II SA/Wa 276/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-09-11	
Data wpływu	2023-02-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Iwona Maciejuk
Piotr Borowiecki /przewodniczący sprawozdawca/
Waldemar Śledzik	
Symbol z opisem	6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej	
Hasła tematyczne	Straż graniczna	
Skarżony organ	Komendant Straży Granicznej	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1486; art. 76; Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Protokolant referent stażysta Kinga Krysik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego w zamian za wyżywienie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego K. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2022 r., Komendant Główny Straży Granicznej (dalej także: "Komendant Główny SG" lub "organ odwoławczy") - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej także: "Komendant [...]OSG" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] sierpnia 2022 r. dotyczącej odmowy wypłaty [...] K. K. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") świadczeń pieniężnych z zamian za wyżywienie w związku z pełnieniem w okresie od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] marca 2021 r. służby na wolnym powietrzu.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] stycznia 2022 r. [...] K. K. wniósł do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej wniosek o weryfikację wysokości świadczeń pieniężnych z zamian za wyżywienie.

W uzasadnieniu wniosku skarżący podnosił, iż w okresie od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] marca 2021 r. pełnił służbę na wolnym powietrzu, w ramach kontroli sanitarnej na rzecz Placówki Straży Granicznej w [...]. Skarżący stwierdził, że oprócz diet na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia w czasie podróży służbowej, które de facto otrzymał i których wysokości nie kwestionuje, powinien otrzymać świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie, o którym mowa w art. 76 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, tj. w przypadku pełnienia w okresie od dnia [...] listopada do dnia [...] marca 2021 r. służby na wolnym powietrzu przez co najmniej 4 godziny dziennie.

W wyniku rozpoznania wniosku strony skarżącej Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydał w dniu [...] marca 2022 r. decyzję nr [...] odmawiającą wypłaty skarżącemu świadczeń pieniężnych z zamian za wyżywienie w związku z pełnieniem w okresie od [...] listopada 2020 r. do dnia [...] marca 2021 r. służby na wolnym powietrzu.

Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji skarżący wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji i naliczenie wnioskowanych należności, skarżący zarzucił bezprawność podjętego rozstrzygnięcia z uwagi na pominięcie korzystnej dla strony skarżącej opinii prawnej radcy prawnego [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2022 r. Ponadto, skarżący zarzucił, że przyjęta przez Komendanta [...]OSG wykładnia nie koresponduje z celem ustawodawcy, tj. pobierania świadczenia pieniężnego za służbę w niekorzystnych warunkach atmosferycznych w jak najszerszym zakresie.

W wyniku analizy materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. uchylił sporną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Komendant [...]OSG nie dokonał niebudzących wątpliwości ustaleń, czy służba pełniona przez skarżącego w dniach: [...] marca 2021 r., [...] marca 2021 r., [...] marca 2021 r., [...] marca 2021 r., [...] marca 2021 r. i [...] marca 2021 r. w ramach kontroli sanitarnej na rzecz Placówki Straży Granicznej w [...], była służbą na wolnym powietrzu przez co najmniej 4 godziny dziennie. Organ odwoławczy uznał, że Komendant [...]OSG nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie i tym samym nie wyjaśnił zakresu sprawy w przedmiocie żądania strony skarżącej. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że konieczne jest stwierdzenie po uprzednim zbadaniu i ocenie czy służba pełniona przez skarżącego w powyżej wskazanych dniach marca 2021 r., w ramach kontroli sanitarnej na rzecz Placówki Straży Granicznej w [...], była służbą na wolnym powietrzu przez co najmniej 4 godziny dziennie. W tym celu Komendant Główny SG uznał, że należy poczynić szczegółowe ustalenia dotyczące charakteru służby i jej przebiegu, a także postawionych zadań (z dokładnym określeniem czasowym, zaplanowanym do ich wykonania), jak również miejsc realizacji działań (z dokładnym określeniem ich lokalizacji), pojazdu służbowego a także innych okoliczności, które mogą mieć wpływ na stwierdzenie, że zaistniały przesłanki warunkujące ubieganie się o świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie, o którym mowa w art. 76 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, tj. w przypadku pełnienia w okresie od dnia [...] listopada do dnia [...] marca służby na wolnym powietrzu przez co najmniej 4 godziny dziennie. Następnie, organ odwoławczy nakazał organowi pierwszej instancji, aby otrzymane dane dotyczące godzin rozpoczęcia i zakończenia służb zweryfikował z poleceniami wyjazdów służbowych, w których określono godziny rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowych, jak też wyjaśnił rozbieżności, które znajdują się w zgromadzonym materiale dowodowym.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej - działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 76 ustawy z dnia 12 października 1990 r. Straży Granicznej - wydał w dniu [...] sierpnia 2022 r. decyzję nr [...] odmawiającą wypłaty skarżącemu świadczeń pieniężnych z zamian za wyżywienie w związku z pełnieniem w okresie od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] marca 2021 r. służby na wolnym powietrzu.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Komendant [...]OSG - dokonując analizy zebranych dokumentów dotyczących pełnienia przez skarżącego służby na rzecz Placówki Straży Granicznej w [...] - zauważył na wstępie, że służby we wszystkich dniach, tj. w dniu [...] marca 2021 r., [...] marca 2021 r., [...] marca 2021 r., [...] marca 2021 r., [...] marca 2021 r. i [...] marca 2021 r. była wykonywana na rzecz wskazanej wyżej Placówki Straży Granicznej w [...] w formie patrolu pojazdem służbowym na wolnym powietrzu w rejonie byłych przejść granicznych [...], [...], [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że zadaniem skarżącego funkcjonariusza było prowadzenie kontroli sanitarnej na wolnym powietrzu. Komendant [...]OSG podniósł, że za wszystkie wyżej wskazane dni pełnienia służby na rzecz PSG [...] skarżący otrzymał diety, natomiast nie otrzymał wyżywienia w naturze, ani świadczenia pieniężnego w zamian za wyżywienie w naturze przysługujące funkcjonariuszowi pełniącemu służbę na wolnym powietrzu przez co najmniej 4 godziny dziennie.

Komendant [...]OSG wskazał, że funkcjonariuszowi będącemu w podróży służbowej, w oparciu o dyspozycję § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1508 - dalej także: "rozporządzenie MSWiA z dnia 14 grudnia 2006 r."), przysługują diety czasie podróży służbowej.

Z kolei, jak zauważył organ pierwszej instancji, kwestie norm wyżywienia dla funkcjonariuszy Straży Granicznej, jak też świadczenia pieniężnego przyznawanego w zamian za wyżywienie zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 2020 r. w sprawie otrzymywania wyżywienia przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1659 - dalej także: "rozporządzenie MSWiA z dnia 24 września 2020 r."), wydanym na podstawie art. 76 ust. 10 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z treścią § 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia MSWiA z dnia 24 września 2020 r., funkcjonariuszowi pełniącemu służbę na wolnym powietrzu przez co najmniej 4 godziny dziennie w okresie od dnia 1 listopada do dnia 31 marca przysługuje świadczenie pieniężne.

Niemniej jednak, Komendant [...]OSG stwierdził, że funkcjonariusz Straży Granicznej nie może otrzymać świadczeń realizowanych w różnych formach z tego samego tytułu, albowiem ustawodawca wyklucza pobieranie jednocześnie diety na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia oraz równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie.

Organ pierwszej instancji zauważył, że zgodnie § 4 ust. 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 22006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania, dieta nie przysługuje w przypadkach, w których funkcjonariuszowi zapewniono bezpłatne wyżywienie, obejmujące śniadanie, obiad oraz kolację w naturze albo równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie.

Jednocześnie Komendant [...]OSG podniósł, że w ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej nie funkcjonuje ustawowa definicja pojęcia "równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie", a zatem należy posiłkować się wykładnią językową.

W tej sytuacji, organ pierwszej instancji zauważył, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN, "równoważny" oznacza "mający równą wartość, równe znaczenie z czymś".

W tej sytuacji, Komendant [...]OSG uznał, że zakres użytego w cyt. wyżej § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 22006 r. pojęcia "równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie" mieści się w zakresie pojęcia "świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie", użytego w art. 76 ustawy o Straży Granicznej.

Mając na względzie powyższe, organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący spełniałby przesłanki do wypłaty świadczenia pieniężnego w związku z pełnieniem w okresie od dnia [...] listopada do dnia [...] marca służby na wolnym powietrzu przez co najmniej 4 godziny dziennie, jednakże z powodów szczegółowo wskazanych powyżej, funkcjonariusz ten nie może otrzymać świadczeń realizowanych w różnych formach z tego samego tytułu.

W konsekwencji, Komendant [...]OSG wskazał, że funkcjonariuszowi otrzymującemu dietę na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia w czasie podróży służbowej nie ma podstaw prawnych do przyznania świadczenia pieniężnego w przypadku pełnienia służby na wolnym powietrzu przez co najmniej 4 godziny dziennie w okresie od [...] listopada 2020 r. do [...] marca 2021 r.

Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji strona skarżąca złożyła odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji i naliczenie wnioskowanych należności, skarżący ponownie zarzucił Komendantowi [...]OSG bezprawność podjętego rozstrzygnięcia z uwagi na pominięciu korzystnej dla strony opinii prawnej radcy prawnego [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2022 r. Ponadto, skarżący zarzucił, że poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia odnosiły się do kwestii technicznych i nie zmieniły meritum wcześniej uchylonego rozstrzygnięcia.

W wyniku rozpoznania odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 76 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. Straży Granicznej - wydał decyzją nr [...] utrzymującą w mocy sporną decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2022 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Komendant Główny Straży Granicznej zauważył na wstępie, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej dokonał niebudzących wątpliwości ustaleń, czy służba pełniona przez stronę w dniach: [...] marca 2021 r., [...] marca 2021 r., [...] marca 2021 r., [...] marca 2021 r., [...] marca 2021 r. i [...] marca 2021 r. w ramach kontroli sanitarnej na rzecz Placówki Straży Granicznej w [...], była służbą na wolnym powietrzu przez co najmniej 4 godziny dziennie. Jednocześnie, organ odwoławczy zauważył, że Komendant [...]OSG ustalił, że powyższą służbę skarżący pełnił na podstawie - oddzielnego na każdy dzień - polecenia wyjazdu służbowego.

Organ odwoławczy podniósł, że z ustaleń organ pierwszej instancji wynika ponadto, że skarżącemu funkcjonariuszowi zostały wypłacone stosowne diety w oparciu o przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania, zgodnie z którym funkcjonariuszowi z tytułu podróży służbowej przysługują diety na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia w czasie podróży służbowej. Jednocześnie, organ odwoławczy uznał, że skarżący otrzymał wspomniane diety za każdy dzień podróży służbowej w wymaganej wysokości, zgodnie z przedłożonymi "Rachunkami kosztów podróży".

Komendant Główny Straży Granicznej uznał, że w pełni uzasadniona jest argumentacja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w kwestii odmowy wypłaty skarżącemu wnioskowanego przez niego świadczenia pieniężnego należnego w przypadku pełnienia służby na wolnym powietrzu przez co najmniej 4 godziny dziennie w okresie od dnia [...] listopada do dnia [...] marca.

Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż ustawodawca wyłącza pobieranie jednocześnie diety na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia i równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie, co wynika z zapisów § 4 ust. 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r.

