Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Semiczek Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski Sędzia WSA Łukasz Cieślak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. F. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta Lwówek Śląski w przedmiocie wydania decyzji w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego I. stwierdza, że Burmistrz Gminy i Miasta Lwówek Śląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta Lwówek Śląski nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Burmistrza Gminy i Miasta Lwówek Śląski do wydania aktu administracyjnego lub dokonania innej czynności w sprawie strony skarżącej w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. w pozostałej części skargę oddala; V. zasądza od Burmistrza Gminy i Miasta Lwówek Śląski na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi, którą wniosła R. F. (dalej: strona, skarżąca), jest bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta Lwówek Śląski (dalej: organ) w przedmiocie wydania decyzji w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego.

Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów rozdziału 13 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa, o.p.). Wskazała, że w dniu 16 lutego 2023 r. złożyła w organie informację o nieruchomościach i obiektach budowlanych (IN-1) wraz z załącznikiem (ZIN-1), a do dnia sporządzenia skargi (13 grudnia 2023 r.) organ nie wydał żadnej decyzji w sprawie i to pomimo wniesienia ponaglenia pismem z dnia 30 marca 2023 r.

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2) zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości; 4) zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ decyzją z dnia 11 stycznia 2023 r. ustalił stronie wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na 2023 r. Skarżąca od tej decyzji wniosła odwołanie, które przekazano wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: SKO). SKO decyzją z dnia 19 czerwca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu. Według informacji organu, strona wniosła na decyzję SKO skargę do sądu administracyjnego, któremu zostały przesłane akta sprawy.

Dalej organ wskazał, że istotnie w dniu 16 lutego 2023 r. strona złożyła ww. informację, a następnie ponaglenie. Organ podał, że pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr [...], doręczonym w dniu 6 kwietnia 2023 r., udzielił skarżącej odpowiedzi, że do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez SKO nie ma możliwości rozpoznania sprawy wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za 2023 r. lub zmiany wydanej w sprawie decyzji.

Zdaniem organu, nierozpatrzenie wniosku strony z dnia 16 lutego 2023 r. jest uzasadnione z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie ww. decyzji SKO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że w Ordynacji podatkowej przewidziano dwa sposoby powstawania zobowiązań podatkowych: na skutek doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt 2 o.p.) oraz w związku z zaistnieniem zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 1 o.p.). W tym drugim przypadku, jeżeli przepisy prawa podatkowego przewidują taki obowiązek, podatnik jest zobowiązany do złożenia deklaracji podatkowej, zaś podatek wykazany w tej deklaracji jest podatkiem do zapłaty (art. 21 § 2 o.p.). O tym, który ze sposobów powstania zobowiązania podatkowego ma zastosowanie, decyduje ustawa regulująca konkretny podatek (zob. J. Rudowski [w:] S. Babiarz, B. Dauter, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, J. Rudowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. XI, Warszawa 2019, art. 21). Uwzględniając powyższe, należy wskazać, że ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 333; dalej u.p.r.) oraz ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 70 ze zm.; dalej u.p.o.l.) przewidują dwa sposoby powstawania zobowiązań podatkowych. Jeżeli podatnikami są osoby fizyczne, zobowiązanie podatkowe powstaje z mocy decyzji ustalającej to zobowiązanie, czyli w sposób wskazany w art. 21 § 1 pkt 2 o.p. Wynika to jednoznacznie z art. 6 ust. 7 u.p.o.l. Zgodnie z tym przepisem podatek od nieruchomości na rok podatkowy od osób fizycznych, z zastrzeżeniem ust. 11, ustala w drodze decyzji organ podatkowy właściwy ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania. Natomiast zgodnie z art. 6a ust. 6 u.p.r. podatek rolny na rok podatkowy od osób fizycznych, z zastrzeżeniem art. 10, ustala, w drodze decyzji, organ podatkowy właściwy ze względu na miejsce położenia gruntów. Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.p.r., osobom fizycznym, na których ciąży obowiązek podatkowy w zakresie podatku rolnego oraz jednocześnie w zakresie podatku od nieruchomości lub podatku leśnego, dotyczący przedmiotów opodatkowania położonych na terenie tej samej gminy, wysokość należnego zobowiązania podatkowego pobieranego w formie łącznego zobowiązania pieniężnego ustala organ podatkowy w jednej decyzji (nakazie płatniczym). Przy czym, obowiązkiem osób fizycznych – podatników obu tych podatków jest złożenie organowi podatkowemu informacji o nieruchomościach i informacji o gruntach (zob. art. 6 ust. 6 u.p.o.l. i art. 6a ust. 5 u.p.r.).

