III SA/Kr 380/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-26	
Data wpływu	2024-03-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Ewa Michna
Magdalena Gawlikowska /sprawozdawca/
Renata Czeluśniak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6559	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Skarżony organ	Zarząd Województwa	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1270; Art. 207  i art. 184; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2020 nr 0 poz 818; Art.  9 ust. 2  pkt 7, 8 i 9a, art. 24  ust. 1; Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320; Art. 2  pkt 36, art. 143 ust. 2; Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Ewa Michna Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 19 grudnia 2023 r. nr MW-V-3160.1.21.2023.PŚ w przedmiocie zwrotu dofinansowania oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z 19 grudnia 2023 r. nr MW-V-3160.1.21.2023.PŚ Zarząd Województwa Małopolskiego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie - Instytucji Pośredniczącej Regionalnego programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 z 4 maja 2023 r., nr RPMP/8.5/6/2023 określającej G. J. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą G. z siedzibą w K. (dalej: skarżący) kwotę do zwrotu w wysokości 81 815,19 zł pochodzącą w całości ze środków europejskich wraz z należnymi odsetkami, liczonymi jak dla zaległości podatkowych w wyszczególniony w decyzji sposób.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Skarżący uzyskał dofinansowanie na podstawie umowy z 11 kwietnia 2018 r. zawartej z Województwem Małopolskim - Wojewódzkim Urzędem Pracy w Krakowie - pełniącym rolę Instytucji Pośredniczącej (dalej także jako "IP"), której przedmiotem było dofinansowanie projektu pn. "[...] (IV)", zmienionej następnie aneksem z 31 sierpnia 2018 r., realizowanej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, 8 Oś Priorytetowa Rynek Pracy, Działanie 8.5 Wsparcie na rzecz łączenia życia zawodowego z prywatnym (dalej: "Umowa o dofinansowanie").

Skarżący został wezwany przez organ pierwszej instancji do zwrotu środków w ww. wysokości wobec stwierdzenia następujących nieprawidłowości przy realizacji przedmiotowego projektu:

I. niezrealizowanie części zadania nr 1 w zakresie adaptacji placu zabaw przy

lokalu żłobka przy ul. [...] w K.;

II. rozliczenie we wnioskach o płatność wydatków poniesionych na przedsięwzięcia wykonane w okresie niezwiązanym z realizacją projektu;

III. podwójne finansowanie wydatków w projekcie polegające na dwukrotnym

rozliczeniu dokumentu nr [...];

IV. rozliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop pracownika skarżącego

kwocie wyższej niż wynikało to z okresu zaangażowania tego pracownika do

projektu;

V. poniesienie ze środków dofinansowania projektu wydatków, które jak przyznał skarżący, nie były związane z realizacją projektu oraz nie zostały rozliczone zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie;

VI. nieprzedstawienie dokumentów potwierdzających spełnianie warunków grupy docelowej dla pierwotnie 12, a finalnie 9 uczestników projektu.

W ramach postępowania wyjaśniającego organ kilkukrotnie wzywał skarżącego do przedłożenia dokumentów i wyjaśnień, (k. 230-231, k. 232-236, k. 447-448, k. 466-467, k. 469-470 akt organu l instancji). Skarżący nie odpowiedział na część wezwań i przedstawił wyłączenie część dokumentacji objętej wezwaniami.

Decyzją z 4 maja 2023 r. organ l instancji określił skarżącemu kwotę dofinansowania przypadającego do zwrotu w łącznej wysokości 81 815,19 zł pochodzącą w całości ze środków europejskich wraz z należnymi odsetkami.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie w odwołaniu decyzji organu I instancji zarzucił:

1/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niespełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,

2/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wątpliwości skarżącego odnośnie sposobu (pisownia oryginalna).

