Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi E. D. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 1 grudnia 2023 r. nr N-III.7570.2.117.2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej E. D. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 1 grudnia 2023 r. nr N-III.7570.2.117.2022, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Decyzją z [...] października 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej: lub "organ I instancji") ustalił na rzecz ED (dalej: "skarżącej") odszkodowanie za przejęcie prawa własności nieruchomości oznaczanej jako działka nr [...], dokonanego na podstawie decyzji z [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że decyzję [...] października 2022 r. przekazano do placówki operatora pocztowego i pomimo dwukrotnego awizowania, nie została odebrana przez skarżącą.

W dniu 9 grudnia 2022 r. skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji i zwróciła się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając zgłoszone żądanie podniosła, że korespondencja w sprawie była kierowana na nieaktualny adres zamieszkania. Organ I instancji wysyłał bowiem przesyłki na adres: [...], natomiast aktualnym adresem zamieszkania jest: [...]. Żadna z przesyłek pocztowych, w tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania, nie została podjęta przez adresata. Skarżąca podniosła ponadto, że w postępowaniach o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej posługiwała się aktualnym adresem, a zatem był on znany organowi I instancji. Skarżąca nie ponosi zatem winy w niedotrzymaniu terminu do wniesienia odwołania.

Postanowieniem z 1 grudnia 2023 r. nr N-III.7570.2.117.2022 Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.", odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Organ I instancji ustalając krąg stron postępowania posłużył się danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków i tylko te dane miały znaczenie prawne w zakresie ustalenia adresu zamieszkania strony. Wojewoda wskazał, że w ewidencji gruntów, stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.) – dalej: "p.g.k.", wykazuje się właścicieli nieruchomości, którzy w myśl art. 22 ust. 2 p.g.k. mają obowiązek zgłaszania zmiany danych objętych ewidencją, w terminie 30 dni od dnia powstania zmian. Tym samym posługiwanie się innym adresem w postępowaniach związanych z uzyskaniem świadczeń z pomocy społecznej nie mogło skutkować uwzględnieniem zgłoszonego żądania. Dane dotyczące właściciela nieruchomości determinuje bowiem tylko właściwa miejscowo ewidencja gruntów i budynków.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ED wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 22 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 2 p.g.k. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżąca miała obowiązek dokonywać aktualizacji adresu zamieszkania w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy obowiązek aktualizacji danych nie obejmuje miejsca pobytu stałego lub adresu siedzib właścicieli nieruchomości;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy;

3. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez niezasadną odmowę przywrócenia Skarżącej terminu do wniesienia odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492).

W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a. Z istoty kontroli legalności wynika, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia w granicach wyznaczonych przez ww. przepisy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ustalony przez organy sprawy stan faktyczny nie budzi wątpliwości, dlatego Sąd uznał, że tak ustalony stan faktyczny otwiera możliwości orzecznicze Sądu. Spór w niemniejszej sprawie dotyczy oceny skuteczności doręczenia decyzji w kontekście regulacji wynikających z k.p.a., a finalnie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Okolicznością bezsporną jest, że skarżąca w dniu 2 grudnia 2022r. stawiła się do organu I instancji i uzyskała kopie decyzji ustalającej odszkodowanie i operatu szacunkowego o wycenie działki nr [...]. Zatem ten dzień jest datą, w której skarżąca dowiedziała się o prowadzonym postępowaniu i wydanej decyzji przez organ I instancji. W dniu 9 grudnia 2022r. skarżąca wniosła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Zasadnie skarżąca podniosła, że nie zostało jej doręczone żadne pismo w kontrolowanej sprawie na adres zamieszkania, w tym również zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu z 12 kwietnia 2022r. W zawiadomieniu tym organ pouczył o skutkach niepoinformowania organu o zmianie adresu, ale pouczenie to nie może wywrzeć w niniejszej sprawie skutku, gdyż zawiadomienie nie było doręczone na adres zamieszkania skarżącej.

Stosownie do art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Przepisy zawarte w art. 39 do 49 k.p.a. nie regulują zasad ustalania adresów stron, zatem adresy te należy ustalać przy zastosowaniu wszelkich możliwych środków do uzyskania informacji w tym zakresie, które nie są sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA z 3.06.2008r., II OSK 593/07 – dostępny w cbosa). Wskazać zatem należy, że stosownie do art. 7 k.p.a. na organach ciąży obowiązek podejmowania wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Z art. 42 § 1 k.p.a. wynika, że podstawowym miejscem doręczeń pism osobie fizycznej jest mieszkanie adresata. Przez pojęcie mieszkania należy rozumieć rzeczywiste, faktyczne (a nie prawne, czyli wynikające z zameldowania) mieszkanie. Mieszkaniem takim jest więc każde miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego - a nie wyłącznie krótkotrwałego - pobytu, którego okres jest na tyle długi, że umożliwia on dokonanie doręczeń pism (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.01.2010r., II OSK 120/09, dostępny w cbosa).

