Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 364/22 w sprawie ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021 r. nr KOC/2288/Go/17 w przedmiocie stwierdzenia umorzenia postępowania z mocy prawa oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 364/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", oddalił skargę M.N., zwanego dalej "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 2 grudnia 2021 r., nr KOC/2288/Go/17, w przedmiocie stwierdzenia umorzenia postępowania z mocy prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył skarżący. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego poprzez brak należytej kontroli decyzji Kolegium z 2021 r., pod względem zgodności z prawem, skutkującej oddaleniem skargi, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja Kolegium z 2021 r. uchylona stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. z uwagi na fakt, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 26 września 1950 r. (dalej również jako "Decyzja PRN dla m.st. Warszawy z 1950 r.") stanowi "nieakt" i nie weszło do obrotu prawnego, albowiem nigdy nie zostało doręczone ani ogłoszone, a zatem brak jest przesłanek do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", a w konsekwencji brak jest również przesłanek do zastosowania art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), zwanej dalej "ustawą zmieniającą K.p.a.";

2. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego poprzez brak należytej kontroli decyzji Kolegium z 2021 r. pod względem zgodności z prawem, w wyniku zaniechania odniesienia się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy wniosek z dnia 17 lipca 1956 r. o ujawnienie nowego właściciela w księdze wieczystej oraz doręczenie "do wiadomości" Decyzji PRN dla m.st. Warszawy z 1950 r. Zarządowi Nieruchomości Miejskich w Warszawie nie stanowi wprowadzenia do obrotu decyzji;

3. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego poprzez brak należytej kontroli decyzji Kolegium z 2021 r. pod względem zgodności z prawem, skutkującej oddaleniem skargi, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja Kolegium z 2021 r. uchylona stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. z uwagi na fakt, iż organ nie może ograniczyć się do odmowy stwierdzenia nieważności na skutek prekluzji, to jest bez zbadania, czy decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną w art. 156 § 1 K.p.a., a w przypadku w którym ustali, że decyzja administracyjna obarczona jest wadą kwalifikowaną, ale upływ czasu uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, organ winien wydać decyzję stwierdzającą wydanie wadliwej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 K.p.a.;

4. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego poprzez brak należytej kontroli decyzji Kolegium z 2021 r. pod względem zgodności z prawem, skutkującej oddaleniem skargi, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja Kolegium z 2021 r. uchylona stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. z uwagi na fakt, iż norma prawna wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest oczywiście sprzeczna z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem sprzeczność normy z nią tożsamej została już stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt SK 21/17, tym samym do czasu zmiany przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem dokonać takiej interpretacji przywołanych powyżej przepisów, której rezultatem jest otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczne decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa; co w niniejszej sprawie winno skutkować tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powinno było dojść do przekonania, że przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie żądania pełnomocnika skarżącego objęte podaniem z dnia 13 września 2013 r. nie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. w zakresie, w jakim dotyczy stwierdzenia wydana z naruszeniem prawa decyzji PRN dla m.st. Warszawy z 1950 r., może się dalej toczyć w kierunku wydania decyzji, o której mowa w art. 158 § 2 K.p.a.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. w związku z art. 39 K.p.a. w związku z art. 41 K.p.a. w związku z art. 158 § 3 K.p.a. w związku z art. 110 § 1 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a., skutkujące błędnym przyjęciem, iż 30-letni termin po upływie, którego umarza się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji liczy się od dnia wejścia do obrotu prawnego decyzji PRN dla m.st. Warszawy z 1950 r.,

podczas, gdy:

a) termin wskazany w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. należy liczyć od dnia doręczenia decyzji, natomiast jak wynika z akt przedmiotowego postępowania brak jest dowodów na doręczenie stronom decyzji PRN dla m.st. Warszawy z 1950 r., a w związku z tym nigdy nie rozpoczął się bieg 30-letniego terminu określonego w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a.;

b) przepisy zawarte wart. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. z racji powodowania szeregu doniosłych skutków procesowych oraz materialnoprawnych dla strony powinny być wykładane ściśle, dlatego sposób określenia początku biegu terminu z uwagi na istotne znaczenie dla zapewnienia funkcji gwarancyjnej strony oraz fakt, że doręczenie stanowi sformalizowany proces, powoduje, że czynności doręczenia nie można domniemywać, ani nie można domniemywać jej prawidłowości z uwagi na zasadę zakazu ponoszenia negatywnych skutków z brakiem należytego działania organów administracji publicznej;

c) Sąd I instancji oraz Kolegium błędnie zakładają, że decyzja weszła do obrotu prawnego poprzez doręczenie do Zarządu Nieruchomości Miejskich w Warszawie, podczas gdy uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej nie może nastąpić poprzez przesłanie decyzji do wiadomości innemu podmiotowi, który znajdował się w strukturze Prezydium Rady Narodowej dla m.st. Warszawy jako terenowego organu administracji publicznej;

d) skutki prawne wejścia do obrotu decyzji mogą zaistnieć dopiero w momencie prawidłowego i skutecznego doręczenia lub ogłoszenia zgodnie z przepisami procedury administracyjnej;

2. art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. w związku z art. 4171 § 2 K.c. oraz art. 160 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię w zakresie w jakim art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. zamyka skarżącemu uprawnienie do drogi sądowej w zakresie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych powstałych w związku z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej, a przez to zabezpieczenia w ten sposób jedynie interesów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, kosztem interesów obywateli pokrzywdzonych takim działaniem;

3. art. 8 § 2 K.p.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 157 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię oraz odstąpienie od wykładni prawa dokonanej tym samym stanie faktycznym i prawnym w wyniku podważania treści ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum z dnia 26 marca 2002 r., nr 15/2002 (znak sprawy GN/NW/7261/257/99/MP), zwanej dalej "decyzją Burmistrza z 2002 r.", w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja PRN dla m.st. Warszawy z 1950 r., stanowi "nieakt", podczas gdy kwestia zakwalifikowania decyzji PRN dla m.st. Warszawy z 1950 r., jako "nieakt" została rozstrzygnięta przez decyzję Burmistrza z 2002 r., a funkcjonowanie dwóch sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć prowadziłoby do rażącego naruszenia prawa z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją, a nadto wbrew uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, organ w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza z 2002 r. stwierdził, że decyzja PRN dla m.st. Warszawa z 1950 r. nie istniała i nie funkcjonowała w obrocie prawnym;

4. art. 109 § 1 K.p.a. w związku z art. 39 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), zwanego dalej "r.p.a.", przez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja PRN dla m.st. Warszawy z 1950 r. weszła do obrotu prawnego przez przekazanie jej do wiadomości Zarządu Nieruchomości Miejskich w Warszawie oraz wpisu Skarbu Państwa dokonanego na mocy wniosku z dnia 11 lipca 1956 r. nr 2338/56, w księdze hipotecznej jako właściciela,

podczas gdy:

- brak jest dostatecznego uzewnętrznienia wydania i doręczenia decyzji PRN dla m.st. Warszawy z 1950 r., w wyniku jej przekazania, "do wiadomości", Zarządowi Nieruchomości Miejskich w Warszawie, to jest podmiotowi istniejącemu w ramach struktury organizacyjnej Prezydium Rady Narodowej dla m.st. Warszawy;

- złożenie wniosku o wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa, nie wywołało skutków prawnych wynikających z doręczenia bądź ogłoszenia decyzji PRN dla m.st. Warszawy z 1950 r., jak również nie wywołało jakichkolwiek innych skutków prawnych, a to wobec przejścia gruntu nieruchomości na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem warszawskim", na własność gminy m.st. Warszawa a następnie Skarbu Państwa;

5. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 41 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 121 pkt 4 K.c. przez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji PRN dla m.st. Warszawy z 1950 r. uległo umorzeniu z mocy prawa w dniu 16 września 2021 r. z uwagi na upływ 30-letniego terminu wskazanego w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a., biegnącego od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji PRN dla m.st. Warszawy z 1950 r., w sposób pewny,

podczas gdy:

a) bezzasadnie utożsamiono datę wejścia do obrotu prawnego decyzji PRN dla m.st. Warszawy z 1950 r. z datą dokonania wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa ujawnionej w zaświadczeniu Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa z dnia 8 marca 1996 r., nr VI-2547/95, podczas gdy data wpisu Skarbu Państwa nie stanowi daty doręczenia,

b) bieg 30-letniego terminu wskazanego w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. może rozpocząć się dopiero w dacie 1 stycznia 1992 r, tj. w dacie opublikowania uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 czerwca 1991 r., w sprawie o sygn. akt I AZP 2/91, opublikowanej w styczniu 1992 r., w OSNC 1992/1/3, na podstawie której dokonano wykładni prawa w sposób otwierający drogę do wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych przed wejściem w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, tj. przed 1 września 1980 r.;

6. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 158 § 2 K.p.a. w związku z art. 158 § 3 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z uwagi na wejście w życie ustawy zmieniającej K.p.a. Kolegium nie było uprawnione do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne na podstawie art. 158 § 2 K.p.a., a w konsekwencji oddalenie skargi skarżącego kasacyjnie na decyzję Kolegium z 2021 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa prowadzi do wniosku, iż w przypadku, w którym z uwagi na upływ czasu nie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., organ jest uprawniony do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności, to jest w niniejszej sprawie upływ 30 lat od dnia wydania decyzji PRN dla m.st. Warszawy z 1950 r.;

7. art. 158 § 2 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z uwagi na wejście w życie ustawy zmieniającej K.p.a. art. 158 § 2 K.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wydania z naruszeniem prawa decyzji PRN dla m.st. Warszaw z 1950 r., podczas gdy organ nadzorczy nie może się ograniczyć do odmowy stwierdzenia nieważności na skutek prekluzji, to jest bez zbadania, czy decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., a w przypadku w którym ustali, że decyzja administracyjna obarczona jest wadą kwalifikowaną, ale upływ czasu uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, organ winien wydać decyzję stwierdzającą wydanie wadliwej decyzji z naruszeniem prawa;

8. art. 158 § 2 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 158 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię oraz przyjęcie, że ustawa zmieniająca K.p.a. wprowadza normę, która uniemożliwia stwierdzenie nieważności na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. oraz stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.) ze względu na prekluzję czasową, podczas gdy powyższa wykładnia jest wynikiem błędnej wykładni przepisów oraz wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż celem wprowadzonych przepisów jest uniemożliwienie eliminacji z obrotu prawnego decyzji (na podstawie art. 158 § 1 K.p.a.) natomiast sprzeczne z normami konstytucyjnymi byłoby uniemożliwienie uzyskania przez stronę postępowania prejudykatu w postaci stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.) z uwagi na prekluzję czasową;

9. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. w związku z. art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 157 § 1 K.p.a. w związku z art. 160 § 1 K.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) przez niewłaściwe zastosowanie poprzez brak rozstrzygnięcia o kwalifikowanej bezprawności decyzji PRN dla m.st. Warszawy z 1950 r., w uzasadnieniu rozstrzygnięcia decyzji Kolegium z 2021 r., podczas gdy organ nadzorczy umarzając postępowanie na postawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. z przyczyn formalnych jest zobowiązany do oceny przesłanek materialnych uzasadniających stwierdzenie nieważności jako przesłanki rozstrzygnięcia decyzji o umorzeniu postępowania, albowiem orzeczenie to stanowić będzie prejudykat w sprawie odszkodowawczej, które są celem wprowadzenia zmian wynikających z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Kolegium z 2021 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania oraz wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Jakkolwiek skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach, to jednak ich treść dowodzi, że zasadniczy przedmiot sporu obejmuje dwie kwestie. Po pierwsze, zastrzeżenia skarżącego kasacyjnie budzi możliwość uznania doręczenia, a w konsekwencji zaistnienia w obrocie prawnym decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 26 września 1950 r., nr PB/6300/50/U, odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. Hip [...] lit. [...], w zakresie dotyczącym pozostałej części, co do której nie zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Centrum z dnia 26 marca 2002 r., nr 15/2002, o powierzchni 1575 m2, gdyż brak jest dowodu dokonania takiego doręczenia. Po drugie, skarżący kasacyjnie uważa, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. nie wyklucza zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 158 § 2 K.p.a. i wydania przez Kolegium decyzji stwierdzającej wydanie decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 26 września 1950 r. z naruszeniem prawa.

