Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3076/16 w sprawie ze skargi M. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia producentom świń w ramach nadzwyczajnej pomocy dla rolników w sektorach hodowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3076/16 po rozpoznaniu skargi M. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia producentom świń w ramach nadzwyczajnej pomocy dla rolników w sektorach hodowlanych - uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

M. złożył wniosek o udzielenie wsparcia do 76 sztuk świń, objętych kodem CN 0103 92 19, należących do jednego stada o numerze siedziby PL 058079466001. We wniosku zawarł oświadczenie, że sprzedaż nastąpiła z przeznaczeniem do uboju. Ponadto producent oświadczył, że na dzień 30 września 2015 r. posiadał 122 sztuki świń.

Załączył kopie (poświadczone) faktur dokumentujących sprzedaż świń w dniach 19 października 2015 r., 30 listopada 2015 r. oraz 10 i 17 grudnia 2015 r. do podmiotu U., P. [...] A, [...].

Na podstawie danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L. ustalił, że w okresie od dnia 1 października 2015 r. do dnia 7 stycznia 2016 r. - 0 sztuk świń sprzedanych przez wnioskodawcę zostało poddanych ubojowi w rzeźni.

Wobec stwierdzonych okoliczności, organ I instancji wydał w dniu [...] czerwca 2016 r. decyzję nr [...] o odmowie udzielenia wsparcia wnioskodawcy. Wskazał, że dał wiarę danym zawartym w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt i odmówił udzielenia wsparcia do ilości 76 sztuk świń. organ uznał, że wnioskodawca nie spełnił warunków wynikających z § 6 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2016 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowej nadzwyczajnej pomocy dla rolników w sektorach hodowlanych (Dz. U. z 2016 r. poz. 141, dalej: rozporządzenie).

W wyniku odwołania, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z [...] września 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Prezes w uzasadnieniu podkreślił, że wsparcie jest udzielane producentowi, jeżeli spełnił przesłanki warunkujące przyznanie wsparcia wynikające z § 6 ust. 1 oraz § 7 rozporządzenia. Weryfikacja dotyczyła tego, czy w dniu 30 września 2015 r. wnioskodawca posiadał nie więcej niż 2000 świń oraz czy w okresie od dnia 1 października 2015 r. do dnia 7 stycznia 2016 r. co najmniej 5 świń sprzedanych przez tego producenta zostało poddanych ubojowi w rzeźni, jak również dokumentów potwierdzających sprzedaż z przeznaczeniem do uboju co najmniej 5 i nie więcej niż 2000 świń objętych kodem CN 0103 92 19 lub loch objętych kodem CN 01103 92 11 w okresie od dnia 1 października do dnia 31 grudnia 2015 r.

Zgodnie z ustawą z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2015 r., poz.1172 ze zm., dalej: ustawa) – art. 12 ust. 3 – posiadacz świń zobowiązany jest zgłosić zmiany w stadzie w terminie 30 dni od ich zaistnienia. Posiadacze zwierząt mają możliwość zweryfikowania prawidłowości danych w IRZ, więc mogą zadbać o swój interes.

Organ II instancji wskazał, że strona sprzedała trzodę chlewną, do której ubiegała się o wsparcie, w dniach od 1 października 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. z przeznaczeniem na ubój do U. Właściciel ubojni oświadczył, że w tym okresie wykonywał kapitalny remont zakładu i w celu utrzymania częściowej produkcji korzystał z usług zakładu mięsnego W. Trzodę chlewną przyjmował do zakładu o numerze siedziby stada [...] i przemieszczał do zakładu o numerze siedziby stada [...], gdzie następował ubój.

Organ podniósł, iż na dzień 3 czerwca 2016 r. nie ujawniono faktu uboju w rzeźni świń w okresie od dnia 1 października 2015 r. do dnia 7 stycznia 2016 r. u producenta rolnego o numerze ARiMR [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że skargę należało uwzględnić, gdyż w sprawie organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd stwierdził, że zgodnie tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma zasadnicze znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji.

Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana w sytuacji, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji – jest również ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

Zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądów administracyjnych akcentuje konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd I instancji uznał, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zawartego w odwołaniu zarzutu strony dotyczącego złożenia przez nią przy tymże odwołaniu zgłoszeń zbiorczych zmiany stanu stada świń i zgłoszeń zmiany stada świń. Z widocznych, na niektórych zgłoszeniach, dat na pieczątkach wynika, iż były składane do Biura Powiatowego ARiMR w S. w dniach 23 października 2015 r., 29 października 2015 r. i 4 stycznia 2016 r. Właściwie organ II instancji w uzasadnieniu ograniczył się do przytoczenia obowiązujących przepisów i powielenia argumentów zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

Brak ustosunkowania się do zarzutu złożenia stosownych zgłoszeń w obowiązującym terminie stawianego przez stronę w odwołaniu, stanowi w ocenie Sądu naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego, co wynika z treści art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. jest odniesienie się do wszystkich zarzutów strony podnoszonych w odwołaniu.