W uzasadnieniu odwołania skarżący powołując się na treść sekcją 6.2.2 Wytycznych w zakresie sposobu korygowania i odzyskiwania nieprawidłowych wydatków oraz zgłaszania nieprawidłowości w ramach programów operacyjnych polityki spójności na lata 2014-2020 z 3 grudnia 2018 roku, wskazał, że po stwierdzeniu nieprawidłowości na etapie weryfikacji wniosku o płatność, mógł wnioskować o wyrażenie zgody na przeznaczenie kwoty nieprawidłowości na inne wydatki nieobarczone błędem. Podał, że sam organ wskazywał na taką możliwość, natomiast. Skarżący zarzucił, że organ nie skorzystał z przewidzianej w wytycznych możliwości zastąpienia we wniosku o płatność wydatków uznanych za nieprawidłowość innymi wydatkami nieobarczonym błędem, natomiast od razu zażądał zwrotu środków. Zdaniem skarżącego takie działanie jest nieuprawnione, bo nie daje skarżącemu możliwości zachowania pozyskanych w ramach dofinansowania środków poprzez wykazanie innych wydatków, nieobarczonych błędem". Skarżący podniósł, że w § 14 umowy o dofinansowanie wymienione zostały sytuacje wymagające zgody lP. Powyższa zmiana zdaniem skarżącego nie kwalifikuje się do wskazanych tam przypadków, zatem nie jest to przesłanka do przyjętego przez IP stanowiska. Skarżący zarzucił też, że uznanie kwoty 39.261,07 zł w kontekście uznania na niekwalifikowalny udział 9 uczestników projektu, nie ma uzasadnienia w obowiązujących wytycznych.

Skarżący podniósł też, że brak zaadaptowania placu zabaw nie stanowi uzasadnionej podstawy do żądania zwrotu środków z dofinansowania gdyż z kwoty przeznaczonej na ten cel zostały sfinansowane wydatki poniesione na rzecz realizacji projektu, co było dopuszczalne w § 14 umowy o dofinansowanie. W ocenie skarżącego wprowadzenie zmian do projektu polegających na przesuwaniu środków pomiędzy zadaniami jest dopuszczalne wówczas, gdy wartość tych zmian nie przekracza 10% wartości zadania. Wymóg ten został spełniony, a kwota, która podlegała przesunięciu wyniosła jedynie 36 840zł plus VAT. Po drugie, przeznaczenie spornej kwoty na koszty związane z wynajęciem i eksploatacją lokalu nie prowadzi do zwiększenia łącznej wysokości wydatków dotyczących cross-financingu - de facto prowadzi do ich obniżenia. Po trzecie, nie prowadzi do zwiększenia łącznej wysokości wydatków dotyczących zakupu środków trwałych - wręcz przeciwnie (prowadzi do obniżenia ich wysokości). Po czwarte, nie wpływa na wysokość udzielnego wsparcia - ta pozostała bez zmian (Beneficjent nie otrzymał zwiększonego wsparcia niż to, które zagwarantowane miał na mocy umowy o dofinansowanie), a również nie wpływa na jego przeznaczenie.

W zakresie nieprawidłowości, wskazanej w pkt VI zaskarżonej decyzji skarżący wniósł o dopuszczenie, jako dowodów z kilku dokumentów. Strona zarzuciła organowi l instancji, że dokonał korekty nadmiernej, a zatem i kwota zwrotu w przedmiotowym zakresie jest również nadmierna (nieproporcjonalna).

Decyzją z 19 grudnia 2023 r. Zarząd Województwa Małopolskiego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ zakreślił podstawę prawną na gruncie przepisów unijnych i krajowych. Stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki nieprawidłowości określone w ww. art. 2 pkt. 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, gdyż skarżący naruszył zapisy obowiązującej go umowy o dofinansowanie (§ 8 ust. 3 i § 2 ust. 2) oraz innych procedur (podrozdział 6.2 pkt. 3 lit. e), f), g) oraz i) wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków), wydatkując środki projektowe na cele niezwiązane z projektem, w sposób niezgodny z zaakceptowanym wnioskiem o dofinansowanie, bez zgody instytucji pośredniczącej, z naruszeniem zasady zakazu podwójnego finansowania, tym samym skarżący obciążył budżet Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

Następnie odnosząc się do każdego z naruszeń wskazał:

