczenie reformatoryjne ograniczono bowiem do określenia lokalizacji obiektu. Jednocześnie organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie. Oznacza to, że PWINB zaakceptował przyjętą przez ten organ kwalifikację obiektu. Sprzeczne w związku z tym pozostaje uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w którym nie podziela on ten kwalifikacji przyjmując, że obiekt ten jest trwale związany z gruntem. W ocenie Sądu zaniechanie wydania orzeczenia reformatoryjnego w pełnym zakresie nie mogło być usprawiedliwione tym, że organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Za niedopuszczalne uznać należy orzeczenie o części sprawy w osnowie rozstrzygnięcia, zaś o pozostałej części w jego uzasadnieniu. W zaleceniach dla organu Sąd nakazał dokonanie ponownej oceny zgłoszonych przez stronę zarzutów w okolicznościach faktycznych występujących w rozstrzyganej sprawie z poszanowaniem reguł procesowych wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. Swoje ustalenia i ich ocenę organ powinien zaprezentować w uzasadnieniu spełniającym wszystkie wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Rozpatrując sprawę ponownie WSA w Gdańsku uznał, że orzekający w sprawie organ nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 18 czerwca 2026 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. W ocenie PWINB wydanie decyzji reformatoryjnej było konieczne ze względu na błędną lokalizację obiektu budowlanego, a także z uwagi na konieczność zmiany jego kwalifikacji prawnobudowlanej. W ocenie PWINB zrealizowany przez skarżącego obiekt budowlany, od czasu jego posadowienia w 2019 r., nie zmienił swojego położenia, jest stabilny, opiera się czynnikom zewnętrznym, mogącym powodować jego zniszczenie, przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Tym samym należy uznać, że jest trwale związany z gruntem. Ponadto posiada ściany, dach i fundamenty, których funkcję pełnią legary, w związku z czym spełnia definicję budynku pełniącego funkcję gospodarczą w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu dokonana przez organ odwoławczy zmiana kwalifikacji prawnobudowlanej kontrolowanej zabudowy nie została należycie wyjaśniona.

Podkreślić należy, że w sytuacji samowoli budowlanej najistotniejszą kwestią jest jej kwalifikacja prawnobudowlana i ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06; wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy pogląd, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji) natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r., II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r., II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10).

W sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała pozwolenia na budowę (ewentualnego zgłoszenia) czy też mamy do czynienia z zabudową, która nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują reżim prawny w jakim sprawa powinna być rozstrzygana oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu małej architektury bądź tymczasowego obiektu budowlanego oraz moment jego powstania.

Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego niezbędnych do tego, aby inwestor, który z własnej winy znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, dokonując zmiany kwalifikacji prawnobudowlanej obiektu budowlanego będącego przedmiotem sporu, swoje wnioski uzasadnił tym, że z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 11 maja 2022 r. wynika, iż obiekt o konstrukcji drewnianej, wykonany z płyt OSB, posadowiony jest na legarach drewnianych pełniących funkcję fundamentów. Tymczasem z załączonej do protokołu z oględzin dokumentacji fotograficznej nie wynika w żaden sposób, że przedmiotowy obiekt budowlany jest posadowiony na legarach drewnianych. W szczególności na podstawie fotografii oznaczonej nr 3 opisanej jako przedstawiającej, zgodnie z opisem: "wnętrze obiektu budowlanego pełniącego funkcję gospodarczą (...) posadowionego na drewnianych legarach obłożonych płytami OSB" nie można wywieść wniosku, że jest on faktycznie na tych legarach posadowiony. Co najwyżej można przyjąć, że podłoga obiektu jest wyłożona płytami OSB.

W ocenie Sądu, ustalenia organu odwoławczego w zakresie stanu faktycznego sprawy nie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Opis obiektu zawarty w protokole z oględzin nieruchomości nie znajduje potwierdzenia w dołączonej do niego dokumentacji zdjęciowej. W konsekwencji nie można stwierdzić jednoznacznie, że obiekt ten jest budynkiem pełniącym funkcję gospodarczą w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

W tych okolicznościach sprawy, wobec niewyjaśnienia przez organ odwoławczy istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.), a także dokonaniu niewystarczających rozważań prawnych w zakresie kwalifikacji obiektu (art. 107 § 3 k.p.a.) dowodzi podjęciu zaskarżonej decyzji jako dowolnej.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

W ramach ponownego postępowania organ administracji powinien wskazane wyżej okoliczności jednoznacznie ustalić na podstawie kompletnego materiału dowodowego i ponownie rozstrzygnąć sprawę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia należy także odnieść się do konsekwentnie podnoszonych przez skarżącego twierdzeń o wykorzystaniu przez niego uprawnień wynikających z tzw. Lex silos. Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem odniesienie się do wszystkich argumentów podniesionych przez stronę kwestionującą rozstrzygnięcia, tak by miała ona pewność, że jej stanowisko zostało rozważone. Kwestii sposobu - zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym - zakończenia postępowania Sąd na tym etapie przesądzić nie może, skoro stan faktyczny sprawy wymaga uzupełnienia o szczegółowe ustalenia w zakresie konstrukcji i opisu obiektu. Z uwagi na wskazane wyżej braki i niejasności, jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione.