Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia -skargę oddala-

II SA/Rz 1148/13

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) po rozpoznaniu zażalenia A. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku, utrzymał je w mocy.

W podstawie prawnej postanowienia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i § 4 w zw. z art. 122 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. S. oraz Z. L. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalno-usługowym nr [...] i nr [...] przy ul. Z. w R. poprzez wykonanie do dnia 30 czerwca 2011 r., w sposób wskazany w "Ekspertyzie stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego obejmująca więźbę dachową i pokrycie dachowe" – opracowanej przez mgr inż. L. W. z dnia 30.07.2010 r. szczegółowo określonych w pkt 1-7 czynności.

W związku z brakiem wykonania wskazanego wyżej obowiązku organ skierował do zobowiązanych dwukrotnie upomnienia tj. z dnia 5 grudnia 2011 r. oraz z dnia 16 marca 2012 r., w których wezwani zostali do wykonania nałożonego na nich obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie zaś wobec dalszego niewykonywania przedmiotowego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 12.06.2012 r. wystawił tytuł wykonawczy wraz z klauzulą o skierowaniu go do egzekucji administracyjnej. W dalszej kolejności, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na A. S. oraz Z. L. grzywnę w kwocie 5 000 zł w celu przymuszenia, z powodu uchylania się przez wyżej wymienionych od wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym, jak też zobowiązał do wniesienia opłaty za czynności egzekucyjne w wysokości 68 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że nakaz wynikający z decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. określony w pkt 1, 5, 6 i 7 nie został wykonany, natomiast nakaz określony w pkt 2, 3 i 4 wykonano jedynie w zakresie obejmującym zachodnią część połaci dachowej. Organ podkreślił, że obowiązek, którego dotyczy niniejsza sprawa nałożony został solidarnie na wszystkich współwłaścicieli budynku położonego w R. przy ul. Z. [...] i [...], bowiem dotyczy usunięcia stwierdzonych w tym budynku nieprawidłowości odnoszących się do części wspólnej tj. konstrukcji dachowej i pokrycia dachowego. Dlatego też wszyscy współwłaściciele przedmiotowego obiektu zobowiązani są solidarnie do uiszczenia grzywny.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A. S., wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania z powodu naruszenia art. 121 i art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – zwanej dalej ustawą. Składająca zażalenie wskazała, że nakładając w jednym postanowieniu grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł na dwoje zobowiązanych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, organ nie wskazał jednocześnie jaki charakter ma to świadczenie. Tymczasem czyniąc to organ winien w sposób precyzyjny i jednoznaczny określić podmioty zobowiązane do jej uiszczenia. Nałożenie grzywny w wysokości 5.000 zł w sposób określony w kwestionowanym postanowieniu powoduje powstanie "niepewności prawnej" zobowiązanych podmiotów. A. S. uznała jednocześnie za błędną próbę wykazania w uzasadnieniu postanowienia solidarnej odpowiedzialności, jako że do takiego zobowiązania nie ma żadnych podstaw prawnych w zastosowanych przepisach ustawy. Podkreśliła, że z kwestionowanego rozstrzygnięcia nie wynika, czy każdy z zobowiązanych ma uiścić grzywnę w kwocie 5.000 zł, czy też w kwocie 2500 zł. Wskazała, że organ winien ponadto uwzględnić brzmienie art. 7 § 2 ustawy, tj. zastosować środek jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego.

Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji oceniając, że wydane ono zostało zgodnie z prawem tj. po wyczerpaniu działań proceduralnych wymaganych treścią obowiązujących w tym zakresie przepisów, mianowicie po przesłaniu stronom zobowiązanym upomnienia w myśl art. 15 § 1 ustawy oraz po wystawieniu tytułu wykonawczego, o którym mowa w art. 26 § 1 i § 2 ustawy, spełniającego wymogi określone w jej art. 27 § 1 i doręczonego stronom wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny. Odnosząc się do argumentacji zażalenia WINB wskazał, że sformułowania uzasadnienia kwestionowanego postanowienia wskazujące na solidarne nałożenie obowiązku na dwójkę współwłaścicieli budynku nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie oznaczają też, że zobowiązane strony mają wykonać obowiązek po połowie lub też, że nałożona grzywna podlega uiszczeniu przez każdą ze stron po ½ części. Organ podkreślił, że egzekucji podlega obowiązek wynikający z decyzji, dotyczący stanu technicznego wspólnych części budynku i nałożony został zgodnie z prawem na wszystkich współwłaścicieli budynku. Oznacza to, że każda z tych osób obciążona jest w jednakowym stopniu całością nałożonego obowiązku i każda ze stron jest odpowiedzialna za całość nałożonego obowiązku. Organ jest zatem uprawniony do egzekwowania całości nałożonego obowiązku w stosunku do każdej ze stron zobowiązanych. Ta sama zasada dotyczy grzywny w celu przymuszenia, która w jednakowym stopniu obciąża obydwie strony zobowiązane do wykonania obowiązku. Ustalenie natomiast zasad partycypacji w wykonaniu obowiązku lub ponoszonych kosztach przez poszczególne osoby zobowiązane jest prywatną sprawą stron, leżącą poza zakresem zainteresowania i kompetencji organów nadzoru budowlanego, zaś ewentualnych roszczeń w tym zakresie można dochodzić na drodze cywilnoprawnej. W odniesieniu do wysokości wymierzonej grzywny WINB wskazał, że jest ona uznaniowa. Brak jest także obowiązku szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie. Ustalona zaś w niniejszej sprawie grzywna w kwocie 5.000 zł nie przekracza wysokości określonej w przepisach i nie narusza prawa.

