IV SAB/Wr 127/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-01-13	
Data wpływu	2015-04-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Julia Szczygielska
Lidia Serwiniowska
Tadeusz Kuczyński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IOZ 1176/15	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 149 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia NSA Julia Szczygielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców ,,[...]" z siedzibą w P. na bezczynność Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o. o z siedzibą w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I.zobowiązuje Zarząd Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o. o z siedzibą w B. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia Mieszkańców ,,[...]" z siedzibą w P. z dnia 19 stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Zarządu Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w B. w rozpatrzeniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Zarządu Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o .o z siedzibą w B. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia Mieszkańców ,,[...]" z siedzibą w P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2015 r. Stowarzyszenie Mieszkańców "[...] " z/s w P., dalej: strona skarżąca, wystąpiła do [...] Sp. z o.o. w B., dalej: podmiot zobowiązany, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1.kiedy były zmieniane stawki opłat wobec najemców za: centralne ogrzewanie, czynsz, zimną wodę, ciepłą, wodę, wywóz nieczystości. Na podstawie jakich dokumentów i przez kogo,

2.kto i na podstawie jakich dokumentów zawiera umowy o najem lokali mieszkalnych z osobami fizycznymi w zasobie TBS? Jaki funkcjonuje w tym przedmiocie mechanizm,

3.ile i jakie były zawierane umowy spółki TBS z podmiotami zewnętrznymi na wynajem pomieszczeń innych niż mieszkania, np. lokale użytkowe? Jaki spółka uzyskała z tego tytułu dochód i na jaki cel został on spożytkowany? Należy wskazać każdy rok z osobna, kontrahenta, uzyskaną kwotę,

4.w jaki sposób zarobek wskazany w pkt. 3 wpływa na obniżenie stawek za czynsz w lokalach mieszkalnych,

5.jaką kwotę uzyskała spółka tytułem funduszu remontowego, który ujęty jest w opłatach czynszowych?

6.na jaki okres została zawarta umowa z dzierżawcami lokali przy ul. S./S. gdzie znajduje się Straż Miejska oraz salon meblowy,

Powyższych informacji strona skarżąca domagała się za okres od stycznia 2005 r. do grudnia 2014 r. W dalszej części wniosku domagano się:

1.wskazania w jaki sposób obliczane jest zapotrzebowanie na uzyskanie cieplej wody użytkowej (c.w.u.) w okresie 2005-2014 r. we wszystkich budynkach zasobu z podziałem na te zasilane z własnych kotłowni oraz z PEC,

2.wskazanie w jaki sposób jest obliczane zapotrzebowanie na centralne ogrzewanie w zasobach w okresie 2005-2014 r. we wszystkich budynkach zasobu z podziałem na te zasilane z własnych kotłowni ora z PEC,

3.załączenie opinii związanych z w/w, jeśli były wykonane,

4.wskazania jakiej pojemności bojlery z przeznaczeniem na magazynowanie oleju opałowego znajdują się w zasobach TBS, z rozbiciem na poszczególne osiedla,

5.udostępnienia pełnej dokumentacji szkodowej od firm ubezpieczeniowych za szkody popowodziowe w latach 2010-2014 r. w tym kosztorysy i odwołania spółki od przyznanych wysokości odszkodowań,

6.udostępnienie zleceń, kosztorysów i umów do firm zewnętrznych na naprawę szkód popowodziowych w latach 2010-2014 r.,

7.kto pokrywa koszt utrzymania oświetlenia i doprowadzenia oświetlenia do boiska "orlik" i wiatry grillowej w O., ul. B.,

8.ile kosztuje utrzymanie zabudowań "orlik" i wiata grillowa z tytułu podatku w O., ul. B. i kto ten koszt ponosi,

9.załączenie wykazu wolnych lokali w zasobie TBS na chwilę obecną,

10.jakie zostały podjęte działania przez zarząd TBS w związku ze zgłaszanymi oczekiwaniami zgłoszonymi pismami w okresie od czerwca 2014 r. do grudnia 2014 r.

przez Stowarzyszenie Mieszkańców " [...]", a te które nie zostały podjęte, dlaczego,

11.udostępnienie dokumentacji, uchwał, protokołów z Walnego Zgromadzenia Wspólników i posiedzeń Zarządu, Rady Nadzorczej w okresie maj - grudzień 2014,

12.jaki jest koszt utrzymania Rady Nadzorczej spółki? Jakie wynagrodzenie otrzymują poszczególni członkowie Rady Nadzorczej w okresie od 2006 - 2014 r.,

13.jakie zarząd TBS podjął działania celem zwrotu różnicy związanej z nienależytym wzbogaceniem się w związku z nieprawnie wprowadzanymi zapisami w aneksach umów dotyczących czynszów, opłat za media za lata 2005-2014 r.,

14.ile spraw skierowała spółka do sądów celem odzyskania należności, ile spraw zostało skierowanych do kancelarii komorniczych, ile zastało skierowanych do sądu celem eksmisji w okresie 2005 r. - 2014 r.