Komendant Główny Straży Granicznej uznał ponadto, że warto zauważyć, iż ustawa o Straży Granicznej w art. 76 ust. 6 wymienia przypadki (tytuły), w których funkcjonariusz nabywa prawa do świadczenia pieniężnego w zamian za wyżywienie.

Pierwszym z tych przypadków, jak zauważył organ odwoławczy, jest pełnienie w okresie od dnia 1 listopada do dnia 31 marca służby na wolnym powietrzu przez co najmniej 4 godziny dziennie.

Jednocześnie, organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca w art. 76 ust. 8 cyt. ustawy zawarł regulację, w której odniósł się do sytuacji, w której funkcjonariusz nabyłby prawa do świadczenia pieniężnego w zamian za wyżywienie w naturze z kilku tytułów stanowiąc, iż funkcjonariusz, któremu przysługuje wyżywienie w naturze lub świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie w naturze z kilku tytułów, otrzymuje wyżywienie w naturze albo świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie tylko z jednego tytułu, według najkorzystniejszej dla niego normy wyżywienia, z wyłączeniem przypadków, w których funkcjonariusz uczestniczy w uroczystym posiłku organizowanym w punkcie żywienia Straży Granicznej albo jest żywiony według normy, która przysługuje największej grupie funkcjonariuszy uprawnionych do wyżywienia w danym punkcie żywienia Straży Granicznej.

W tej sytuacji, Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że nie podziela zarzutów wnoszącego odwołanie, uznając, iż Komendant [...]OSG wyjaśnił wszystkie okoliczności mające znaczenie w sprawie, uzasadniając sporną decyzję we właściwy i wyczerpujący sposób.

W piśmie z dnia 5 stycznia 2023 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2022 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta [...]OSG z dnia [...] sierpnia 2022 r., a także o zasądzenie od organu odwoławczego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, skarżący zarzucił organowi odwoławczemu:

I. naruszenie prawa materialnego, w tym:

1) naruszenie § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że norma ta znajdzie zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, tj. w przypadku wniosku skarżącego o weryfikację świadczeń pieniężnych w zamian za wyżywienie, w sytuacji gdy norma ta może być stosowana wyłącznie w stanach faktycznych dotyczących wypłaty bądź odmowy wypłaty diety a więc jednego ze świadczeń przysługujących funkcjonariuszowi z tytułu podróży służbowej;

2) naruszenie art. 76 ust. 8 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że norma ta znajdzie zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, tj. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pieniężnego w zamian za wyżywienie z uprawnieniem do należności z tytułu podróży służbowych wynikającym z art. 117 cyt. ustawy, w sytuacji gdy ww. norma prawna odnosi się wyłącznie do zbiegu tytułów wymienionych w art. 76 ustawy o Straży Granicznej;

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

1) naruszenie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ ponownie rozpatrujący sprawę powinien był - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylić sporną decyzję w całości i orzec zgodnie z wnioskiem skarżącego;

2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez lakoniczne i w istocie pozbawione wyjaśnienia uzasadnienie prawne decyzji, a także brak wskazania, z jakich względów organ odwoławczy oparł się w całości na stanowisku Biura Techniki i Zaopatrzenia Komendy Głównej Straży Granicznej, pomijając całkowicie sprzeczną z tym stanowiskiem opinię prawną radcy prawnego [...] Oddziału Straży Granicznej.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy świadczenia przysługujące funkcjonariuszowi z tytułu podróży służbowej oraz świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie w przypadku pełnienia w okresie od dnia [...] listopada do dnia [...] marca służby na wolnym powietrzu przez co najmniej 4 godziny dziennie, wykluczają się wzajemnie czy też są od siebie niezależne.

Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy arbitralnie przyjął, że ww. świadczenia wykluczają się wzajemnie, co - w ocenie Komendanta Głównego Straży Granicznej - ma wynikać z przepisu § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r., który stanowi, że dieta nie przysługuje w przypadkach, w których funkcjonariuszowi zapewniono bezpłatne wyżywienie, obejmujące śniadanie, obiad oraz kolację, w naturze albo równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie.

Tymczasem, skarżący uznał, że mając na uwadze wyżej przytoczoną jednoznaczną normę prawną, należy stwierdzić, iż organy obu instancji odmówiły skarżącemu przyznania świadczeń pieniężnych w zamian za wyżywienie, powołując się na normę prawną, która wprost odnosi się wyłącznie do sytuacji, w jakich nie wypłaca się diety (a więc jednego ze świadczeń przysługujących funkcjonariuszowi z tytułu podróży służbowej) a nie świadczeń pieniężnych w zamian za wyżywienie.

W tej sytuacji, skarżący stwierdził, że - zważywszy na to, iż wspomniana wyżej norma prawna wprost odnosi się do wypłaty świadczenia przysługującego funkcjonariuszowi z tytułu podróży służbowej a nie do wypłaty świadczeń pieniężnych w zamian za wyżywienie - uznać należy, że dywagacje organu odnoszące się do wykładni językowej zwrotu "równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie" pozostają bez znaczenia dla istoty sprawy.