Sąd I instancji stwierdził, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ odwoławczy winien odnieść się do złożonych przez skarżącego zgłoszeń i dopiero wówczas ocenić, czy spełnił on kryteria uzyskania przedmiotowego wsparcia mając przy tym na uwadze, że rolnik nie miał wpływu na to, co działo się ze zwierzętami już po ich sprzedaży.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł skargę kasacyjną od wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, w szczególności przez przyjęcie, że "organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego złożenia zgłoszeń zbiorczych zmiany stanu stada świń i zgłoszeń zmiana stada świń i ograniczył się do przytoczenia obowiązujących przepisów i powielenia argumentów zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego";

b) art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. przez przedstawienie stanu faktycznego w sposób oderwany od przepisów prawa materialnego i materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy oraz ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym braku stwierdzenia naruszenia przepisów procedury administracyjnej regulujących ustalanie stanu faktycznego, a w szczególności ustalenie okoliczności faktycznej, której nie ustaliły organy, jakoby "skarżący nie miał wpływu na to co działo się ze zwierzętami już po ich sprzedaży";

c) art. 153 p.p.s.a. przez zawarcie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania nieprzystających do treści przepisów i ustalonego stanu faktycznego przez nakazanie organowi odwoławczemu odnieść się do złożonych przez Skarżącego zgłoszeń i dopiero wówczas ocenić, czy spełnia on kryteria uzyskania przedmiotowego wsparcia mając przy tym na uwadze, że rolnik nie miał wpływu na to co działo się ze zwierzętami już po ich sprzedaży, wbrew § 6 ust. § pkt 1 lit. b) rozporządzenia, który nakazuje oceniać spełnianie kryteriów wsparcia "według danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt";

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) naruszenia § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez błędną wykładnię wskazanego przepisu prawa materialnego, według której okolicznością istotną dla zastosowania tego przepisu jest wpływ rolnika na to co działo się ze zwierzętami już po ich sprzedaży, natomiast nie mają znaczenia dane zawarte w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt;

b) naruszenia art. 1 ust. 1 akapit piąty rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2015/1853 z dnia 15 października 2015 r. ustanawiającego tymczasową nadzwyczajną pomoc dla rolników w sektorach hodowlanych (Dz. U. UE L z dnia 16 października 2015 r.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez błędną wykładnię i zaniechanie zastosowania tego przepisu, który zakazuje wydania decyzji o przyznaniu pomocy po 30 czerwca 2016 r.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z. z art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a.; art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a.) jak i prawa materialnego (§ 6 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art. 1 ust. 1 akapit piąty rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2015/1853 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), niemniej jednak w obu tych przypadkach źródłem zarzutów było niepodzielenie przez skarżącego kasacyjnie dokonanej przez Sąd wykładni § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia i konieczności przeprowadzenia ponownie postępowania w sprawie przyznania wsparcia.

Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia wsparcie, o którym mowa w § 3 pkt 2, jest udzielane rolnikowi, o którym mowa w art. 1 ust. 1 rozporządzenia 2015/1853, będącemu producentem świń, jeżeli według danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt w okresie od dnia 1 października 2015 r. do dnia 7 stycznia 2016 r. co najmniej 5 świń sprzedanych przez tego producenta zostało poddanych ubojowi w rzeźni.

Tak więc podstawowym dokumentem pozyskania danych niezbędnych do rozpoznania wniosku o przyznanie wsparcia jest rejestr zwierząt gospodarskich.

W okolicznościach sprawy organ podejmując zaskarżoną decyzję dysponował zweryfikowanymi danymi z tego rejestru. Wynikało z nich, że nie doszło do uboju świń, we wskazanym okresie, który został przypisany do numeru gospodarstwa rolnika (ARiMR [...]). Wyniósł on "0" sztuk świń (według wniosku: 76 sztuk świń), a więc rolnik nie spełniał warunku kwalifikującego go do uzyskania wsparcia, określonego w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia. Notabene dane te były jedynymi, które mógł organ uwzględnić na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Potwierdziło to przeprowadzone przez organ odwoławczy uzupełniające postępowanie wyjaśniające (w związku ze stwierdzonymi rozbieżnościami), w ramach którego organ ustalił, że do 3 czerwca 2016 r., tj. do dnia ogłoszenia przez Prezesa ARR jednostkowej kwoty wsparcia, w rejestrze zwierząt gospodarskich (przypisanym do numeru rolnika) nie ujawniono faktu uboju w rzeźni świń, w okresie od 1 października 2015 r. do 7 stycznia 2016 r.

