Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 3 listopada 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3. art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), po zapoznaniu się z wnioskiem o ponownie rozpatrzenie sprawy złożonym przez spółkę Firma A o ponownie rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, znak [...], z dnia 30 sierpnia 2017 r. w: przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku [...] sp. z o.o. w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, znak [...], z dnia 12 czerwca 2017 r. utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K., nr [...], z dnia 2 lutego 2017 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na dachu budynku Szkoły Podstawowej, zlokalizowanej przy [...] w K., na działce nr [...], obr. [...], zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowlę z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 16 maja 2012 r. – utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, znak [...], z dnia 30 sierpnia 2017 r.

Powyższe postanowienie, która jest przedmiotem skargi, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 12 czerwca 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 i 2, art. 218 § 1, art. 219 oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta K. postanowienie, znak: [...], z dnia 2 lutego 2017 r. odmawiające wydania zaświadczenia na potrzeby postępowania legalizacyjnego wszczętego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G., znak ROA [...], z dnia 22 lutego 2011 r. o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z wykonaną budową stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym budynku Szkoły Podstawowej zlokalizowanej przy [...] w K. na działce nr [...] obr. [...] zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę – utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Pismem z dnia 25 lipca 2017 r. Firma A wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, znak [...], z dnia 12 czerwca 2017 r. utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. numer [...] z dnia 2 lutego 2017 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na dachu budynku Szkoły Podstawowej, zlokalizowanej przy [...] w K., na działce nr [...], zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 16 maja 2012 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj.: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu zakończenia prawomocnym rozstrzygnięciem postępowania ze skargi wnioskodawczyni o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 21 czerwca 2012 roku, poz. 2861) zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr [...] – pomimo, iż ww. sprawa stanowi zagadnienie wstępne dla niniejszego postępowania, jako że w razie uwzględnienia skargi [...] sp. z o.o. postanowienie § 6 ust. 1 pkt 12 zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc rozstrzyganie w oparciu o nie obecnie jest przedwczesne; art. 6, 7, 8, 77 i 124 § 2 oraz 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 12 m.p.z.p. dla obszaru "[...]" poprzez zaniechanie dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności złożonego przez wnioskodawczynię wraz z zażaleniem na postanowienie Prezydenta Miasta K. o odmowie wydania zaświadczenia, brak odniesienia się do argumentów podniesionych w zażaleniu dotyczących sposobu zdefiniowania pojęcia "dominanty" na potrzeby wykładni m.p.z.p. dla obszaru "[...]", jak również niewyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia Kolegium, z jakich konkretnie przyczyn będąca przedmiotem postępowania stacja bazowa ma stanowić "dominantę" zakazaną m.p.z.p. dla obszaru "[...]", podczas gdy z argumentacji wnioskodawczyni i złożonego materiału dowodowego wynika zupełnie coś innego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, znak [...], z dnia 12 czerwca 2017 roku utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K., numer [...], z dnia 2 lutego 2017 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na dachu budynku Szkoły Podstawowej, zlokalizowanej przy [...] w K., na działce nr [...], obr. [...], zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 16 maja 2012 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przytoczył art. 61a § 1 k.p.a. i wskazał w szczególności, że postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., ma charakter administracyjny ze względu na to, że przeprowadzają je organy administracji oraz ze względu na charakter tej formy działania organów administracyjnych. Te czynności materialno-techniczne nie służą konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego, nie zmieniają w sposób bezpośredni sytuacji prawnej jednostki. Postępowanie to ma charakter odformalizowany i uproszczony – nie prowadzi się w nim postępowania dowodowego w trybie przepisów działu II k.p.a. W postępowaniu tym organ administracji o niczym nie rozstrzyga. Charakter postępowania o wydanie zaświadczenia przesądza również o tym, iż do wydawania zaświadczeń nie stosuje się rozwiązań procesowych, które dotyczą wyłącznie decyzji (postanowień). Dotyczy to m.in.: niektórych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 13, 16), stron postępowania, rozprawy administracyjnej, zawieszenia postępowania, podstaw i elementów decyzji (art. 104-107), rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108), ugody, ostateczności, stanu rzeczy osądzonej, a także trybów nadzwyczajnych.