I. Odnośnie niezrealizowania części zadania nr 1 w zakresie adaptacji placu zabaw przy lokalu żłobka stwierdzono, że po przeprowadzeniu czynności kontrolnych 18 stycznia 2019 r. zalecono skarżącemu wdrożenie dodatkowych mechanizmów kontrolnych umożliwiających realizację projektu zgodnie umową oraz z wnioskiem o dofinansowanie oraz informowanie IP o ewentualnych rozbieżnościach zgodnie z procedurą dot. zmian w projekcie, a także podjęcie działań zmierzających do uruchomienia placu zabaw w żłobku (k. 55 a.a.). W dniu 2 kwietnia 2019 r., skarżący zawnioskował o rezygnację z adaptacji placu zabaw oraz przeznaczeniu środków przewidzianych na adaptację placu zabaw na pokrycie kosztów związanych z wynajęciem lokalu wraz z kosztami eksploatacji w okresie adaptacji (k. 66 akt. organu l instancji). Pismem z 17 kwietnia 2019 r., organ pierwszej instancji odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie dofinansowania przewidzianego na adaptację placu zabaw na koszty związane z wynajęciem lokalu i koszty eksploatacji. Uzasadniając odmowę wskazał, że w trakcie przesyłania wyjaśnień dotyczących zmniejszenia opiekunów w dniu 22.03.2019 r. przedstawił oszczędności, które w opinii IP mogą zostać przeznaczone na pokrycie ww. kosztów. W związku z powyższym IP nie wyraził zgody na proponowaną przez skarżącego zmianę. Mimo wezwania skarżący nie wyjaśnił w jaki sposób wydatkował środki w kwocie 30.700 zł przewidzianej na realizację placu zabaw. W tych okolicznościach organ odwoławczy w pełni zaaprobował stanowisko organu I instancji i uznał, że skarżący nie mógł dysponować kwotami dofinansowania w sposób inny niż przewidywał to wniosek oraz umowa o dofinansowanie i był zobligowany uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia środków, czego nie uzyskał, przez co zaistniały podstawy do wezwania o zwrot dofinansowania w tym zakresie. W ocenie organu nie zachodziły przesłanki do zastosowania w niniejszym projekcie zapisów § 14 ust. 2 umowy o dofinansowanie.

II. Odnośnie rozliczenia we wnioskach o płatność wydatków poniesionych na przedsięwzięcia wykonane w okresie niezwiązanym z realizacją projektu wskazano, że skarżący w dokumentach postępu finansowego w poz. 42 i 43 przedstawił do rozliczenia wydatki związane z rozliczeniem kosztów i mediów za 2018 r. dla lokalu przy ul. [...] w K. Jak ustalono dotyczyły one okresu od 1 stycznia do 28 lutego 2018 r. wykraczającego poza okres realizacji projektu (1.580,13 zł – poz. 42). Z kolei wydatek w pozycji 43 (kwota 228,07 zł) został usunięty z wniosku o płatność, albowiem dotyczył w całości okresu przed realizacją projektu. Wydatki wykazane w poz. 42 i 43 zestawienia dokumentów wniosku o płatność nr 6, zostały poniesione w pełnej kwocie z rachunku projektu i nie zostały zwrócone przez skarżącego. W konsekwencji powyższego uznano, że swoim działaniem skarżący naruszył zapisy § 5 ust. 10 umowy o dofinansowanie. Z tych przyczyn organ odwoławczy stwierdził, że podniesiony w odwołaniu zarzut skarżącego odnośnie braku podstaw do uznania za niekwalifikowane wydatków w wysokości 2 169,84 zł z uwagi na niewłaściwe odniesienie się do okresu realizacji projektu, nie zasługuje na uwzględnienie.

III. Odnośnie podwójnego finansowania wydatków w projekcie, tj. dwukrotnego rozliczenia dokumentu nr [...] wskazano, że w ramach projektu skarżący przedstawił do rozliczenia ze środków dofinansowania projektu dwukrotnie ten sam wydatek poniesiony na podstawie faktury nr [...] na kwotę 264,83 zł. Ten dokument został wykazany najpierw we wniosku o płatność nr [...] w poz. 49 zestawienia dokumentów, a następnie we wniosku o płatność nr [...] w poz. 21 zestawienia dokumentów. Za podwójne finansowanie uznano również wydatek poniesiony dwukrotnie z rachunku bankowego wyodrębnionego dla projektu na podstawie faktury nr [...] wystawionej przez A. K. S.pl na kwotę 234,61. Zapłata na podstawie faktury pro forma [...] nastąpiła dwukrotnie, po raz pierwszy 28 listopada 2018 r., a po raz drugi 30 listopada 2018 r.

Zdaniem organu rozliczenie tego samego wydatku stanowi naruszenie zakazu podwójnego finansowania wydatków, o którym mowa w podrozdziale 6.7 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Natomiast naruszenia Wytycznych stanowią naruszenie § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie. Zauważono, że skarżący zarówno w złożonym odwołaniu, jak również w piśmie uzupełniającym odwołanie z 31 lipca 2023 r. nie podnosiła żadnych zarzutów w zakresie ww. nieprawidłowości.