A. S. złożyła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając naruszenie art. 121 i art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. przez brak kompleksowego zebrania materiału dowodowego, dokonanie dowolnej, a nie obiektywnej jego oceny oraz pominięcie istotnych okoliczności potwierdzających jej stanowisko., jak też uchybienie ustawowym obowiązkom co do treści postanowienia. Skarżąca ponowiła zarzut odwołania, że nakładając jednym postanowieniem grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł wobec dwojga współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczy sprawa, nie określono rodzaju i charakteru tej grzywny. Tymczasem tego rodzaju rozstrzygnięcie winno w sposób precyzyjny i jasny wskazywać zakres nałożonego obowiązku, jak też jego adresata. Ponadto, pominięty został w zupełności jej wkład w zakres wykonania częściowego nałożonych obowiązków, jak też obiektywne okoliczności, które uniemożliwiają jej wykonanie przedmiotowej decyzji, oraz to, że to właśnie z jej inicjatywy przeprowadzone zostały czynności kontrolne w zakresie stanu technicznego budynku. Skarżąca podniosła, że z utrzymanego w mocy postanowienia organu I instancji nie wynika, czy nałożona grzywna ma charakter solidarny, czy każdy z podmiotów jest zobowiązany do zapłaty całości czy też tylko jej części. W odniesieniu natomiast do powołanej w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia solidarności w zakresie nałożonej grzywny skarżąca podniosła, że ustawa nie zna takiego pojęcia. Skarżąca wskazała także na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zawiadomienia jej o zamiarze wydania postanowienia i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do ich uchylenia jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza natomiast nieważność takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie wymienionych wyżej wad i uchybień nie zawiera.

Przedmiotem skargi jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wydane na podstawie art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie obowiązuje tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, ze zm.). Jest to jeden ze środków egzekucyjnych, mający doprowadzić do wykonania obowiązku niepieniężnego. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 w zw. z art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwszy ustawy).

Celem postępowania egzekucyjnego jest przymusowe doprowadzenie do wykonania obowiązków, których źródłem jest w rozpatrywanym przypadku nadająca się do wykonania decyzja administracyjna. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nakładająca na skarżącą oraz Z. L. obowiązek wykonania określonych w niej robót celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku jest ostateczna, posiada walor wykonalności i nie została wykonana. Prawidłowo więc organ egzekucyjny przystąpił do czynności egzekucyjnych, poprzedzając je wezwaniem do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę egzekucyjną, stosownie do art. 15 § 1 ustawy, a następnie wystawił i przesłał skarżącej oraz Z. L. tytuł wykonawczy.

Zastosowany w niniejszej sprawie środek egzekucyjny – grzywna w celu przymuszenia – ma doprowadzić do wykonania obowiązku pośrednio, poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Taką grzywnę w przypadku niespełnienia obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego stosuje się jednorazowo (art. 121 § 4 ).

Jej wysokość obliczona została prawidłowo, przy zastosowaniu art. 121 § 2 ustawy, bowiem egzekucja dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym, innego niż rozbiórka budynku lub jego części. Wówczas wysokość grzywny w stosunku do osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Prawidłowo też została naliczona opłata za czynności egzekucyjne, przewidziana w art. 64 a) § 1 pkt 1 ustawy za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - jako 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł.

Sąd nie mógł uwzględnić zarzutów skargi dotyczących wadliwie zdaniem skarżącej nałożonego obowiązku, bowiem de facto sprowadzają się one do kwestii badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a tych kwestii, zgodnie z przytoczonym wyżej art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny badać nie może. Podobne stanowisko zajął WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., II SA/Gd 643/12, LEX nr 1235475, stwierdzając, że organ prowadzący egzekucję nie może sam "na nowo" przeprowadzać postępowania mającego na celu ustalenie osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku wynikającego z orzeczenia objętego tytułem wykonawczym (...). Zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego (...). Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego (podobnie NSA w wyroku z dnia 20.07.2012 r., II FSK 2643/10, LEX nr 1217407).

Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nakłada obowiązek wykonania określonych w niej robót celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku nr [...] i [...] przy ul. Z. w R. na A. S. i Z. L. - współwłaścicieli tego budynku. Istotą współwłasności jest to, że przysługuje ona niepodzielnie kilku osobom. Stąd też obowiązek nałożony przez organy nadzoru budowlanego ma charakter solidarny. Wydając postanowienie o nałożeniu grzywny organ egzekucyjny nie mógł "rozdzielić" jej na 2 części, jak zdaje się sugerować skarżąca, gdyż naruszałoby to istotę współwłasności. Z tego też względu nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu zarzuty skarżącej wskazujące na pominięcie w prowadzonym postępowaniu faktu wykonania przez nią części nałożonych obowiązków oraz jej starań w celu nakłonienia Z. L. do wykonania obowiązków w pozostałej części. Dopóki nie zostanie zniesiona współwłasność kwestie te mogą być oceniane wyłącznie na gruncie cywilnoprawnym, w ramach rozliczeń pomiędzy współwłaścicielami.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak powiadomienia skarżącej o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy i składania ewentualnych wniosków, jako że wymieniony przepis dotyczy tylko postępowań zakończonych decyzją (taki pogląd wyraził również WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r., I SA/Gd 605/13, LEX nr 1381148). Niezależnie od tego skarżąca nie wskazała jakich konkretnych czynności procesowych na skutek braku powiadomienia nie dokonała, a w świetle ugruntowanej w tym zakresie linii orzeczniczej zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. prowadzi do uchylenia zaskarżonego aktu tylko wówczas, gdy skarżący wykaże, że uchybienie organu pobawiło go możliwości dokonania konkretnej czynności i jaki miało wpływ na wynik sprawy (m. in. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., II GSK 1142/11, LEX nr 1270072).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.