Pismem z dnia 19 września 2017 r. Firma A złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, formułując zasadniczo podobne jak uprzednio zarzuty, a nadto zarzucając organowi naruszenie przy wydawaniu zaskarżonych postanowień następujących przepisów: art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 129 oraz w zw. z art. 126 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w postępowaniu o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyłączone jest stosowanie trybu przewidzianego w art. 156 k.p.a., podczas gdy z przepisów prawda wywieść należy wniosek przeciwny, jako że postępowanie ma charakter wyraźnie orzeczniczy (odmowa wydania zaświadczenia oznacza stwierdzenie niezgodności inwestycji z planem miejscowym), a przepis art. 126 k.p.a. w sposób wyraźny wskazuje na zastosowanie art. 156-159 k.p.a.; art. 61a § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie trybu odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, w której nie wystąpiła żadna z przesłanek na to pozwalających, jako że żądanie pochodziło od strony, a jednocześnie biorąc pod uwagę przepisy prawa oraz stanowisko doktryny i orzecznictwa, brak było innych uzasadnionych przeszkód dla wszczęcia postępowania; art. 124 § 2 k.p.a. poprzez uzasadnienie odwołujące się do art. 217 i braku trybów nadzwyczajnych w przypadku wydania zaświadczenia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nastąpiło wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia; art. 158 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. – poprzez wydanie dwóch odrębnych postanowień w sprawie jednego wniosku spółki, który dotyczył stwierdzenia nieważności zarówno postanowienia SKO, jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji – co było w pełni uzasadnione, jako że rozstrzygnięcia organów obu instancji dotknięte były tymi samymi wadami uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia 3 listopada 2017 r., którym utrzymało w mocy postanowienie z dnia 30 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane wcześniej, a ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wspomnianym wniosku dodatkowo wskazał, że wydanie dwóch postanowień jest uzasadnione dyspozycją przepisu art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. Z cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, iż strona może zwrócić się do organu wyższego stopnia o stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia tego organu, jak i aktu administracyjnego wydanego przez organ administracyjny niższego stopnia. Skoro wnioskodawca zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie nieważności zarówno postanowienia organu I instancji, jak i postanowienia SKO zasadnym było wydanie odrębnych postanowień w każdej z tych spraw. Tym samym zarzut wydania dwóch postanowień w sprawie wstrzymania wykonania decyzji należy uznać za chybiony.