IV. Odnośnie rozliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop pracownika skarżącego w kwocie wyższej niż wynikało to z okresu zaangażowania tego pracownika do projektu wskazano, że we wniosku o płatność nr [...] w poz. 101 skarżący wykazał koszt w kwocie 1.702,39 zł opisany, jako ekwiwalent za urlop wraz ze składkami dla S. I. - opiekuna w żłobku przy ul. [...] w K. Osoba ta była zaangażowana do przedmiotowego projektu od 8 kwietnia 2019 r. do 17 maja 2019 r., jako opiekunka i wychowawczyni dzieci w żłobku. Organ stwierdził, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop można uznać za kwalifikowalny wyłącznie w części, która została wypłacona za urlop przysługujący za okres zaangażowania w projekcie. Zatem zdaniem organu, ekwiwalent mógł być kwalifikowalny wyłącznie za 5 dni urlopu, a nie jak przyjął skarżący - 11 dni. Organ uznał, że w przypadku, w którym okres zatrudnienia pracownika, stanowiącego personel projektu jest dłuższy, niż sam okres zaangażowania w projekt, kwalifikowalnym może być wyłącznie wydatek poniesiony na ekwiwalent przysługujący proporcjonalnie za okres zaangażowania w projekt. Ponadto ustalono, że w okresie zaangażowania uczestniczka wykorzystała 2 dni urlopu zatem za zasadne uznano rozliczenie ekwiwalentu jedynie za 3 dni urlopu. Powyższe, zdaniem organu uznano za naruszenie podrozdziału 6.15 pkt 1 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności oraz § 2 ust. 2 i § 8 ust. 3 umowy o dofinansowanie. Skarżący zarówno w złożonym odwołaniu, jak również w piśmie uzupełniającym odwołanie z 31 lipca 2023 r. nie podnosił żadnych zarzutów w zakresie ww. nieprawidłowości.

V. Odnośnie poniesienia wydatków, które nie były związane z realizacją projektu i nie zostały rozliczone zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie wymieniono następujące operacje finansowe, których nie można powiązać z żadnymi wydatkami przedstawionymi we wnioskach o płatność:

wydatek poniesiony na podstawie faktury PROFORMA [...] na kwotę

936,56 PLN dla I. sp. z o.o., opłacony z konta projektu 29 października

2018 r.;

wydatek poniesiony na podstawie faktury [...] (A. W. A. W. -

P.) na kwotę 3.262,07 PLN, opłacony z konta projektu 7 listopada 2018 r.;

wydatek na kwotę 235,80 PLN o tytule wynagrodzenie dla Pani K. [...]), opłacony z konta projektu 14 lutego 2019 r.;

wydatek poniesiony na podstawie faktury [...] na kwotę 145,00 PLN

(NZOZ specjalistyczna przychodnia lekarska E.), opłacony z konta

projektu 14 grudnia 2019 r.;

wydatek poniesiony na podstawie faktury [...] wystawionej przez T. na kwotę 1.747,57 PLN, opłacony z konta projektowego 28 lutego 2019 r.;

wydatek tytułem zwrotu zaliczki za marzec 2019 r. K. M. D. w kwocie

500,00 zł poniesiony z konta projektu 28 marca 2019 r. oraz wpłata na rachunek

projektu 2 sierpnia 2019 r. z tym samym tytułem i na tą samą kwotę.

Organ uznał, że dokonanie płatności - nawet omyłkowych - z rachunku bankowego wyodrębnionego dla projektu na cele niezwiązane z projektem stanowi naruszenie § 8 ust 3 umowy o dofinansowanie, warunków kwalifikowalności wydatków, o których mowa w podrozdziale 6.2 ust. 3 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności i wypełnia definicję nieprawidłowości zawartą w art. 2 pkt. 36 rozporządzenia ogólnego. W niniejszej sprawie Beneficjent nie przedstawił ww. wydatków do rozliczenia we wnioskach o płatność, czym naruszył § 5 ust. 3 umowy o dofinansowanie oraz zapisy podrozdziału 6.2 ust 3 lit. e) oraz lit. i) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, a odnośnie części tych wydatków stwierdził, że nie miały związku z realizacją projektu, co oznacza naruszenie § 8 ust 3 umowy o dofinansowanie oraz podrozdziału 6.2 ust. 3 lit f) i g) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, bowiem wydatki te należy uznać za poniesione niecelowo i nieracjonalnie, bo bez związku z projektem. Skarżący zarówno w złożonym odwołaniu, jak również w piśmie uzupełniającym odwołanie z 31 lipca 2023 r. nie podnosił żadnych zarzutów w zakresie ww. nieprawidłowości.