Mając powyższe na względzie, skarżący uznał, że jedynie na marginesie należy wskazać, że również przyjęta przez organ wykładnia ww. normy prawnej nie zasługuje na uznanie. Skarżący zauważył bowiem, że - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - pojęcia "świadczenie w zamian za" oraz "równoważnik pieniężny w zamian za" nie są tożsame znaczeniowo, gdyż nie każde "świadczenie w zamian za" będzie miało przymiot równoważności. Ponadto, skarżący podniósł, że sam organ odwoławczy słusznie zauważył, iż ustawa o Straży Granicznej nie posługuje się już pojęciem "równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie". W tej sytuacji, skarżący uznał, że zastąpienie pojęcia "równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie" pojęciem "świadczenie w zamian za wyżywienie" jednoznacznie świadczy o tym, iż dla ustawodawcy nie są to pojęcia tożsame. Skarżący stwierdził, że stanowisko przeciwne, jest nie tylko trudne do zaakceptowania, ale też godzi w racjonalność prawodawcy, albowiem organ odwoławczy próbuje dowieść, że ustawodawca zmieniał treść przepisu jedynie na warstwie słownej, nie przypisując dokonanej zmianie żadnego znaczenia. Tymczasem, zdaniem skarżącego, zmiana ta miała doniosłe znaczenie, była bowiem - jak zauważyła strona skarżąca już w uzasadnieniu odwołania z dnia [...] kwietnia 2022 r. - "(...) przedmiotem długich i intensywnych negocjacji strony związkowej służb mundurowych z ministerstwem, a końcowe brzmienie przepisów nie jest ani trochę przypadkowe, a celem prawodawcy było właśnie umożliwienie pobierania świadczenia pieniężnego za służbę w niekorzystnych warunkach atmosferycznych w jak najszerszym zakresie".

Ponadto, skarżący zarzucił, że równie nietrafne jest stosowanie w przedmiotowej sprawie przez organ odwoławczy przepisu art. 76 ust. 8 ustawy o Straży Granicznej.

W tym miejscu, skarżący zauważył, że organ odwoławczy prawidłowo wykłada ww. normę prawną, albowiem w treści uzasadnienia decyzji wskazał, że art. 76 ust. 6 cyt. ustawy wymienia przypadki (tytuły), w których funkcjonariusz nabywa prawa do świadczenia pieniężnego w zamian za wyżywienie. W tej sytuacji, skarżący uznał, że wobec prawidłowego przyjęcia przez organ odwoławczy, iż tytuły do przyznania świadczenia pieniężnego w zamian za wyżywienie, które nie mogą być kumulowane zgodnie z art. 76 ust. 8 ustawy, zostały enumeratywnie wymienione w ust. 6 tej samej normy prawnej, zupełnie niezrozumiałe jest zastosowanie tego przepisu przez Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Skarżący zauważył, że w ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy nie dochodzi do kumulacji tytułów z art. 76 ust. 6 ustawy, albowiem nie ulega przecież wątpliwości, że "należności z tytułu podróży służbowych" nie są wymienione w ust. 6 przedmiotowego art. 76 jako tytuł do otrzymania świadczenia pieniężnego w zamian za wyżywienie.

Skarżący podniósł, że świadczenia z tytułu podróży służbowych przysługują funkcjonariuszom na podstawie art. 117 ustawy o Straży Granicznej, zaś ich wysokość, warunki oraz sposób ustalania należności określa cyt. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. Są to zatem, jak uznał skarżący, świadczenia odrębne, w żaden sposób nie wykluczające się.

W tej sytuacji, skarżący zarzucił, że przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko nie tylko nie oddaje ratio legis przepisów, ale wręcz wypacza intencje ustawodawcy. Skarżący stwierdził bowiem, że przyznanie funkcjonariuszom świadczenia pieniężnego w zamian za wyżywienie w przypadku pełnienia służby na wolnym powietrzu w okresie od [...] listopada 2020 r. do [...] marca 2021 r. ma na celu zapewnienie funkcjonariuszom odpowiedniej regeneracji w związku z dodatkowym wydatkiem energetycznym, z jakim wiąże się przebywanie przez co najmniej 4 godziny na wolnym powietrzu. Skarżący zauważył, że fakt, iż funkcjonariusz będzie przebywał na wolnym powietrzu w miejscu, do którego został skierowany w ramach podróży służbowej, nie sprawia, że jego organizm nie poniesie dodatkowego wydatku energetycznego. W tej sytuacji, skarżący uznał, że trudno zaakceptować, aby ustawodawca godził się na pozbawienie takiego funkcjonariusza (przebywającego w podróży służbowej) możliwości zaspokojenia zwiększonych potrzeb energetycznych. Zdaniem skarżącego, taki wniosek jest nie tylko nieuprawniony na gruncie obowiązujących przepisów prawa, ale też ponownie godzi w racjonalność prawodawcy.

Skarżący uznał za istotne również to, że organy obu instancji dysponowały opinią prawną sporządzoną w dniu [...] lutego 2022 r. przez radcę prawnego [...] Oddziału Straży Granicznej w [...], w której to opinii radca prawny potwierdził odrębny charakter obu świadczeń, a także wprost wskazał, że "świadczenia te nie wykluczają się nawzajem".

Skarżący podniósł, że z niewiadomych dla niego przyczyn organy obu instancji zupełnie pominęły ww. stanowisko radcy prawnego, jednocześnie w żaden sposób nie wyjaśniając w treści obu spornych decyzji, z jakich względów stanowisko radcy prawnego (a zatem profesjonalisty zatrudnionego m. in. do opiniowania planowanych rozstrzygnięć) nie zostało uwzględnione.

Skarżący zauważył ponadto, że decyzje organów obu instancji bezrefleksyjnie powieliły stanowisko Biura Techniki i Zaopatrzenia Komendy Głównej Straży Granicznej z dnia [...] marca 2022 r., pomimo, że do zadań tej komórki organizacyjnej nie należy opiniowanie planowanych przez organy Straży Granicznej rozstrzygnięć.

Mając na uwadze powyższe, skarżący zarzucił, że sporządzone przez organy obu instancji uzasadnienia prawne spornych decyzji nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., albowiem zawierają jedynie przytoczenie poszczególnych przepisów ustawy o Straży Granicznej oraz cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. (w większości bez jakiejkolwiek analizy), co w konsekwencji nie pozwala na zrozumienie tego, z jakich względów organy przyznały prymat stanowisku Biura Techniki i Zaopatrzenia Komendy Głównej Straży Granicznej, a pominęły korzystną dla skarżącego opinię radcy prawnego.

