Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 kwietnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie NSA: Izabela Dobosz Joanna Tuszyńska ( spr.) Protokolant Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2000r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych.

II SA/Kr 1242/00

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].02.2000r., wydaną na podstawie art.39, art.40 ust. 1 i 3 , art.42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U.Nr 89 poz.415, jednolity tekst: Dz.U. z 1999r. Nr 15 poz. 1397 oraz art. 104 kpa, po ponownym rozpatrzeniu wniosku "B". S.A. Oddział w K. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n.: kompleksowa modernizacja i przebudowa stacji paliw CPN Nr 1 na os. [...] przy ul. [...], na działce nr 2 obr. [...] /oraz cz. dz. [...] - przebudowa układu drogowego/ zgodnie z załącznikami :

1/ liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wyznaczonymi na mapie w skali 1 : 250 - załącznik nr 1

2/ warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z ustaleń miejscowego planu, z przepisów szczególnych i warunkami obsługi w zakresie infrastruktury technicznej - załącznik nr 2, stanowiącymi integralną część niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że jest ona zgodna z Miejscowym Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. uchwalonego uchwałą Nr YII/58/94 Rady Miasta K. z dnia 16.11.1994r, ponieważ teren inwestycji położony jest w Obszarze Urządzeń Komunikacyjnych [...], w którym stacje paliw stanowią jeden z podstawowych sposobów użytkowania terenu. Ponadto niewielkie fragmenty terenu inwestycji znajdują się w obszarach Usług Komercyjnych, Mieszkaniowym Ml i Tras Komunikacyjnych, w którym stacje paliw stanowią dopuszczalny sposób użytkowania terenu. Część terenu inwestycji związana z przebudową układu drogowego położona jest w Obszarze Tras Komunikacyjnych [...] ulica główna.

Ponadto przedmiotowy teren znajduje się w strefach polityki przestrzennej nr [...], [...], [...], [...].

Warunki ustalono w oparciu o rozstrzygnięcia planu jak wyżej, przepisy szczególne oraz na podstawie opinii i uzgodnień wydanych w toku postępowania przez właściwe organy administracji i instytucje branżowe, a w szczególności m.in. opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM w zakresie obsługi komunikacyjnej / pismo z dnia [...].05.1999r/.

W uzasadnieniu decyzji skazano również, że Rada Dzielnicy XVI zaopiniowała pozytywnie przedmiotową inwestycję uchwałą z dnia 18.03.1999r. Termin ważności decyzji ustalono na dzień 31.12.2001 r.

W odniesieniu do zarzutów złożonych w toku postępowania przez "A" spółka z o.o w K. organ stwierdził, że niniejsza decyzja została wydana na wniosek "B". S.A. Oddział w K. i dotyczy zakresu inwestycji objętej wnioskiem. Decyzję wzizt może otrzymać każdy, bez względu na to czy jest właścicielem terenu na którym planuje inwestycję.

Decyzja wzizt nie rodzi i nie przesądza praw do terenu oraz nie narusza praw osób trzecich.

Dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia rozwiązanie koncepcyjne wjazdu i wyjazdu wspólnego dla wnioskodawcy i "A".

Wyjaśniono również, że przedstawiona przez wnioskodawcę koncepcja zagospodarowania terenu stanowiąca materiał posiłkowy przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie stanowi przesądzeń niniejszej decyzji.

Szczegółowe rozmieszczenie poszczególnych elementów zagospodarowania terenu nastąpi decyzją o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka z o.o "A". w K. Zarzuciła, że w ramach projektowanej modernizacji i przebudowy stacji paliw wnioskodawca planuje dodatkowy wyjazd ze stacji paliw do ul. [...] w rejonie graniczącym z terenem należącym do odwołującego się. Wyjazd ten pozbawi możliwości zaprojektowania wjazdu i wyjazdu z terenu należącego do "A" w kierunku do ul. [...], a to względu na normatywne odległości od istniejącego skrzyżowania [...]. Wydana decyzja zawiera rozwiązania, które nie gwarantują ochrony interesów odwołującego się.

Decyzją z dnia 11.04.2000r znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 40 ust. 1, 41 ust. 1 i 2 oraz 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Kolegium powtórzyło ustalenia organu I instancji co do położenia terenu inwestycji wg obszarów przeznaczenia wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdziło, że zarzuty odwołującego się nie mogły być uwzględnione, gdyż dotyczą rozwiązań projektowych, które na tym etapie nie są przedmiotem rozstrzygnięć.

Wyjaśniło również, że ochrona interesów osób trzecich rozumiana być powinna jako zobowiązanie inwestora do nienaruszania wcześniej nabytych i już istniejących uprawnień tych osób w zakresie wynikającym z art. 5 ust. 2 prawa budowlanego.

W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję "A" spółka z o.o w K. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to 42 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że określenie warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej planowanej spełnia wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz art.7 kpa poprzez nie wyjaśnienie czy możliwe będzie w przyszłości wykonanie połączenia komunikacyjnego działki nr 3 z ul. [...] wobec planowanego połączenia drogowego z tej ulicy do działki nr 2.

Skarżący powtórzył argumenty przytoczone w odwołaniu i nadto zarzucił, że art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymaga podania w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunków ochrony interesów osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/.

Skarga jest zasadna.

Zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalanie zasad ich zagospodarowania określa ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 - tekst jedn. z późn. zm./ .