VI. Odnośnie nieprzedstawienia dokumentów potwierdzających spełnianie warunków grupy docelowej dla 9 uczestników projektu stwierdzono, że pomimo że w regulaminie konkursu wyraźnie określono, w jaki sposób, beneficjenci projektów powinni dokumentować kwalifikowalność uczestników do grupy docelowej, to w przypadku 9 uczestników, skarżący – mimo wielokrotnego wezwania - nie udokumentował ich kwalifikowalności. Skarżący nie przedstawił dokumentacji potwierdzającej weryfikację i spełnianie warunków przynależności do grupy docelowej dla 8 uczestników – M. S., P. S., A. C., A. P., Y. L., N. R., X. I., D. J. oraz A. N.

Odnosząc się do przedłożonych przez skarżącego w piśmie z dnia 31 lipca 2023 r. dokumentów w postaci:

formularza rekrutacyjnego Pani A. C., w treści którego uczestniczka

projektu oświadczyła, że jest osobą bierną zawodowo,

formularza rekrutacyjnego, umowy oraz załącznika 4a i oświadczenia Pani X.

I., z których wynika, że uczestniczka projektu była osobą bierną zawodowo,

oświadczenia Pani Y. L., z których wynika, że uczestniczą projektu

była osobą bierną zawodowo,

zaświadczenia Pani D. J., z którego wynika, że do dnia 7 lutego 2019

r. uczestniczka przebywała na urlopie rodzicielskim

wskazano, że skarżący był wielokrotnie wzywany na etapie postępowania wyjaśniającego do przedstawienia próby dokumentów potwierdzających kwalifikowalność uczestników w projekcie. Próba dotyczyła także uczestników projektu Pani A. C., Pani X. I., Pani Y. L. oraz D. J. Pomimo wezwań w zakresie m.in. ww. czterech uczestników skarżący nie przedstawił wymaganej dokumentacji potwierdzającej kwalifikowalność w projekcie zatem zanegowano uczestnictwo ww. osób w projekcie. Organ odwoławczy podniósł, że wykazywanie inicjatywy dowodowej po tak długim okresie (blisko 2 lata) świadczy o niewłaściwym prowadzeniu dokumentacji i nierzetelnym dokumentowaniu kwalifikowalności uczestników projektu. Finalnie zakwestionowano przedłożone dokumenty jako mogące mieć wypływ na podważenie prawidłowości dokonanych ustaleń.

Odnośnie sposobu ustalenia wysokości kwoty dotacji do zwrotu z ww. tytułu organ odwoławczy w pełni zaaprobował wyliczenia przyjęte przez organ pierwszej instancji. Wynikało z nich, że organ ustalił kwotę kosztów bezpośrednich dla zadania nr 2 związanego z realizowaniem opieki i pomniejszył o koszty stałe (ponoszone niezależnie od liczby uczestników projektu). Po pomniejszeniu o koszty stałe, kwota wydatków bezpośrednich, która mogła być przeznaczona na wszystkich zrekrutowanych uczestników (94 os.) w ramach zadania 2., wyniosła 410.060,02 zł (721.372,67 zł - 311.312,65 zł).

Wskutek stwierdzenia, że 9 z 94 zrekrutowanych uczestników nie spełniało warunków przystąpienia do projektu, określono niekwalifikowalne wydatki bezpośrednie, tj. 7.852,21 zł (39.261,07 zł x 20%), co stanowi wydatek niekwalifikowalny w ramach kosztów pośrednich.

Łączna zatem wartość wydatków niekwalifikowalnych związanych z uznaniem 9 uczestników projektu za niespełniających warunków przystąpienia do projektu wynosi 47.113,28 zł, w tym 13.172,93 zł stanowi wkład własny, który nie podlega zwrotowi. Natomiast wartość wkładu własnego odpowiada proporcji wkładu własnego do wydatków przewidzianych dla zadania 2. w ramach wniosku o dofinansowanie (33,552151714%).