Tymczasem, jak zauważył skarżący, "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa" polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wytłumaczeniu się, dlaczego właściwy organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego daną wykładnię przyjął, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1988 r., sygn. akt SA/Po 1317/87).

Reasumując, skarżący uznał, że organy obu instancji uchybiły zarówno przepisom prawa materialnego, jak i przepisom postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni skargę uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, organ odwoławczy stwierdził, że podziela argumentację Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w kwestii odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego, w przypadku pełnienia służby na wolnym powietrzu przez co najmniej 4 godziny dziennie w okresie od dnia [...] listopada do dnia [...] marca, ponieważ ustawodawca wyklucza pobieranie jednocześnie diety na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia i równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie, co wynika z § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. Tym samym, organ odwoławczy uznał, że wykluczona jest możliwość przyznania skarżącemu funkcjonariuszowi świadczenia pieniężnego w przypadku pełnienia służby na wolnym powietrzu przez co najmniej 4 godziny dziennie w okresie od dnia [...] listopada do dnia [...] marca.

Komendant Główny Straży Granicznej zauważył, że ustawodawca w art. 76 ust. 8 ustawy o Straży Granicznej zawarł regulację, w której odniósł się do sytuacji, w której funkcjonariusz nabyłby prawa do świadczenia pieniężnego w zamian za wyżywienie w naturze z kilku tytułów, stanowiąc, iż funkcjonariusz, któremu przysługuje wyżywienie w naturze lub świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie w naturze z kilku tytułów, otrzymuje wyżywienie w naturze albo świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie tylko z jednego tytułu, według najkorzystniejszej dla niego normy wyżywienia, z wyłączeniem przypadków, w których funkcjonariusz uczestniczy w uroczystym posiłku organizowanym w punkcie żywienia Straży Granicznej albo jest żywiony według normy, która przysługuje największej grupie funkcjonariuszy uprawnionych do wyżywienia w danym punkcie żywienia Straży Granicznej. Tymczasem, jak zauważył organ odwoławczy, w przedmiotowym przypadku skarżący otrzymał korzystniejsze dla niego świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie, które łącznie wyniosło 120 złotych. Organ odwoławczy podniósł, że gdyby skarżący zdecydował się na świadczenie pieniężne w związku z pełnioną służbą na wolnym powietrzu przez co najmniej 4 godziny dziennie w okresie od dnia [...] listopada do dnia [...] marca, kwota do wypłaty wynosiłaby 72 złote.

Komendant Główny Straży Granicznej podkreślił ponadto, że w przypadku, gdy funkcjonariusz przebywa w podróży służbowej i zgodnie z przedłożonymi rachunkami kosztów podróży otrzymał diety na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia w czasie podróży służbowej, nie przysługują mu dodatkowe, inne świadczenia, czy też równoważniki pieniężne z tytułu zwiększonych kosztów wyżywienia, ponieważ ustawodawca takich świadczeń, czy też równoważników nie przewidział.

Organ odwoławczy wyraźnie podkreślił, że zgodnie z brzmieniem § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania, dieta nie przysługuje w przypadkach, w których funkcjonariuszowi zapewniono bezpłatne wyżywienie, obejmujące śniadanie, obiad oraz kolację, w naturze albo równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie.

W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze sformułowanie "bezpłatne wyżywienie, obejmujące śniadanie, obiad oraz kolację, w naturze albo równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie" należy je odnieść do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 2020 r. w sprawie otrzymywania wyżywienia przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, wydanego na podstawie art. 76 ust. 10 ustawy o Straży Granicznej, które to rozporządzenie posługuje się pojęciem "świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie".

Organ odwoławczy wyraźnie zaznaczył, iż w obecnym stanie prawnym nie występuje regulacja, która miałaby zastosowanie do zabezpieczenia uprawnień funkcjonariuszy w zakresie "bezpłatnego wyżywienia, obejmującego śniadanie, obiad oraz kolację, w naturze albo równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie" inna niż rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 2020 r. w sprawie otrzymywania wyżywienia przez funkcjonariuszy Straży Granicznej. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał zatem, iż pojęcie "równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie" jest tożsamy z pojęciem "świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie".

Organ odwoławczy - zwracając uwagę na argumentację skarżącego - uznał, że interpretacja skarżącego prowadzi do nieracjonalnego rezultatu wykładni. Według organu odwoławczego, przyjęcie stanowiska skarżącego doprowadziłoby do sytuacji, w której w tym samym czasie i w tych samych realiach służbowych będzie dwóch funkcjonariuszy, którzy do miejsca pełnienia służby przejechali tyle samo kilometrów, odbyli taką samą podróż, pełnią służbę w tych samych godzinach, z tym samym zadaniem, i jeden otrzyma tylko świadczenie pieniężne w wysokości 12 zł, w przypadku pełnienia służby na wolnym powietrzu przez co najmniej 4 godziny dziennie w okresie od dnia [...] listopada do dnia [...] marca, a drugi otrzyma dietę na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia w czasie podróży służbowej w wysokości 30 zł lub 15 zł i dodatkowo świadczenie pieniężne w wysokości 12 zł, w przypadku pełnienia służby na wolnym powietrzu przez co najmniej 4 godziny dziennie w okresie od dnia [...] listopada do dnia [...] marca.

W tej sytuacji, Komendant Główny Straży Granicznej uznał, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - organy Straży Granicznej obu instancji przeanalizowały z wnikliwością cały materiał dowodowy, w tym także - wspomniane przez skarżącego - stanowisko radcy prawnego [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2022 r. Organ odwoławczy podkreślił, że wspomniana opinia prawna radcy prawnego nie była dla organów wiążąca, albowiem nie była wydana w tej konkretnej sprawie i jedynie znajdowała się w aktach sprawy jako materiał dowodowy, który organy obu instancji przeanalizowały, rozstrzygając w sprawie.

