Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezesa Aeroklubu S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2026 r., sygn. akt I SO/Sz 1/26 w sprawie z wniosku J. S. o wymierzenie Prezesowi Aeroklubu S. grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpatrzeniu wniosku J.S. (dalej także jako: skarżący) o wymierzenie Prezesowi Aeroklubu S. (dalej także jako: organ) grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie, w punkcie 1 postanowienia z dnia 9 kwietnia 2026 r. sygn. akt I SO/Sz 1/26 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł (dwieście złotych), w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarżący pismem z dnia 14 grudnia 2025 r., skierował za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność organu, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ponadto w dniu 16 stycznia 2026 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosek o wymierzenie organowi grzywny z powodu nieprzekazania Sądowi ww. skargi.

Sąd I instancji zaznaczył, że instytucja wymierzenia grzywny określona w art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umożliwia dyscyplinowanie organów administracji publicznej, które nie wykonują obowiązków nałożonych na nie na mocy art. 54 § 2 ww. ustawy. Zdaniem WSA w Szczecinie, grzywnie tej nadano mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że omawiana sankcja finansowa służy przede wszystkim zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Sąd I instancji zauważył również, że wymierzenie grzywny może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że wymierzenie grzywny uzależnione jest wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie powyższe przesłanki o charakterze formalnym zostały spełnione, wobec czego wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie jego skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, okazał się zasadny. Dodatkowo WSA w Szczecinie wyjaśnił, że z dokumentów zgromadzonych w aktach rozpatrywanej sprawy wynika, że skarga na bezczynność została doręczona organowi w dniu 17 grudnia 2025 r., lecz do 31 grudnia 2025 r. nie przekazano jej do Sądu wraz z aktami celem jej rozpoznania, skarga została nadana do Sądu I instancji przez organ - za pośrednictwem poczty – dopiero w dniu 16 stycznia 2026 r., tj. w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił, że określając wysokość grzywny sąd nie jest związany wnioskiem strony, a w niniejszej sprawie wziął pod uwagę fakt, że opóźnienie w przekazaniu skargi do Sądu na dzień złożenia wniosku wynosiło 16 dni, jak również okoliczność, że skargi na bezczynność wymagają niezwłocznego rozpoznania przez sąd i są rozpoznawane w pierwszej kolejności, gdyż ich celem jest ewentualne doprowadzenie do podjęcia przez organ administracji określonych czynności i usunięcie stanu bezczynności. Sąd I instancji wziął pod uwagę także okoliczność, iż skarga ostatecznie została przekazana do Sądu, przy czym nie załączono do niej odpowiedzi na skargę oraz akt postępowania zainicjowanego wnioskiem, co spowodowało konieczność zwrócenia się do organu o ich nadesłanie i wydłużyło tok postępowania.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia organu, w którym organ wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez oddalenie wniosku skarżącego oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił naruszenie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy samo spełnienie formalnych przesłanek uchybienia terminowi czyniło zasadnym wymierzenie grzywny, podczas gdy przepis ma charakter fakultatywny, a Sąd był zobowiązany do rzeczywistej, a nie pozornej oceny, czy sięgnięcie po sankcję było celowe i proporcjonalne w świetle całokształtu okoliczności sprawy

Organ podkreślił, że zaskarżone postanowienie opiera się na wadliwym założeniu, że samo stwierdzenie uchybienia terminowi do przekazania skargi, przy równoczesnym złożeniu wniosku przez stronę, czyni zasadnym wymierzenie grzywny. Taka wykładnia zdaniem organu pozostaje w sprzeczności zarówno z literalnym brzmieniem art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i z utrwalonym kierunkiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W ocenie organu, Sąd I instancji w istocie zredukował art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do testu czysto formalnego, eliminując z pola widzenia to, co w tym przepisie ma znaczenie zasadnicze, a mianowicie konieczność rozważenia, czy w okolicznościach konkretnej sprawy grzywna rzeczywiście powinna zostać wymierzona.

Ponadto organ zaznaczył, że przed wniesieniem skargi na bezczynność podejmował wiele czynności w sprawie głównej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 9 września 2025 r. dotyczył szeregu danych odnoszących się do działalności lotniska [...], w tym liczby operacji lotniczych, przychodów z opłat, najmu i hangarowania oraz kosztów utrzymania operacyjności lotniska. Organ podkreślił, że po jego otrzymaniu Aeroklub S. pismem z dnia 16 września 2025 r. zakwalifikował zasadniczą część żądania jako informację przetworzoną, wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego i przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 9 listopada 2025 r., wskazując, że przygotowanie odpowiedzi wymagałoby scalenia danych z rozproszonych rejestrów, ich weryfikacji i agregacji. Zdaniem organu nie była to zatem sytuacja całkowitej bierności organu już na etapie rozpoznawania wniosku.

W ocenie organu, Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł, że formalna przesłanka uchybienia terminowi została spełniona, ale wadliwie uznał, że to ustalenie samoistnie przesądza o zasadności zastosowania środka represyjnego. Prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów, zdaniem organu, wymagała dokonania rzeczywistej oceny, czy wobec późniejszego przekazania skargi, uprzedniego procedowania sprawy przez organ oraz częściowego załatwienia wniosku przed wniesieniem skargi, zastosowanie środka represyjnego pozostawało jeszcze celowe i proporcjonalne. Organ stwierdził zarazem, że brak takiej oceny przesądza o wadliwości zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) dalej: p.p.s.a., na organie, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z całymi aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci możliwości złożenia przez wnioskodawcę wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak wyjaśniono w doktrynie, ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, p.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328).

Regulację szczególną w stosunku do art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej: u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, a więc przepis ten skraca termin, w jakim organ zobligowany jest do przesłania Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej "organem, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi" jest adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są jednak wyjątki. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Ustawa pozostawia zatem uznaniu Sądu zarówno zasadność, jak i wysokość wymierzenia grzywny (zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a.).

Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że wymierzenie organowi grzywny było uzasadnione, a z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji wymierzając grzywnę wziął pod uwagę okres opóźnienia organu w przekazaniu skargi, a także to czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ obowiązek ten - skutecznie - wypełnił. Sąd I instancji nie mógł przy tym uwzględnić argumentacji organu w tym zakresie, bowiem organ w piśmie z dnia 25 marca 2026 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie, nie przedstawił żadnych wyjaśnień ani nie wskazał powodów niedotrzymania terminu wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Ponadto okoliczności, które przedstawił organ w treści zażalenia, wskazujące na podejmowane przez organ działania w związku z załatwieniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie mogły odnieść skutku, gdyż działania te nie mogły wpłynąć na terminowość przekazania skargi do Sądu, wywiedzionej po ich dokonaniu.

W związku z tym uznać należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyczerpująco wskazał powody podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji właściwie przy tym ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., a wymierzenie grzywny w wysokości 200 złotych nie mogło w okolicznościach niniejszej sprawy zostać uznane za nieadekwatne, czy nieuzasadnione.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.

Odnosząc się zaś do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie może on zostać uwzględniony, gdyż zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a., a niniejsze postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest żadnym z orzeczeń wskazanych w art. 209 p.p.s.a.