Nie budzi przy tym wątpliwości, że złożenie omawianych informacji przez podatnika aktualizuje po stronie organu podatkowego obowiązek podjęcia działań zmierzających do załatwienia sprawy lub przynajmniej wyjaśnienia, w jakim celu strona składa daną informację. W myśl bowiem art. 121 § 2 o.p., organy podatkowe w postępowaniu podatkowym obowiązane są udzielać niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego pozostających w związku z przedmiotem tego postępowania. Zgodnie zaś z art. 125 § 1 Ordynacji podatkowej, organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl § 2 tego przepisu sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 139 § 1 o.p., załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy o.p. stanowią inaczej. Jednocześnie, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie (art. 139 § 2 o.p.). Do powyższych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 139 § 4 o.p.). Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 140 § 1 o.p., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dodatkowo, ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (art. 140 § 2 o.p.). W myśl art. 141 § 1 o.p., na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 o.p. stronie służy ponaglenie. Kolejnym środkiem zaskarżenia jest skarga do sądu administracyjnego.

Odnosząc powyższe regulacje do realiów niniejszej sprawy należy wskazać, że niewątpliwie w dniu 16 lutego 2023 r. skarżąca złożyła organowi informację o nieruchomościach, z treści której wynika, że informacja ta obowiązuje od stycznia 2023 r. Złożenie tej informacji zaktualizowało po stronie organu obowiązek podjęcia działań zmierzających do załatwienia sprawy wszczętej na skutek złożenia tejże informacji o nieruchomościach. Dla oceny tego, czy organ pozostaje w tej sprawie w bezczynności nie ma przy tym znaczenia, że łączne zobowiązanie pieniężne zostało skarżącej ustalone decyzją z dnia 11 stycznia 2023 r., ani to czy złożona w dniu 16 lutego 2023 r. informacja może stanowić podstawę do prowadzenia postępowania podatkowego co do meritum. Istotne jest jedynie ustalenie, czy organ, do którego informacja z dnia 16 lutego 2023 r. wpłynęła podjął czynności zmierzające do załatwienia sprawy, adekwatne na danym etapie. Analiza akt sprawy wskazuje, że początkowo czynności takie podjęto, albowiem pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. organ zawiadomił stronę, że nie ma możliwości zajęcia się sprawą do czasu rozpoznania przez SKO odwołania od decyzji z dnia 11 stycznia 2023 r. Z akt sprawy, skargi i odpowiedzi na skargę wynika jednak, że dalszej korespondencji w sprawie nie podjęto, pomimo, że SKO rozpoznało odwołanie strony w dniu 19 czerwca 2023 r. Od tego dnia na nowo zaczął zatem biec organowi termin do zajęcia się sprawą zainicjowaną przez stronę w dniu 16 lutego 2023 r. Jednak do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, a w szczególności nie poinformował strony o niemożliwości załatwienia sprawy z uwagi na toczące się postępowanie sądowe ze skargi strony na ww. decyzję SKO (co w odpowiedzi na skargę podano jako usprawiedliwienie dla niepodejmowania czynności w sprawie zainicjowanej w dniu 16 lutego 2023 r.).

