III OSK 2076/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-17	
Data wpływu	2025-10-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IV SAB/Wr 320/25	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902;  art. 184; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od punktu I wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wr 320/25 w sprawie ze skargi A. R. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 lutego 2025 r. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz A. R..	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 lipca 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wr 320/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 lutego 2025 r., stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 20 lutego 2025 r., a bezczynność ta nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt I), zobowiązał Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku (pkt II), oddalił dalej idącą skargę (pkt III), a także zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 20 lutego 2025 r. A. R. (dalej: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca") wystąpiła do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "podmiot zobowiązany") z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej i udostepnienie dokumentów w ramach dostępu do informacji publicznej, na podstawie art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej: "u.d.i.p."), w zakresie udzielonych przez Wójta urlopów wypoczynkowych dla pracowników Urzędu Gminy [...], wykorzystywanych w okresie od 8 maja 2024 r. do 31 sierpnia 2024 r. ze wskazaniem:

1) okresu na jaki urlop został przyznany;

2) daty zatrudnienia pracownika i stanowiska służbowego;

3) czy urlop dotyczył niewykorzystanego urlopu z lat ubiegłych, a jeżeli tak to za jaki okres.

We wspomnianym wniosku, oprócz ww. zestawienia, strona wystąpiła również o udostępnienie jej uwierzytelnionej kserokopii wniosków urlopowych po wcześniejszym zanonimizowaniu danych osobowych pracowników. Wnioskodawczyni zaznaczyła, że wnioskowane dane i skan dokumentów źródłowych należy przesłać na podany przez nią adres e-mail.

W odpowiedzi na ten wniosek Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 6 marca 2024 r. (wysłanym na adres e-mail skarżącej) poinformował ją o tym, że złożony przez nią wniosek nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zostanie wydana decyzja odmowna, o której mowa w art. 16 ustawy.

Pismem z dnia 20 marca 2025 r. (data nadania) skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie oraz zgłosił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W treści tego pisma organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i ponownie stwierdził, że złożony przez stronę wniosek nie dotyczy informacji publicznej.

W piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2025 r. skarżąca zawarła polemikę do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że przedstawiona analiza wybranych zapisów regulaminu bez wątpienia dowodzi tego, że w Urzędzie Gminy są zatrudnione osoby o różnym statusie, tj. takie, których zakres kompetencji pozwala uznać je za osoby pełniące funkcje publiczne (zgodnie z orzecznictwem – za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników (również na stanowiskach urzędniczych), którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym), jak i osoby pozbawione takich kompetencji, zatrudnione na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą Urzędu.

Zdaniem Sądu, niewątpliwie również, informacja o tym, czy udzielony takiemu pracownikowi Urzędu Gminy urlop dotyczył urlopu niewykorzystanego urlopu z lat ubiegłych (a jeżeli tak to za jaki okres) oraz informacja dotycząca daty takiego pracownika i stanowiska służbowego także stanowi informację publiczną, a zatem informację podlegającą udostępnieniu na zasadach przyjętych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 18/14; WSA w Olsztynie z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 57/14; WSA w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 165/12; dostępne na stronie - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w nawiązaniu do struktury organizacyjnej Urzędu Gminy (w ramach której znajdują się zarówno osoby pełniące funkcje publiczne, jak i osoby pełniące funkcje pomocnicze związane jedynie z obsługa Urzędu) trzeba w tym miejscu jednocześnie zaakcentować, że samo kryterium stanowiskowe, czyli, kwestia tego czy jest to funkcja kierownicza, czy też niesamodzielna i podporządkowana osobie funkcyjnej, nie może różnicować charakteru samych danych, o których udostępnienie zwraca się podmiot zainteresowany. Jeżeli mamy bowiem do czynienia z danymi spełniającymi kryteria informacji publicznej, to ten status ma charakter obiektywny względem zarówno tego, któremu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, jak też przedmiotu żądanej informacji publicznej. Dopiero w drugim etapie rozpoznawania wniosku informacyjnego podmiot zobowiązany może ograniczyć lub odmówić udostępnienia wniosku informacyjnego podmiot zobowiązany może ograniczyć lub odmówić udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Ograniczenie to nie dotyczy wszakże informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 1053/21).

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że z niespornych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem w dniu 20 lutego 2025 r. Ustawowy termin na udostępnienie stronie informacji publicznej upływał, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., z dniem 6 marca 2025 r. (środa). Podmiot zobowiązany w dniu 6 marca 2025 r. a więc z zachowaniem tego terminu udzielił stronie pisemnej odpowiedzi na złożony przez nią wniosek informując, że całość wniosku nie dotyczy informacji publicznej. Fakt udzielenia stronie pisemnej odpowiedzi na wniosek nie oznacza, że organ właściwie zastosował przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze rozróżnienie w zakresie sposobu udostępnienia informacji publicznej o urlopach wypoczynkowych z rozróżnieniem tego, czy ta informacja ta odnosi się do osoby pełniącej funkcje publiczne czy też zatrudnionej na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą Urzędu Gminy, powinnością organu było udostępnienie (w terminie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) stronie informacji o jakich mowa w punkcie 1-3 wniosku w zakresie odnoszącym się do pierwszej kategorii pracowników Urzędu Gminy, a w odniesieniu do osób zatrudnionych w Gminie na stanowiskach pomocniczych, ewentualnie rozważenie zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Rzeczą organu było jednocześnie rozważenie, czy w przypadku urlopów udzielonych osobom zatrudnionym na stanowiskach pomocniczych informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest informacja o dacie zatrudnienia i stanowisku służbowym takich osób.