Miejsce zamieszkania (tj. mieszkanie, o który mowa w art. 42 k.p.a.) należy definiować jako miejsce, w którym osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Takie rozumienie zgodne jest z definicją ustawową miejsca zamieszkania wynikającą z art. 25 Kodeksu cywilnego ("miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu), która spójna jest z definicją stałego pobytu wynikającą z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności ("pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania").

Sąd zwraca uwagę na pogląd wynikający z orzecznictwa sądów administracyjnych, że w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego dane adresowe właściciela nieruchomości ujęte w ewidencji gruntów i budynków, nie mogą stanowić wyłącznej podstawy ustaleń adresów stron, a z pewnością nie można wywodzić, że skutkiem niezgłoszenia staroście prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków zmian dotyczących adresu właściciela nieruchomości ujętej w ewidencji gruntów, jest skuteczność doręczenia w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonego przez organ architektoniczno-budowlany pism na adres z ewidencji gruntów i budynków ( por. wyrok WSA w Kielcach z 28.05.2024r., II SA/Ke 2/24 – dostępny w cbosa).

Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza odrębnego sposobu doręczania pism w postepowaniu administracyjnym o odszkodowanie. Odnosząc to do postępowania o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, stwierdzić wypada, że dane adresowe właściciela nieruchomości ujęte w ewidencji gruntów i budynków, nie mogą stanowić wyłącznej podstawy ustaleń adresów stron, a z pewnością nie można wywodzić, że skutkiem niezgłoszenia staroście prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków zmian dotyczących adresu właściciela nieruchomości ujętej w ewidencji gruntów, jest skuteczność doręczenia w toku postępowania pism na adres z ewidencji gruntów i budynków. Skutek taki nie został bowiem wskazany ani w prawie geodezyjnym, ani w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ani też w kodeksie postępowania administracyjnego.

Powyższe wskazuje, że błędne jest działanie organów orzekających w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wobec przyjęcia, że nastąpiło prawidłowe doręczenie pism, gdyż wymienione w art. 22 ust. 2 p.g.k. dane adresowe nie są wiążące – co do zasady – dla organów prowadzących postępowanie administracyjne. Z art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego wynika, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 18.02.2021r, II SA/Gl 1005/20 – dostępny w cbosa).

Postępowanie o ustalenie odszkodowania prowadzone w trybie u.g.n. jest odrębnym postępowaniem od postępowania zakończonego decyzją o ustalenie lokalizacji inwestycji drogowej, jako inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 11d ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 311) stanowi, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Jest to lex specialis, w stosunku do regulacji zawartych w k.p.a, co wprost wynika z art. 11c ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Z art. 58 § 1 k.p.a wynika, że w razie uchybienie terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2 art. 58 k.p.a.).W kontekście stanu faktycznego stwierdzić należy, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu, zatem uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie było zawinione, ponadto dochowała siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku od ustania przyczyny uchybienia terminu, a do wniosku dołączyła odwołanie. Powyższe dowodzi, że skarżąca spełniła wszystkie przesłanki z art. 58 k.p.a. do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania Błędnie organy przyjęły, że fakt zgłoszenia się skarżącej do organu w dniu 2 grudnia 2022r. nie ma żadnego znaczenia procesowego, a to z tego względu, że w tym dniu organ I instancji dowiedział się o adresie zamieszkania skarżącej. Zatem organy orzekające całkowicie pominęły treść art. 40 § 1 k.p.a. i błędnie przyjęły, że adres z ewidencji gruntów jest tożsamy z adresem zamieszkania.

Zatem wobec przyjęcia, że brak udziału skarżącej w postępowaniu nastąpił bez jej winy i przy zachowaniu terminów z art. 58 § 2 k.p.a. zaistniały przesłanki do przywrócenia terminu. Ponadto brak udziału strony w postępowaniu administracyjnej spowodowany brakiem winy strony jest przesłanką do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na marginesie jedynie nadmienić należy, że argumentacja ta schodzi nieco na dalszy plan wobec treści art. 15b ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2024r, poz. 307), który nakłada na podmiot publiczny obowiązek wykorzystywania danych kontaktowych osoby fizycznej, gromadzonych w rejestrze publicznym lub systemach teleinformatycznych w celu ochrony jej interesu prawnego lub faktycznego. Co więcej, ustawodawca wprowadził w tym przepisie regułę, zgodnie z którą brak odpowiedzi osoby fizycznej na próbę nawiązania przez podmiot publiczny kontaktu z wykorzystaniem danych kontaktowych nie może negatywnie wpłynąć na jej sytuację prawną lub faktyczną.

Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydano w warunkach nieprawidłowo ocenionej skuteczności doręczenia skarżącej decyzji I instancji. W konsekwencji Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe stanowisko Sądu.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 § 3 p.p.s.a.