Zgodnie z przepisami art. 39 i 40 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego .

Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a związanie ustaleniami planu jest bezwzględne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z tymi ustaleniami (art. 33 i 46a ustawy).

W myśl art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Każdy ma też prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Interes prawny w tym przypadku wynikać musi jednak z konkretnego przepisu prawa materialnego. Te bowiem reguły są jedynie źródłem uprawnień.

Interes prawny odróżnić należy od interesu faktycznego. Ten ostatni występuje w sytuacji, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Właściciela w sposobie zagospodarowania nieruchomości ograniczać mogą jedynie obowiązujące przepisy prawa.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego - poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę.

Jak przyjmuje się w piśmiennictwie prawniczym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach, statuując pozycję wnioskodawcy w szeroko pojętym procesie inwestycyjnym. W decyzji, o której mowa, winny się znaleźć ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich jeżeli zamierzenie inwestora (zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego) może wpływać na ich naruszenie.

Podnieść należy, że w przedłożonych aktach sprawy brak jest tekstu i rysunku planu.

Jedynie z treści uzasadnienia decyzji wynika, że teren inwestycji położony jest w obszarach oznaczonych symbolem planu [...], [...], [...] i [...] oraz w strefach polityki przestrzennej nr [...], [...], [...] i [...].

Decyzja nie określa warunków i zakazów wynikających z ustaleń planu dla tych obszarów i stref polityki przestrzennej.

Nie określa również wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Stanowi to o naruszeniu przepisu art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który określa niezbędną treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu :

1) rodzaj inwestycji,

2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony,

3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych,

4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich,

6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali,

7) okres ważności decyzji.

Samo ogólne odwołanie się do planu nie stanowi wypełnienia powinności wymienionej w przepisie art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W określeniu rodzaju inwestycji w decyzji wyraźnie podano, że dotyczy ona również przebudowy układu drogowego na części działki nr 4.

W załączonej do wniosku koncepcji architektonicznej wnioskodawca podkreślił, że wprowadza nowy bezpośredni wyjazd ze stacji na ul. [...].

Plan sytuacyjny stanowiący składnik tej koncepcji określa granice terenu inwestora i /kolorem czerwonym/ zakres decyzji wzizt.

Jak wynika z pisma Wydziału Architektury UM z dnia 24.03.1999r Miejskiemu Zarządowi Dróg i Wydziałowi Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM został przedstawiony do opinii plan zagospodarowania terenu przedstawiony przez inwestora /k. 178 i 176 akt/, wprowadzający nowy bezpośredni wyjazd ze stacji na ul. [...].

Dlatego też opinia z dnia [...].05.1999r, cytowana w decyzji organu I instancji , oparta została na tej właśnie koncepcji. Warunkiem pozytywnej opinii było wykonanie normatywnego pasa skrętu w lewo z ul. [...] od strony skrzyżowania z ul. [...].

Również uchwała Rady Dzielnicy XVI Miasta K. z dnia 18.03.1999r odnosi się do modernizacji i przebudowy stacji paliw, która przewiduje wykonanie dodatkowego wyjazdu na ul. [...].

Dlatego tez nie jest zrozumiałe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że przedłożona przez inwestora koncepcja zagospodarowania terenu stanowiła wyłącznie materiał posiłkowy, skoro była przedmiotem opinii współdziałających organów i na jej podstawie zostały sformułowane warunki dla inwestora.

Jeżeli np na podstawie opinii WGKiOŚ z dnia [...].05.1999r /zawierającej warunek wykonania normatywnego pasa skrętu w lewo z ul. [...] od strony skrzyżowania z ul. [...]/ wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu również dla przebudowy układu drogowego, to nie wiadomo dlaczego warunek ten został pominięty w punkcie II.l "Warunki w zakresie komunikacji" załącznika nr 2 do decyzji.

W punkcie tym mowa jest jedynie o projektowanym włączeniu do ul. [...].

W załączniku graficznym decyzji oddzielnie zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji polegającej na modernizacji i przebudowie obiektów stacji paliw oraz modernizacji i przebudowie układu drogowego.

Nadto, nie jest wystarczające uzasadnienie decyzji organu, tak I, jak i II instancji, w zakresie, w jakim ustosunkowuje się do zarzutów zgłaszanych przez skarżącego.

Zgodnie z treścią art. 47 omawianej ustawy warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.

Dlatego też, jeżeli zaskarżona decyzja ustala warunki inwestycji w zakresie komunikacji przez wskazanie, że obsługa komunikacyjna będzie zapewniona przez projektowane włączenie do ul. [...], to na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę skarżący nie będzie mógł skutecznie podnosić zarzutu, iż włączenie to uniemożliwi mu planowany sposób zagospodarowania jego działki, a w szczególności wykonanie wjazdu i wyjazdu z terenu należącego do przedsiębiorstwa.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, lokalizowanie zabudowy wzdłuż zarezerwowanych pasów terenu, nowo wybudowanych dróg (w tym obwodnic miejscowości) oraz istniejących dróg może nastąpić tylko w wypadku włączenia ruchu drogowego - spowodowanego tą zabudową - do istniejącej lub projektowanej drogi, wyłącznie w miejscach określonych przez zarząd drogi. Wobec powyższego uznać należy, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszone zostały przepisy art. 3 i art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 kpa.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art. 135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku .

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.