W konsekwencji, Komendant Główny Straży Granicznej uznał, że sporne decyzje organów obu instancji zawierają obszerne uzasadnienia, które wskazują na ich prawidłowość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga K. K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2022 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja nr 205/22 Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy wypłaty skarżącemu świadczeń pieniężnych z zamian za wyżywienie w związku z pełnieniem w okresie od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] marca 2021 r. służby na wolnym powietrzu - naruszają obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że zarówno Komendant Główny Straży Granicznej, jak i organ pierwszej instancji, wydając sporne decyzje administracyjne, dopuścili się przede wszystkim - mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 76 ust. 1, ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w związku z § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania - polegającego na ich błędnej wykładni i w konsekwencji mylnym przyjęciu przez organy obu instancji, że w przypadku, gdy funkcjonariusz Straży Granicznej przebywa w podróży służbowej i - zgodnie z przedłożonymi rachunkami kosztów podróży otrzymał diety na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia w czasie podróży służbowej, o których mowa w art. 117 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej - nie przysługuje mu dodatkowe świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie w związku z pełnieniem w okresie od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] marca 2021 r. służby na wolnym powietrzu, o którym mowa w art. 76 ust. 6 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej.

Ponadto, w ocenie Sądu, zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że organy obu instancji niewłaściwie zastosowały w niniejszej sprawie § 4 ust. 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r., uznając mylnie, że norma prawna wyrażona w tym przepisie znajduje zastosowanie w przypadku wniosku skarżącego o weryfikację świadczeń pieniężnych w zamian za wyżywienie, w sytuacji gdy wspomniana norma prawna może być stosowana wyłącznie w stanach faktycznych dotyczących wypłaty bądź odmowy wypłaty diety, a więc jednego ze świadczeń przysługujących funkcjonariuszowi z tytułu podróży służbowej.

Jednocześnie, Sąd stwierdził, że Komendant Główny Straży Granicznej, rozstrzygając w niniejszej sprawie w drugiej instancji - naruszył dodatkowo art. 76 ust. 8 ustawy o Straży Granicznej - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, z uwagi na nieuzasadnione przyjęcie, że norma prawna wyrażona w tym przepisie znajduje zastosowanie w przypadku zbiegu uprawnienia do świadczenia pieniężnego w zamian za wyżywienie, o którym mowa w art. 76 ust. 6 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej z uprawnieniem do należności z tytułu podróży służbowych wynikającym z art. 117 ust. 1 cyt. ustawy, w sytuacji gdy wskazana wyżej norma prawna odnosi się wyłącznie do zbiegu tytułów wymienionych jedyne w art. 76 ustawy o Straży Granicznej.

Tym samym, Sąd stwierdził, że zarówno Komendant Główny Straży Granicznej, jak i Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, wydając sporne decyzje, dopuścili się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, naruszenie powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, jak i związana z tym uchybieniem obraza zasady praworządności miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji Komendant Główny Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2022 r., jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2022 r.

Przechodząc do oceny legalności spornych rozstrzygnięć zarówno Komendanta Głównego Straży Granicznej, jak i organu pierwszej instancji warto zauważyć na wstępie, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi m.in. pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady wyrażone w Konstytucji RP.

W niniejszej sprawie, organy obu instancji, wydając sporne decyzje administracyjne odmawiające wypłaty wnioskowanego przez stronę skarżącą świadczenia pieniężnego w zamian za wyżywienie, o którym mowa w art. 76 ust. 6 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej, a które - zdaniem skarżącego - przysługiwało mu w związku z pełnieniem w okresie od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] marca 2021 r. służby na wolnym powietrzu w ramach kontroli sanitarnej na rzecz Placówki Straży Granicznej w [...], dopuściły się jednak istotnej obrazy wskazanych powyżej norm prawnych i tym samym przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. zasady praworządności.

Warto zauważyć, że w doktrynie przyjmuje się, że naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji).

Należy jednocześnie pamiętać o tym, że naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca wprawdzie nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy", niemniej przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji byłaby taka sama (por. m.in. A. Kabat /w:/ B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021). Istotne zatem jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa materialnego a treścią spornego rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LexisNexis 2011 i powołany tam wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 392/09).

Należy dodać jednocześnie, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, iż zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. W konsekwencji, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 156/20, LEX nr 3391202).

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że stan faktyczny przyjęty w niniejszej sprawie przez organy Straży Granicznej obu instancji za podstawę rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo i nie jest przedmiotem jakiegokolwiek sporu pomiędzy stronami postępowania sądowego.

Otóż, z ustaleń organów obu instancji dokonanych na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że w okresie od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] marca 2021 r. skarżący został skierowany do pełnienia służby na rzecz Placówki Straży Granicznej w [...] na podstawie polecenia wyjazdu służbowego nr [...] w dniu [...] marca 2021 r., nr [...] w dniu [...] marca 2021 r., nr [...] w dniu [...] marca 2021 r., nr [...] w dniu [...] marca 2021 r., nr [...] w dniu [...] marca 2021 r. oraz nr [...] w dniu [...] marca 2021 r. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika także, iż zgodnie z przedłożonymi rachunkami kosztów podróży skarżący otrzymał diety, o których mowa w art. 117 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, w wymaganych prawem wysokościach. Powyższe świadczenia pieniężne, jak zasadnie ustalił organ pierwszej instancji, zostały wypłacone w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania, zgodnie z którym funkcjonariuszowi z tytułu podróży służbowej przysługują diety na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia w czasie podróży służbowych.