Należy podkreślić, że doręczenie decyzji ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które zostaje podjęte w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (por. W. Chróścielewski, Akty kończące postępowanie, (w:) W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, s. 195-210). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08, oraz z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2215/22, uznał, że doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano tę decyzję "do wiadomości", powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Nie były to przy tym skutki "pozorne". W takiej sytuacji uznawanie owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne. Z kolei w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (podobnie w wyroku NSA z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2353/20). Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12; wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 4055/16; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1103/22; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK 932/24, CBOSA). W konsekwencji łącznie wydanie decyzji oraz jej doręczenie skutkuje związaniem, o którym mowa w art. 110 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 4055/16), co z kolei prowadzi do wniosku, że decyzja wywołuje skutki z chwilą jej wydania, jeżeli została doręczona (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 81/09; wyrok NSA z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2976/14; por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 734-740).

Należy również podkreślić, że nie każda wadliwość doręczenia decyzji stronie wyłącza wejście decyzji do obrotu prawnego (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1917/11; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1201/10, CBOSA). O tym, czy w konkretnej sytuacji doszło do wejścia decyzji do obrotu prawnego, decydują okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 268/07). Tak więc może wejść do obrotu i wywoływać skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08, oraz z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 718/12, CBOSA). Tym samym brak dowodu doręczenia (potwierdzenia odbioru) w aktach sprawy nie powoduje automatycznie uznania nieistnienia decyzji w obrocie prawnym, nie powoduje wadliwości decyzji, ani tym bardziej kwalifikowanej wadliwości, jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, w tym zgromadzone dokumenty, nie pozostawiają wątpliwości co do faktu wprowadzenia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego (zob. wyroki NSA z dnia: 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2817/15; 13 lutego 2024 r.; sygn. akt I OSK 2353/20; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2652/20; 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2215/22, CBOSA).

Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Kolegium zasadnie przyjęło, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 26 września 1950 r. weszła do obrotu prawnego, a Sąd I instancji słusznie zaakceptował tę ocenę. Jak wynika z ustaleń dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, orzeczenie to zostało doręczone do wiadomości Zarządu Nieruchomości Miejskich w Warszawie. Poza tym Skarb Państwa został wpisany do księgi wieczystej tej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 26 września 1950 r. na podstawie wniosku z dnia 11 lipca 1956 r., nr 2338/56, dokonano wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej nieruchomości, zatem najpóźniej w tej dacie można przyjąć, iż strona uzyskała informację o przejściu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Ustalenia faktyczne zostały zatem poczynione z uwzględnieniem konstrukcji domniemania faktycznego. Podkreślić przy tym należy, że za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 663/22; z dnia 17 grudnia 2025 r., sygn. akt I OSK 564/24; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, PWN 1999, s. 223; E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 158). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, powszechnie dostrzega się konieczność stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1078/08 oraz z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, Wrocław 2013, s. 38-41; podobnie M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z dnia 26 kwietnia 1949 r., Palestra 2003 r., nr 9-10, s. 36). Fakt domniemany nie wymaga dowodu, wymagają go natomiast fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (art. 231 K.p.c.; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt III CKN 436/98). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów, ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (podobnie K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, Warszawa 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 426-427). Nadto, przy ocenie wątpliwości dotyczących doręczenia kwestionowanego orzeczenia nie można abstrahować od faktu znacznego upływu czasu, tj. upływu ponad 60 lat od daty wydania kwestionowanego orzeczenia i wynikającej stąd racjonalności założenia, że dowody doręczenia (ogłoszenia) orzeczenia uległy w międzyczasie zaginięciu lub rozproszeniu.