Organ prawidłowo więc odmówił przyznania wnioskowanej płatności.

Wskazywana w toku postępowania okoliczność (remont ubojni) nie mogła doprowadzić do pominięcia danych z rejestru zwierząt gospodarskich. Byłoby to sprzeczne z przepisami prawa unijnego i krajowego oraz obowiązującymi w tym zakresie zasadami przyznawania nadzwyczajnej pomocy dla rolników w sektorach hodowlanych. Rolnik powinien mieć tego świadomość, ponieważ składając wniosek o udzielenie wsparcia producentom świń zobowiązał się jednocześnie do przestrzegania warunków uczestnictwa w obowiązujących go mechanizmach.

W tym miejscu można jedynie zauważyć, że na mocy art. 7 ust. 1 ustawy o organizacji niektórych rynków rolnych ustawodawca krajowy wprowadził określone wyłączenia w zakresie stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego związanego ze zbieraniem materiału dowodowego. Organ de facto nie musiał więc prowadzić postępowania dowodowego ponad dane ujawnione w rejestrze. Stosownie do tego przepisu, jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Ustawowe wyłączenie stosowania wskazanych przepisów k.p.a. oznaczało, że organ - poza czynnościami i dokumentami wskazanymi w rozporządzeniu - jest zwolniony z podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), z dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, (art. 75 § 1 k.p.a.), z obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.), z obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów o materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.), oraz z obowiązku uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną tylko w warunkach, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.).

Wskazać też należy, że stosownie do przepisów ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt do obowiązków rolnika należy zgłaszanie wszelkich zdarzeń wpływających na dane zawarte i ujawnione w rejestrze, we właściwym terminie, przewidzianym przepisami prawa krajowego, a także dopilnowanie, aby dane ujawnione w rejestrze odpowiadały rzeczywistości. Zgodnie z art. 12 ust. 3 tej ustawy posiadacz świń jest obowiązany zgłosić kierownikowi biura w terminie 7 dni (a w stanie prawnym do 17 października 2016 r.: 30 dni): 1) zwiększenie lub zmniejszenie liczebności stada, z wyjątkiem urodzenia, przywozu z państw trzecich albo państw członkowskich, 2) ubój zwierzęcia gospodarskiego - z podaniem liczby zwierząt, które przybyły lub ubyły ze stada, oraz miejsca pochodzenia lub przeznaczenia zwierzęcia. Niedopełnienie tego obowiązku jest sankcjonowane karą grzywny (art. 33 pkt 13).

Niezależnie od powyższego wypada także zauważyć, że brak możliwości uwzględnienia zdarzeń, które mogły mieć miejsce po 3 czerwca 2016 r., tak jak tego oczekiwał rolnik, wynika również z innego powodu, a mianowicie ze względu na określony prawem unijnym termin zakończenia wsparcia. Z przepisów dotyczących tymczasowej nadzwyczajnej pomocy dla rolników w sektorach hodowlanych, ustanowionej na poziomie unijnym i krajowym wynika, że Unia udostępniła państwom członkowskim całkowitą kwotę 420.000.000 euro w celu wsparcia dla rolników w sektorach hodowlanych. Polsce przypadła kwota 28.946.973 euro. W motywie 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2015/1853 wskazano na bezzwłoczne jego wdrożenie, a w przepisie art. 1 ustalono, że państwa członkowskie wypłacą to wsparcie najpóźniej do dnia 30 czerwca 2016 r. na podstawie obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów. Państwa członkowskie zobowiązane zostały do przekazania Komisji nie później niż do dnia 30 września 2016 r. informacji o całkowitych wypłaconych kwotach oraz o liczbie i rodzaju beneficjentów (art. 3 pkt b). Zakreślenie daty końcowej dla przyznania wsparcia powoduje, że po tej dacie, bez względu na okoliczności sprawy, nie można było przyznać tego wsparcia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, a w konsekwencji również zarzut naruszenia przepisów postępowania. Uwadze Sądu I instancji uszło to, że w stanie prawnym sprawy rolnik był zobowiązany, zgodnie z ustawą o identyfikacji, do zgłaszania wszelkich zdarzeń wpływających na dane zawarte i ujawnione w rejestrze zwierząt gospodarskich, tak, aby dane ujawnione w rejestrze odpowiadały rzeczywistości. Dane zawarte w tym rejestrze nie mogły być zastąpione innymi dokumentami, np. oświadczeniem rolnika, ponieważ stanowiły one obiektywne kryterium oceny, ustalone przez prawodawcę polskiego za zgodą Komisji. Dodatkową okolicznością przemawiającą za brakiem podstaw do kontynuowania postępowania w sprawie jest również upływ terminu przewidzianego do przyznania wnioskowanego przez rolnika wsparcia.

Podsumowując, zaskarżony wyrok narusza prawo.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.