Jednocześnie, nie ulega wątpliwości, że skarżący - będąc skierowanym do pełnienia służby na rzecz Placówki Straży Granicznej w [...] w dniach [...] marca 2021 r., [...] marca 2021 r., [...] marca 2021 r., [...] marca 2021 r. oraz w dniu [...] marca 2021 r. - pełnił ową służbę w formie patrolu pojazdem służbowym w rejonie byłych przejść granicznych [...], [...] i [...] z zadaniem dokonywania kontroli sanitarnej, przy czym - jak jednoznacznie ustalił organ pierwszej instancji - była to służba pełniona na wolnym powietrzu, której czas trwania w każdej z tych dat wynosił co najmniej 4 godziny dziennie.

W tej sytuacji, skarżący wystąpił w dniu [...] stycznia 2022 r. z wnioskiem, w uzasadnieniu którego stwierdził, że oprócz diet na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia w czasie podróży służbowej, które de facto otrzymał i których wysokości nie kwestionuje, powinien otrzymać świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie, o którym mowa w art. 76 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, tj. w przypadku pełnienia w okresie od dnia [...] listopada do dnia [...] marca 2021 r. służby na wolnym powietrzu przez co najmniej 4 godziny dziennie.

Niemniej, w wyniku rozpoznania powyższego wniosku skarżącego Komendant [...]OSG uznał jednakże, że skarżący nie spełnia przesłanek do wypłaty wnioskowanego świadczenia pieniężnego w zamian za wyżywienie, albowiem otrzymał już świadczenie pieniężne wypłacone w formie diety na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia, będąc w podróży służbowej w owych, wskazanych wyżej dniach marca 2021 r.

W związku z powyższym, uznać należy, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny tego, czy świadczenie przysługujące funkcjonariuszowi Straży Granicznej z tytułu podróży służbowej (w przypadku skarżącego chodzi o świadczenie w postaci diety wypłaconej na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia w czasie podróży służbowej), o którym mowa w art. 117 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie w przypadku pełnienia w okresie od dnia [...] listopada do dnia [...] marca służby na wolnym powietrzu przez co najmniej 4 godziny dziennie, a więc świadczenie, o którym mowa w art. 76 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy - wykluczają się wzajemnie i nie mogą być wypłacone funkcjonariuszowi jednocześnie (jak twierdzą organy obu instancji), czy też są od siebie niezależne i w konsekwencji wypłata jednego nie wyklucza jednoczesnej wypłaty drugiego z tych świadczeń (jak twierdzi strona skarżąca).

W tej sytuacji, należy zauważyć, że opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, organy Straży Granicznej obu instancji wskazały, iż w aktualnym stanie prawnym ustawodawca wyklucza pobieranie jednocześnie wspomnianej wyżej diety oraz świadczenia pieniężnego w zamian za wyżywienie w przypadku pełnienia służby na wolnym powietrzu przez co najmniej 4 godziny dziennie w okresie od dnia [...] listopada do dnia [...] marca, gdyż z § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania wynika, że dieta nie przysługuje w przypadkach, w których funkcjonariuszowi zapewniono bezpłatne wyżywienie, obejmujące śniadanie, obiad oraz kolację, w naturze albo równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie. Wprawdzie, organy obu instancji zauważyły, że w ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej nie funkcjonuje już pojęcie "równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie", którym posłużono się w § 4 ust. 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia MSWiA z dnia 14 grudnia 2006 r., niemniej uznały, że zastosowane w przywołanym wyżej rozporządzeniu pojęcie "równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie" mieści się w zakresie pojęcia "świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie" użyte w art. 76 ust. 6 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej. Ponadto, dla wzmocnienia powyższej argumentacji mającej uzasadniać odmowę wypłaty wnioskowanego przez stronę skarżącą świadczenia, Komendant Główny Straży Granicznej powołał się w zaskarżonej decyzji na przepis art. 76 ust. 8 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym funkcjonariusz, któremu przysługuje wyżywienie w naturze lub świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie w naturze z kilku tytułów, otrzymuje wyżywienie w naturze albo świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie tylko z jednego tytułu, według najkorzystniejszej dla niego normy wyżywienia, z wyłączeniem przypadków, w których funkcjonariusz uczestniczy w uroczystym posiłku organizowanym w punkcie żywienia Straży Granicznej albo jest żywiony według normy, która przysługuje największej grupie funkcjonariuszy uprawnionych do wyżywienia w danym punkcie żywienia Straży Granicznej.

W ocenie Sądu, mając na względzie powyższe, uznać należy, że organy obu instancji dopuściły się błędnej wykładni powołanych przepisów prawa materialnego i w konsekwencji niewłaściwego ich zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 117 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi odbywającemu podróże służbowe na obszarze kraju przysługują należności z tytułu podróży służbowych.

Z kolei przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania, przysługują diety czasie podróży służbowej.

W świetle art. 76 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi w czasie pełnienia służby przysługuje bezpłatnie wyżywienie w naturze, jeżeli rodzaj i charakter służby lub szczególne właściwości lub miejsce jej pełnienia uzasadniają przyznanie wyżywienia w naturze, albo świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie.

Art. 76 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy stanowi, że funkcjonariusz otrzymuje świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie w przypadku pełnienia w okresie od dnia 1 listopada do dnia 31 marca służby na wolnym powietrzu przez co najmniej 4 godziny dziennie.

Natomiast, zgodnie z przywołanym dodatkowo przez Komendanta Głównego Straży Granicznej przepisem art. 76 ust. 8 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz, któremu przysługuje wyżywienie w naturze lub świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie w naturze z kilku tytułów, otrzymuje wyżywienie w naturze albo świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie tylko z jednego tytułu, według najkorzystniejszej dla niego normy wyżywienia, z wyłączeniem przypadków, w których funkcjonariusz uczestniczy w uroczystym posiłku organizowanym w punkcie żywienia Straży Granicznej albo jest żywiony według normy, która przysługuje największej grupie funkcjonariuszy uprawnionych do wyżywienia w danym punkcie żywienia Straży Granicznej.