Uprawnione wobec tego pozostaje stanowisko Sądu I instancji, że całokształt zebranej w sprawie dokumentacji w dostateczny sposób potwierdza fakt doręczenia kwestionowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie.

Niezasadne jest – wyrażone w zarzutach skargi kasacyjnej – stanowisko skarżącego, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. nie wyklucza zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 158 § 2 K.p.a. i wydania przez Kolegium decyzji stwierdzającej wydanie decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 26 września 1950 r. z naruszeniem prawa. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest błędne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach.

Rozwiązania prawne przyjęte w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej nadal "K.p.a.", dają podstawę do wyróżnienia dwóch rodzajów spraw administracyjnych: sprawy administracyjnej materialnej i sprawy administracyjnej procesowej. Sprawy administracyjne materialne to te, które mają podstawy prawne w normie prawa materialnego. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym prawem procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki mającej interes prawny lub obowiązek prawny. Sprawy administracyjne procesowe to te, które mają podstawy prawne w prawie procesowym. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym w prawie procesowym, w formie decyzji administracyjnej (czasem postanowienia), autorytatywnej konkretyzacji normy prawa procesowego regulującej określone rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej (postanowienia lub skutku milczącego załatwienia sprawy) oraz określone konsekwencje owej wadliwości, a także regulującej przypadki, w których możliwa jest zmiana lub uchylenie prawidłowej decyzji ostatecznej. Sprawa administracyjna procesowa jest powiązania ze sprawą administracyjną materialną, bowiem jej byt prawny jest uzależniony od rozpoznania i rozstrzygnięcia decyzją ostateczną sprawy administracyjnej materialnej. Zróżnicowanie przedmiotu postępowania administracyjnego ze względu na rodzaj spraw administracyjnych jest podstawą do unormowania przepisami K.p.a. dwóch rodzajów postępowania administracyjnego: postępowania zwykłego i postępowania nadzwyczajnego. W oparciu o art. 1 pkt 1 K.p.a. należy wskazać, że przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa indywidualna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa indywidualna procesowa. W zakresie sprawy indywidualnej procesowej mieszczą się: sprawa wznowienia postępowania administracyjnego, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 151 K.p.a.; sprawa stwierdzenia nieważności decyzji, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 158 K.p.a.; sprawa uchylenia lub zmiany decyzji prawidłowej nietworzącej praw dla strony, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 154 K.p.a.; sprawa uchylenia lub zmiany decyzji prawidłowej tworzącej prawa dla strony, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 155 K.p.a.; sprawa uchylenia lub zmiany decyzji w stanie wyższej konieczności, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 161 K.p.a.; sprawa wygaszenia mocy prawnej decyzji, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 162 § 1 K.p.a. oraz sprawa uchylenia decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 162 § 2 K.p.a.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy pismem z dnia 26 kwietnia 2013 r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 26 września 1950 r. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują sprawy indywidualnej procesowej w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia (decyzji) z naruszeniem prawa. Jakkolwiek możliwość wydania orzeczenia takiej treści przewiduje art. 158 § 2 K.p.a., to jednak następuje to w ramach postępowania prowadzonego w sprawie indywidualnej procesowej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to bowiem rozstrzygnięcie podejmowane w sytuacji, gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., czyli zaistnienia przesłanek negatywnych do stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie prawnym niedopuszczalne jest swoiste "wydrążenie" ze sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji odrębnej sprawy o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.