Zdaniem Sądu I instancji zgodzić się należy natomiast z organem, że nie stanowi informacji publicznej informacja wskazana w końcowej części wniosku z dnia 20 lutego 2025 r. dotycząca udostępnienia stronie uwierzytelnionej kserokopii wniosków urlopowych po wcześniejszym zanonimizowaniu danych osobowych pracowników. W ocenie Sądu, wnioski urlopowe pracowników Urzędu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. albowiem są dokumentem wewnętrznym, nie zawierającym treści informacyjnych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacją publiczną jest bowiem dopiero informacja o udzielonym pracownikowi Urzędu urlopie wypoczynkowym. Usprawiedliwiona absencja pracownika Urzędu w pracy ma bowiem związek z przesłanką opisaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wójt Gminy [...], zaskarżając wyrok w części objętej treścią punktu I oraz zarzucając mu naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej: "p.p.s.a.") poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. R. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej jest niezasadny.

Na wstępie zauważyć należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała rozumienia informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), ani tego, że żądana we wniosku z dnia 20 lutego 2025 r. informacja nie ma charakteru publicznej (nie podniesiono żadnych zarzutów z zakresu ustalenia stanu faktycznego).

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Niewątpliwie wójt gminy, jako jej organ wykonawczy jest organem władzy publicznej, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Dlatego też Wójt Gminy [...] jako organ jednostki samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. O nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy także jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej w przekonaniu skarżącej kasacyjnie ocenie, że nie pozostaje ona w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 20 lutego 2025 r., gdyż "nie podlega [on] przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tymczasem tego rodzaju oceny i ustalenia można kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). W realiach niniejszej sprawy należy podkreślić, że ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego nie zakwestionowano w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Niezależnie od powyższego zwrócić także należy uwagę na dwie kwestie.

Po pierwsze pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Jest to o tyle istotne, że uprawnienie do urlopu wypoczynkowego ma charakter pracowniczy, indywidualny i przysługuje każdemu pracownikowi niezależnie od tego czy jest, czy też nie jest funkcjonariuszem publicznym (pełni funkcję sędziego). Zatem informacja dotycząca urlopu wypoczynkowego osoby pełniącej funkcje publiczne musi być bezpośrednio związana z wykonywaniem zadań publicznych. Takie powiązanie widoczne jest w przypadku planów urlopowych (które wiążą się z wykonywaniem obowiązków ustawowych i organizacją pracy – chociaż nie mają one charakteru bezwzględnie wiążącego - por. art. 163 - 165 k.p.) oraz ilości dni zaległego i niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego (z czym także wiąże się prawidłowa organizacja pracy, a także kwestia ewentualnego otrzymania ekwiwalentu pieniężnego z tego tytułu). Związek pomiędzy informacją o konkretnych dniach urlopu z wykonywaniem zadań publicznych jest także widoczny w przydatku piastuna organu (osoby pełniącej funkcje tego organu i odpowiedzialnej za realizację jego zadań) i w tym zakresie jest to informacja publiczna. Obywatele mają bowiem prawo wiedzieć, czy i w których dniach dany piastun organu przebywał w pracy oraz w jakich dniach (np. ze względu na urlop) był w niej nieobecny. Tego typu informacja ma związek ze sprawowaniem funkcji publicznych i dotyczy ich wykonywania. Absencja piastuna organu w pracy, wpływa bowiem istotnie na pełnienie przez niego funkcji oraz funkcjonowanie kierowanego przez niego podmiotu, jak również skutkuje koniecznością wdrożenia odpowiednich trybów funkcjonowania i zastępstwa (zob. wyrok NSA z 13 marca 2026 r., sygn. III OSK 1581/25).

Po drugie w kontekście treści skargi kasacyjnej oraz potencjalnych dalszych działań podmiotu zobowiązanego należy podkreślić, że forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Odpowiedź na pytanie o formę, w jakiej powinna nastąpić reakcja organu na to zjawisko, wymaga zaś uprzedniego uchwycenia istoty zjawiska i mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej.

Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.

W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym, umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyroki NSA: z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Mechanizm nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w bezpośrednim związku z celami i motywami, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, a cele te i motywy mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być zatem nieznajomość tych właśnie motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Wszystkie te okoliczności powinny być jednak przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji, dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane stało się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 12 lipca 2024 r., III OSK 2604/23, z 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; z 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; z 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; z 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; z 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; z 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; z 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21). Do chwili obecnej nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej przez zobowiązany organ ze względu na nadużycie prawa przez skarżącą w odpowiedzi na złożony przez nią wniosek z dnia 20 lutego 2025 r., a więc organ niewątpliwie pozostaje w bezczynności w jego załatwieniu.

Podkreślenia przy tym wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza na obecnym etapie postępowania kwestii istnienia przesłanki nadużycia prawa, wskazując jedynie, że pismo z dnia 6 marca 2024 r. nie może zawierać rozstrzygnięcia opartego na tejże przesłance.

Z wyżej przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Wniosek skarżącej o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. został oddalony (pkt 2 wyroku), ponieważ nie wykazała ona (odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście), że takowe koszty poniosła, a zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 przepisy art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika.