II GSK 96/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-11-09	
Data wpływu	2023-01-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Skoczylas
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6179 Inne o symbolu podstawowym 617
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wr 490/21	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 106 § 3, art. 183 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Trzebnickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 490/21 w sprawie ze skargi F. we W. na uchwałę Zarządu Powiatu Trzebnickiego z dnia 28 listopada 2019 r. nr 150/2019 w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia dwóch punktów z przeznaczeniem na udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej lub świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 490/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. we W. na uchwałę Zarządu Powiatu Trzebnickiego z dnia 28 listopada 2019 r. nr.150/2019 w pkt. I. uchylił zaskarżoną uchwałę, oraz w pkt. II. zasądził od Zarządu Powiatu Trzebnickiego na rzecz F. z siedzibą we W. kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiat Trzebnicki zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

Na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 174 ust. 1 p.p.s.a. - ze względu na niewłaściwą interpretację przepisu prawa materialnego przejawiającą się poprzez założenie, że brak ściśle wyodrębnionego uzasadnienia stanowi przesłankę uchylenia uchwały z powodu niemożliwość zapoznania się z motywami organu uchwalającego konsekwencji niemożliwości sformułowania wobec nich zarzutów.

Ponadto wniesiono o dopuszczenie następujących dowodów z następujących dokumentów: sprawozdania z kontroli z dnia 14 czerwca 2019 r.; projektu wystąpienia pokontrolnego z dnia 29 grudnia 2017 r.; projektu wystąpienia pokontrolnego z 18 grudnia 2020 r. na okoliczność utrzymywania przez Komisje odpowiednich standardów wyboru zwycięzców konkursów.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega bowiem zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Nie zasługiwał na uwzględnienie jedyny zarzut opisany w petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (aktualny tekst jednolity: Dz.U. z 2022r., poz. 528) stanowi: "Prawa powiatu przysługują miastom, które w dniu 31 grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100 000 mieszkańców, a także miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu, oraz tym, którym nadano status miasta na prawach powiatu, przy dokonywaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty."

Na wstępie należy zauważyć, iż Sąd I instancji nie stosował wskazanego w petitum skargi kasacyjnej przepisu, a skoro go nie stosował, to nie mógł go naruszyć. Zarzut przedstawiony petitum skargi kasacyjnej nie został również należycie uzasadniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera bowiem szerszej argumentacji popierającej ten jedyny zarzut skargi kasacyjnej. Nie wskazuje konkretnie, z odwołaniem się do okoliczności sprawy, na czym polegało naruszenie ww. przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zaś, jako Sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej ani też domyślania się co jej autor miał na myśli formułując dany zarzut. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zastępowanie autora skargi kasacyjnej w przedstawieniu argumentacji popierającej zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Wbrew wywodom profesjonalnego pełnomocnika - autora skargi kasacyjnej zawartym w uzasadnieniu skargi, art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie ma identycznego brzmienia jak art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym.

Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż przepis art 91 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby uchwała organu gminy była zgodna z prawem. Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi bowiem, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Niemniej jednak nie można, z uwagi na całkowicie inną materię, którą reguluje art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, posłużyć się analogią pomiędzy tym przepisem prawa, a art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym wskazanym w petitum skargi kasacyjnej, jak uważa i uzasadnia autor skargi kasacyjnej.

W tym miejscu podkreślić także należy, iż nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie skarżącego kasacyjnie i domyślanie się jego intencji, działanie takie zawsze niesie ryzyko wadliwego odczytania intencji wnoszącego skargę kasacyjną.

Wbrew zarzutom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie uznał, iż skoro zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu administracyjnego, to niezwykle istotne jest prawidłowo sporządzone uzasadnienie do uchwały. Uzasadnienie uchwały spełnia zasadniczą rolę w procesie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając poznanie motywów, którymi kierował się organ, podając rozstrzygnięcie konkursu ofert w sprawie powierzenia organizacji pozarządowej realizacji zadania publicznego.

Trafnie WSA we Wrocławiu dostrzegł, że uchwała stanowi władczą formę realizacji przez zarząd powiatu kompetencji z art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym i to na jej podstawie zarówno strona, jak i sąd administracyjny powinni poznać powody wyboru tej czy innej organizacji pozarządowej do realizacji zadania publicznego. Uwzględniając charakter prawny uchwały o powierzeniu realizacji zadania publicznego obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Tymczasem Zarząd Powiatu w ogóle nie sporządził uzasadnienia do zaskarżonej uchwały. Uniemożliwiło to poznanie, zarówno stronie skarżącej, jak i sądowi administracyjnemu, motywów, którymi kierował się Zarząd Powiatu, powierzając wykonywanie zadania publicznego S. Zapewne Zarząd Powiatu kierował się ilością punktów przyznanych podmiotom, biorącym udział w konkursie przez Komisję Konkursową. Z załącznika numer 2 do protokołu nr 3/2019 z dnia 25 listopada 2019 r. z posiedzenia członków Komisji Konkursowej wynika, że S. otrzymało 184 punkty, a skarżąca F. 175 punktów. Jest to suma punktów uzyskanych przez oceniane podmioty od poszczególnych członków Komisji Konkursowej, wynikająca z arkuszy oceny merytorycznej oferty przez członka Komisji Konkursowej. Również z arkuszy oceny merytorycznej oferty oraz z protokołu z posiedzenia członków Komisji Konkursowej i załącznika nr 2 do tego protokołu nie wynika, z jakich względów poszczególni oferenci otrzymali przyznaną liczbę punktów z tytułu wymienionych w arkuszu kryteriów oceny.

Skoro, zgodnie ze stanowiskiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku 15 grudnia 2020 r. sygn. akt SK 12/20, uchwała w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej i akt przesądzający w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a więc dotyczący sfery finansów publicznych (gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne) oraz podlega kontroli sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, to prawidłowo stwierdził WSA we Wrocławiu, iż konieczne było sporządzenie uzasadnienia do uchwały Zarządu Powiatu.

Zasadnie, więc Sąd I instancji uznał, że brak uzasadnienia do kontrolowanej uchwały uniemożliwia zarówno stronie skarżącej, jak i Sądowi poznanie jakichkolwiek motywów wyboru jednego z podmiotów, ubiegających się o powierzenie realizacji zadania publicznego. Brak ten uniemożliwił też Sądowi przeprowadzenie kontroli zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem. Niesporządzenie uzasadnienia do uchwały stanowi naruszenie wyżej powołanych przepisów ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, jak również ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Odnosząc się zaś do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów na okoliczność utrzymywania odpowiednich standardów wyboru zwycięzców konkursów, wskazać należy, że kwestię uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym reguluje art. 106 § 3 p.p.s.a., który pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego dowodu tylko z dokumentu i to w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., a nie prowadzenie pełnego postępowania dowodowego, jak to ma miejsce przed sądem powszechnym.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy skarżącej o dopuszczenie dowodu ze wskazanych w petitum skargi kasacyjnej dokumentów. Zgodnie z przepisem, art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu.

Ogólnie zauważyć należy, że uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez WSA. Naczelny Sąd Administracyjny mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa WSA z przyczyn temu sądowi nieznanych.

Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.