Wskazano, że żądaną informację należy przesłać na podany adres mailowy.

Pismem z dnia 17 marca 2015 r. strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność podmiotu zobowiązanego, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust 1 w związku z art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: u.d.i.p., przez nieudzielenie informacji publicznej, określonej we wniosku i wniosła o: zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, oraz stwierdzenia, że podmiot zobowiązany dopuścił się rażącego naruszenia prawa i poinformowanie o tym Burmistrza Miasta i Gminy B.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że strona skarżąca wystąpiła do strony zobowiązanej o udzielenie informacji publicznej wymienionej we wniosku z dnia 19 stycznia 2015 r. Jednak do dnia złożenia skargi, tj. 17 marca 2015 r. organ nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p., nie udzielił żadnej odpowiedzi, czym naruszył 14-dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem strony skarżącej, żądana informacja ma charakter informacji publicznej albowiem dotyczy wprost wydatkowania środków publicznych, w ramach zawieranych przez podmiot umów oraz trybu działania i organizacji pracy podmiotu.

Zarzucana bezczynność, w ocenie strony skarżącej, ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zachowanie adresata wniosku świadczy o lekceważącym traktowaniu obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p.

Wymagana jest zatem sygnalizacja do odpowiedniego organu jakim jest Burmistrz B. - organ właścicielski [...] sp. z o.o. w B. W formie postanowienia, należy poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach, co ma być środkiem dyscyplinującym, gdyż nie jest to pierwsze tego typu zachowanie organu.

W odpowiedzi na skargę organ zobowiązany wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej i wskazał, że wniosek z dnia 19 stycznia 2015 r. jest wnioskiem o uzyskanie dostępu do informacji publicznej przetworzonej. Podniesiono, że ustawodawca nie definiuje terminu "informacja przetworzona", jednak w literaturze i judykaturze wskazuje się, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów.

Zgodnie z art. 3 ust. 1. u.d.i.p. obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sformułowana została zatem przesłanka wykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej. Brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa.

W ocenie organu zobowiązanego, wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej przetworzonej, którą z całą pewnością są informacje objęte złożonym wnioskiem. Zwrócono uwagę, że skarżący domaga się bardzo obszernej informacji z mocnym naciskiem na wiele szczegółowych kwestii, wymagającej sięgnięcia do dokumentów źródłowych obejmujących okres nawet 10 lat wstecz. Sporządzenie i dostarczenie skarżącemu informacji publicznej przetworzonej w sposób określony we wniosku wymagać będzie długotrwałego zaangażowania pracowników organu i może spowodować paraliż jego funkcjonowania.

W piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2015 r. strona skarżąca podtrzymała skargę i zawarte w niej wnioski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s.86).

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.).

Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie u.d.i.p., w tym do czynności materialno - technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnym jest zatem stanowisko, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12).

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że podmiot zobowiązany jest podmiotem wykonującym zadania publiczne na podstawie u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi bowiem, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (...) osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Jak wynika z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego nr [...], jedynym wspólnikiem organu zobowiązanego jest Gmina B. Nie ulega zatem wątpliwości, że jest on podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

W związku z powyższym, adresat wniosku powinien dokonać oceny przedmiotu żądania skarżącego, co pozwoli na dokonanie kontroli, czy organ pozostaje bezczynny w zakresie dostępu do informacji publicznej, tzn. nie udziela informacji wskazanej w konkretny sposób we wniosku strony, czy też rzecz dotyczy informacji niemających publicznego charakteru. Należy pamiętać, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 marca 2013 r. II SAB/Bk 3/13, Lex nr 1301236). Ocena, które z wnioskowanych informacji mają publiczny charakter nie może być dokonana za organ przez Sąd.

W sprawie jest bezsporne, że podmiot zobowiązany nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, a stan taki trwa nadal. Podmiot zobowiązany nie podjął także innych czynności , o których stanowią przepisy u.d.i.p.

Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę wnioskodawca nie musi samodzielnie wykazywać szczególnego interesu publicznego jako podstawy uzyskania informacji publicznej. Kategoria "szczególnego interesu publicznego" aktualizuje się w wypadku żądania informacji przetworzonej. Kwalifikacja informacji jako przetworzonej należy do organu. W wypadku uznania przetworzonego charakteru informacji organ powinien wydać w tej sprawie decyzję, w myśl u.d.i.p. Z odpowiedzi na skargę nie wynika, by decyzję taką wydano.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podnieść również należy, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność, decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, CBOSA).

Sąd stwierdził, że bezczynność organu zobowiązanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ zobowiązany pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi. Podmiot obowiązany pozostawał bezczynny prawie jeden rok, tj. od momentu złożenia wniosku do dnia rozprawy.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 149 §1 p.p.s.a. orzeczona jak w pkt I i II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.