Pismem z dnia 22 grudnia 2017 r. Firma A wniosła skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu zakończenia prawomocnym rozstrzygnięciem postępowania ze skargi skarżącej o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 16 maja 2012 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 21 czerwca 2012 roku, poz. 2861), jaka zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr [...] – pomimo iż ww. sprawa stanowi zagadnienie wstępne dla niniejszego postępowania, jako że w razie uwzględnienia skargi [...] sp. z o. o., postanowienie § 6 ust. 1 pkt 12 MPZP zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc rozstrzyganie w oparciu o nie obecnie jest przedwczesne; 2) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie trybu odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, w której nie wystąpiła w sposób bezsprzeczny i jednoznaczny żadna z przesłanek na to pozwalających, jako że żądanie pochodziło od strony, a jednocześnie biorąc pod uwagę przepisy prawa oraz stanowisko doktryny i orzecznictwa, brak było innych uzasadnionych przeszkód dla wszczęcia postępowania; 3) art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 219 oraz w zw. z art. 126 i art. 156 § 1 pkt 2 poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu dotyczącym odmowy wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na potrzeby postępowania legalizacyjnego, wyłączone jest prowadzenie postępowania w trybie nieważności, podczas gdy z przepisów prawa wywieść należy wniosek przeciwny, jako że postępowanie ma charakter wyraźnie orzeczniczy (odmowa wydania zaświadczenia oznacza stwierdzenie niezgodności inwestycji z planem miejscowym), a przepis art. 126 k.p.a. w sposób wyraźny wskazuje na zastosowanie art. 156-159 k.p.a.; 4) art. 6, 7, 8, 77 i 124 § 2 oraz 126 w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z § 6 ust. 1 pkt 12 MPZP, poprzez zaniechanie dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności złożonego przez skarżącą wraz z zażaleniem na postanowienie Prezydenta Miasta K., brak odniesienia się do argumentów podniesionych w zażaleniu odnośnie definicji "dominanty" na potrzeby wykładni postanowień MPZP, jak również niewyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia SKO, z jakich konkretnie przyczyn będąca przedmiotem postępowania stacja bazowa Skarżąca ma stanowić "dominantę" zakazaną MPZP, podczas gdy z argumentacji skarżącej i złożonego materiału dowodowego wynika wniosek przeciwny; 5) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez uzasadnienie odwołujące się do art. 217 i braku trybów nadzwyczajnych w przypadku wydania zaświadczeń, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nastąpiło wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia; 6) art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w szczególności brak analizy materiału dowodowego złożonego wraz z zażaleniem na postanowienie Prezydenta Miasta K.; 7) art. 158 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez wydanie dwóch odrębnych postanowień w sprawie jednego wniosku skarżącej, który dotyczył stwierdzenia nieważności zarówno postanowienia SKO, jak i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta K. – co było w pełni uzasadnione, jako że rozstrzygnięcia organów obu instancji dotknięte były tymi samymi wadami uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności; 8) art. 2 i 7 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucji Rzeczypospolitej [...] w zw. art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej. Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonych postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego numer [...] oraz [...] z dnia 3 listopada 2017 roku utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu o numerach [...] oraz [...] z dnia 30 sierpnia 2017 roku odmawiających wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2017 roku utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. numer [...] z dnia 2 lutego 2017 roku w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na dachu budynku Szkoły Podstawowej nr [...] im T. L. w K. przy ul. [...] w K. na potrzeby postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. w spr. znak ROIK [...]; 2) na wypadek nie uchylenia skarżonych postanowień jako przedwczesnych w oparciu o zarzut wskazany w pkt 1 petitum skargi – zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do czasu zakończenia prawomocnym wyrokiem sprawy ze skargi skarżącej o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 16 maja 2012 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 21 czerwca 2012 roku, poz. 2861), jaka zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr [...]; 3) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2017 r., znak [...], została wyłączona do rozpoznania w odrębnym postępowaniu. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2018 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Postanowienie to odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w specyficznym postępowaniu administracyjnym, którego charakter jest determinowany istotą docelowej – w założeniu – czynności tudzież dokumentu, a mianowicie zaświadczenia. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli – jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania pozycji adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae, przeto w założeniu nie mają doń zastosowania tryby, w których ów stan, na zasadzie wyjątku, może być wzruszony – mowa oczywiście o trybach nadzwyczajnych (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85; wyrok NSA z 28 czerwca 1983 r., I SA 268/83, ONSA 1983 z. 1, poz. 47).

Ale, jak już wspomniano, istota zaświadczenia determinuje charakter całego postępowania zmierzającego do jego ewentualnego wydania i charakter ogółu czynności w tymże postępowaniu podejmowanych – nie wyłączając postanowienia odmownego. Postanowienie to również nie ma charakteru jurysdykcyjnego, nie traktuje o żadnych uprawnieniach i obowiązkach procesowych ani – tym bardziej – materialnych. Li tylko "załatwia" ono tudzież formalnie kończy czynności w specyficznej "sprawie wydania zaświadczenia" (art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."), mającej z "prawdziwą" sprawą administracyjną (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) niewiele wspólnego. Postanowienie odmowne może być podyktowane względami czysto formalnymi albo też jest wyrazem tego, że "organ nie może spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia ze względu na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu" (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, W. 2017, s. 635). W tym ostatnim przypadku jest ono w rzeczy samej wypowiedzią o szeroko rozumianych faktach (stanie faktycznym lub prawnym) – i w tym sensie ma identyczną naturę jak zaświadczenie. Wspomniana wypowiedź o faktach pojawia się i w jednym, i w drugim przypadku – tyle tylko, że w przypadku zaświadczenia jest ona ujęta pozytywnie, a w przypadku postanowienia odmownego – negatywnie. W odniesieniu do obu czynności jedynym adekwatnym kryterium oceny byłoby zatem kryterium prawdy i fałszu; kryterium prawnej wadliwości – stosowane w trybach nadzwyczajnych – w ogóle do nich nie przystaje.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności orzeczenia) nie mają zastosowania ani do zaświadczenia, ani do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Wniosku tego nie podważa okoliczność, że wspomniane postanowienie – jako zaskarżalne zażaleniem – zrazu zdaje się mieścić w hipotezie reguły odsyłającej z art. 126 k.p.a. Reguły tej, zważywszy na jej ogólny charakter oraz na zastrzeżenie o "odpowiedniości" stosowania przepisów, do których odsyła – nie można jednak interpretować w oderwaniu od kontekstu funkcjonalnego.