Z kolei, w świetle również przywołanego przez organy § 4 ust. 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r., dieta nie przysługuje w przypadkach, w których funkcjonariuszowi zapewniono bezpłatne wyżywienie, obejmujące śniadanie, obiad oraz kolację, w natrze albo równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie.

Dokonując analizy powyższych przepisów prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy obu instancji dopuściły się ewidentnego naruszenia przepisów art. 76 ust. 1, ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w związku z § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania, albowiem błędnie uznały, że w przypadku, gdy skarżący przebywał w podróży służbowej i - zgodnie z przedłożonymi rachunkami kosztów podróży - otrzymał diety na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia w czasie podróży służbowej, o których mowa w art. 117 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, nie przysługiwało mu dodatkowe świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie w związku z pełnieniem w okresie od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] marca 2021 r. służby na wolnym powietrzu, o którym mowa w art. 76 ust. 6 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej.

Sąd stwierdził przede wszystkim, że Komendant [...]OSG, rozpatrując wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r., w sposób całkowicie nieuzasadniony powołał się na normę prawną wyrażoną w § 4 ust. 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. i w konsekwencji mylnie uznał, że przepis ten ma zastosowanie w przypadku wniosku skarżącego o weryfikację świadczeń pieniężnych w zamian za wyżywienie, gdy tymczasem wspomniana norma prawna mogła być zastosowana wyłącznie w stanach faktycznych dotyczących wypłaty bądź odmowy wypłaty diety, a więc jednego ze świadczeń przysługujących funkcjonariuszowi z tytułu podróży służbowej, a nie w przypadku rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia, o którym mowa w art. 76 ust. 6 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej.

W tej sytuacji, z uwagi na fakt, iż wspomniany wyżej przepis § 4 ust. 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. odnosi się wprost wyłącznie do wypłaty świadczenia przysługującego funkcjonariuszowi z tytułu podróży służbowej a nie świadczeń pieniężnych w zamian za wyżywienie, Sąd uznał, że wszelkie rozważania organów odnoszące się do wykładni językowej zwrotu "równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie" pozostają bez znaczenia dla istoty sprawy.

Jednocześnie, Sąd uznał, że - wbrew stanowisku Komendanta Głównego Straży Granicznej - rozstrzygając przedmiotowy wniosek strony skarżącej, nie było podstaw do zastosowania art. 76 ust. 8 ustawy o Straży Granicznej, albowiem organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony przyjął, że norma prawna wyrażona w tym przepisie znajduje w ogóle zastosowanie w przypadku zbiegu uprawnienia do świadczenia pieniężnego w zamian za wyżywienie, o którym mowa w art. 76 ust. 6 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej z uprawnieniem do należności z tytułu podróży służbowych wynikającym z art. 117 ust. 1 cyt. ustawy, gdy tymczasem - jak słusznie stwierdziła strona skarżąca - wskazany wyżej przepis odnosi się wyłącznie do zbiegu tytułów wymienionych jedyne w art. 76 ustawy o Straży Granicznej, a nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie doszło do kumulacji tytułów z art. 76 ust. 6 cyt. ustawy.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że - wbrew sugestiom organu odwoławczego - to właśnie przyjęcie interpretacji wspomnianych przepisów prawa materialnego w sposób, jaki zaproponowały organy Straży Granicznej, doprowadziłoby do wypaczenia ratio legis rozwiązań ustawowych.

Otóż, nie ulega wątpliwości, że przyznanie funkcjonariuszom Straży Granicznej świadczenia pieniężnego w zamian za wyżywienie w przypadku pełnienia służby na wolnym powietrzu w okresie od [...] listopada 2020 r. do [...] marca 2021 r. miało na celu zapewnienie tym funkcjonariuszom odpowiedniej regeneracji w związku z dodatkowym wydatkiem energetycznym, z jakim wiąże się przebywanie przez co najmniej 4 godziny na wolnym powietrzu.

W tej sytuacji, trudno byłoby zaakceptować stanowisko, iż ustawodawca godził się na pozbawienie takiego funkcjonariusza (przebywającego w podróży służbowej) wspomnianego świadczenia z art. 76 ust. 6 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej tylko dlatego, że funkcjonariusz ten otrzymał stosowną dietę na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia w czasie podróży służbowej, pomimo, że przebywał on dodatkowo na wolnym powietrzu. Według Sądu, działoby się to z ewidentnym pokrzywdzeniem dla tych funkcjonariuszy, którzy - będąc w podróży służbowej - ponieśli dodatkowy wydatek energetyczny, wykonując służbę na wolnym powietrzu w stosunku do tych ich kolegów, którzy również znajdowali się w podróży służbowej, lecz nie wykonywali wówczas czynności służbowych na wolnym powietrzu. Taki sposób wykładni przepisów prawa materialnego godziłby w racjonalność prawodawcy.

Nie ulega zatem wątpliwości, że uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik obu spornych rozstrzygnięć organów administracji, albowiem gdyby organy te dokonały prawidłowej wykładni i właściwie zastosowały wskazane wyżej przepisy zarówno ustawy o Straży Granicznej, jak i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r., doszłoby do wydania innych rozstrzygnięć w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r.

Mając na względzie powyższe, należy wskazać, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zobowiązany będzie w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, kierując się oceną prawną oraz wytycznymi składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w sposób właściwy rozstrzygnąć wniosek skarżącego o wypłatę świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 76 ust. 6 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz strony skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 P.p.s.a.