Analizując powyższe okoliczności należy powiedzieć, że przepisy Ordynacji podatkowej nie zawierają definicji bezczynności, lecz mowa w nich jedynie o niezałatwieniu sprawy w terminie. Wykładnia zarówno systemowa, jak i gramatyczna art. 141 o.p. prowadzi do wniosku, że warunkiem dopuszczalności ponaglenia jest niezałatwienie sprawy w terminie, co oznacza, że muszą wystąpić łącznie dwie okoliczności. Pierwsza z nich to niezałatwienie sprawy, natomiast druga – upływ terminu ustawowego lub dodatkowego, określonego na podstawie art. 140 o.p. Analogicznie należy traktować sprawę niezałatwienia sprawy przez organ podatkowy na etapie rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny. Niewątpliwe jest przy tym, że organ nie załatwił sprawy zainicjowanej przez stronę złożeniem informacji o nieruchomościach w dniu 16 lutego 2023 r. i upłynął dodatkowy termin na załatwienie tej sprawy wyznaczony przez organ pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. Pomimo tego organ sprawy nie załatwił i nie wyznaczył nowego terminu jej załatwienia (zob. art. 140 o.p.). Zatem bez wątpienia na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 141 § 1 o.p.

W kontekście powyższego należy wskazać, że informacja o nieruchomościach złożona przez stronę nie jest wprost żądaniem wszczęcia postępowania podatkowego w rozumieniu art. 165 § 1 o.p., niemniej wpływ tego rodzaju dokumentu powinien po stronie organu skutkować podjęciem czynności zmierzających do ustalenia, jakie jest żądanie strony, stojące za złożoną informacją o nieruchomościach. W dalszej kolejności organ powinien podjąć działania zmierzające do oceny, czy i w jakim trybie winno zostać podjęte postępowanie podatkowe. Z uwagi na to, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stronie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w postępowaniu mogącym zakończyć się decyzją lub postanowieniem organu, należało przyjąć, że skargą tego rodzaju można objąć również bezczynność organu na etapie poprzedzającym formalne wszczęcie postępowania podatkowego, albowiem bezczynność taka tamuje prawo strony do oceny jej żądania przez organ w proceduralnie przewidzianej formie.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że w zaistniałym stanie rzeczy zastosowanie miał art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zdaniem Sądu, organ nie dochował obowiązku podjęcia czynności w sprawie tak, by wobec złożonej przez stronę informacji wydać stosowne rozstrzygnięcie lub dokonać innej czynności, jak choćby wezwać stronę do wyjaśnienia, w jakim celu ową informację składa. Ponadto, organ nie zawiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy po dniu 19 czerwca 2023 r. Dlatego, w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ – według stanu na dzień wniesienia skargi – dopuścił się bezczynności, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie działanie organu naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, jednak bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest, jak stwierdził NSA w wyroku z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl), kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania z naruszeniem ustawowych terminów będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że organ wprawdzie nie podjął w sprawie czynności zmierzających do jej załatwienia, jednak nie wynikało to z celowego działania, lecz z przekonania organu o istnieniu przeszkody w załatwieniu sprawy w związku z toczącym się najpierw postępowaniem odwoławczym przed SKO, a następnie postępowaniem sądowoadministracyjnym. Ponadto strona skarżąca nie wskazała na takie skutki opieszałości organu, które świadczyłyby o rażącym naruszeniu prawa w tych okolicznościach, a i Sąd tego rodzaju skutków się nie dopatrzył. Biorąc zatem pod uwagę łącznie wszystkie powyższe ustalenia, w kontrolowanej przez Sąd sprawie opóźnienie organu nie stanowiło kwalifikowanego rażącego naruszenia prawa. Z tej racji Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.

W konsekwencji powyższego zastosowanie znalazł również art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności. Sąd administracyjny orzeka o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, lecz nie przesądza kwestii merytorycznych i nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu przed organem. Tym samym sąd nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści. Wobec tego należało zobowiązać organ do załatwienia sprawy we właściwym terminie, o czym Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku.

Przechodząc dalej, należy wskazać, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi do Sądu, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Sąd podzielił również pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20 i powołane tam orzecznictwo). Istnienia takiej uzasadnionej obawy w niniejszej sprawie Sąd się nie dopatrzył. Ponadto przyjęta przez Sąd kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, które nie miało charakteru rażącego, a także analiza postępowania organu i argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, w kontekście zasadniczych celów skargi na bezczynność, wynikających z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., uzasadniały oddalenie wniosku strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, o czym Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt V sentencji wyroku, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, obejmujący zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.