Sformułowany tu wniosek jest zbieżny z poglądami doktryny (zob. np. przytoczony również przez organ administracji pogląd K. Klonowskiego, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2015, s. 1163), a także z poglądami prezentowanymi w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2017 r., II SA/Wa [...], CBOSA).

Zważywszy na przedmiot niniejszego postępowania, wypada zauważyć, ze zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej "pr.bud.") jest typowym zaświadczeniem odpowiadającym przedstawionej wyżej charakterystyce. Ani w nim, ani w odmowie jego wydania niepodobna doszukać się znamion aktu jurysdykcji. Pełni ono, podobnie jak ogół zaświadczeń, funkcję kwalifikowanego dowodu – i tylko na tym polega jego związek z jurysdykcją administracyjną.

Skoro prawo nie przewiduje sprawy o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie (w tym postanowienia o odmowie wydanie zaświadczenia z art. 48 ust. 3 pkt 1 pr.bud.) – to postępowanie w takiej "sprawie" jest w założeniu niedopuszczalne. Innymi słowy, nie może być wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten został zatem zastosowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo. Z kolei sformułowany w skardze zarzut naruszenia tego przepisu jawi się jako niezasadny.

W ocenie Sądu, niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi. Postępowanie, które nie zostało wszczęte, nie mogło podlegać zawieszeniu – naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wchodzi tedy w ogóle w rachubę; nie ma też żadnej zależności prejudycjalnej między rozstrzygniętą zaskarżonym postanowieniem kwestią dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego co do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia a postępowaniem sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia "art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 219 oraz w zw. z art. 126 i art. 156 § 1 pkt 2" – w szczególności, jak już wyżej wskazano, Sąd nie podziela leżącej u jego podstaw tezy, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia z art. 48 ust. 3 pkt 1 pr.bud. ma charakter "orzeczniczy".

Zarzut sformułowany w pkt 4 skargi, nawiązujący do "art. 6, 7, 8, 77 i 124 § 2 oraz 126 w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z § 6 ust. 1 pkt 12 MPZP" oraz twierdzeń zawartych w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta K. jest, w ocenie Sądu, niezasadny, a – ściśle biorąc – zdaje się być chybiony w tym sensie, że nie dotyczy rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu. Wszak rozstrzygając kwestię dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego, organ nie był zobowiązany, a nawet nie mógł wyjaśniać stanu faktycznego sprawy w zakresie wskazywanym przez skarżącą. Ocenę tę należy odnieść także do zarzutu sformułowanego w pkt 6 (zarzut dotyczący naruszenia art. 218 § 2 k.p.a.).

Zaskarżone postanowienie jest należycie uzasadnione, zgodnie z wymogami określonymi w art. 124 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało na względzie również to, że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczy odmownego postanowienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło prawa (art. 158 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.) wydając dwa odrębne postanowienia "w sprawie jednego wniosku" skarżącej, a w każdym razie nie doszło w tej mierze do naruszenia prawa mogącego w jakikolwiek sposób rzutować na prawidłowość postanowienia będącego przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze działało w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz zgodnie z zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Nie zostały zatem naruszone przepisy art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ani art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a.

Ponieważ skarżąca, powołując się na art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wnosiła o zawieszenie postępowania sądowego, a Sąd odmówił zawieszenia postępowania niezaskarżalnym postanowieniem – należy zauważyć, że wspomniany przepis stanowi, iż sąd może zawiesić postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania, ponieważ nie dopatrzył się żadnej zależności prejudycjalnej między sprawą niniejszą a jakimkolwiek innym postępowaniem; w szczególności kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie zależy od wyniku postępowania w sprawie ze skargi skarżącej na uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia 16 maja 2012 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.