W związku z powyższym, z tytułu nieprawidłowości związanej z przyjęciem do projektu osób, dla których skarżący nie potwierdził spełnienia warunków uczestnictwa w projekcie, zwrotowi podlega kwota 33.940,35 zł, zgodnie z przepisem art. 207 ust. 1 u.f.p. z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków tj. od 23 września 2019 r. do dnia zwrotu środków.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów polegającą na stwierdzeniu, że przedłożone przez skarżącego w piśmie z 31 lipca 2023 r. dokumenty nie są wiarygodnymi dokumentami, albowiem zostały przedłożone wyłącznie w celu wywołania określonych skutków prawnych, podczas gdy organ nie zakwestionował prawdziwości i rzetelności przedłożonych dokumentów, ani nie wezwał skarżącego do jakiegokolwiek uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Sam fakt, że skarżący przedłożył dokumenty na etapie postępowania przed organem nie może świadczyć o tym, że dokumenty te są niewiarygodne. Zgodnie z art. 78 k.p.a. strona ma prawo do składania wniosków dowodowych na każdym etapie postępowania - skoro organ włączył przedłożone dokumenty w poczet materiału dowodowego - nie może odmówić im wiarygodności li tylko w oparciu o to, że strona złożyła je na etapie postępowania odwoławczego.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż przesunięcie wydatków na rzecz realizacji projektu pomiędzy zadaniami nie może prowadzić do niedokonywania określonych wydatków, wyrządziła chociażby potencjalną szkodę w budżecie UE, podczas gdy wydatki przeznaczone pierwotnie na realizację placu zabaw istotnie poniesione zostały na rzecz realizacji projektu — sfinansowane zostały koszty najmu lokalu oraz jego eksploatacji;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 143 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 poprzez jego błędną interpretację i naruszenie zasady proporcjonalności, a co za tym idzie zastosowanie korekty nadmiernej tj. nakazanie stronie zwrotu całości kwoty wydatków przesuniętych pomiędzy zadaniami, podczas gdy wydatki pierwotnie przeznaczone na realizację placu zabaw istotnie poniesione zostały na rzecz realizacji projektu - sfinansowane zostały koszty najmu lokalu oraz jego eksploatacji, co uzasadnia stosowne miarkowanie korekty i przyjęcie przez organ zasady proporcjonalności;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 143 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 poprzez jego błędną interpretację i naruszenie zasady proporcjonalności, a co za tym idzie zastosowanie korekty nadmiernej poprzez przyjęcie, że część z uczestników projektu nie spełniała warunków uczestnictwa w nim i określenie kwoty przypadającej do zwrotu z zadania nr 2 w sposób, że kwotę dofinansowania na odnośne zadanie podzielono przez liczbę uczestników, zaś kwotę jednostkową przypadającą na uczestnika projektu zwielokrotniono (pomnożono) o liczbę uczestników, którzy zdaniem organu instancji wzięli w nim udział bezpodstawnie. Taki sposób ustalenia kwoty przypadającej do zwrotu zdaniem skarżącego godzi w zasadę proporcjonalności. W uzasadnieniu skargi skarżący doprecyzował, że organ powinien uwzględnić czas uczestnictwa w projekcie osób, których udział w projekcie został zakwestionowany oraz odjąć koszty stałe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd przyjął za podstawę faktyczną niniejszego wyroku stan faktyczny ustalony przez organy, uznając, że jego ustalenie nastąpiło w sposób prawidłowy i szczegółowo przedstawiono go w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Określając podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z zapisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz.U.EU.L.2013.347.320 ze zm.) ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013") państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zwrotu tych kwot po terminie. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych (art. 122 rozporządzenia nr 1303/2013). Stosownie zaś do art. 143 ust. 2 powołanego rozporządzenia, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

Pojęcie "nieprawidłowości" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 36 powołanego wyżej rozporządzenia unijnego jako każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

Zgodnie z art. 2 pkt 37 rozporządzenia nr 1303/2013 przez "podmiot gospodarczy" należy rozumieć każdą osobę fizyczną lub prawną lub inny podmiot biorący udział we wdrażaniu pomocy z EFSI, z wyjątkiem państwa członkowskiego wykonującego swoje uprawnienia władzy publicznej. Natomiast przez "szkodliwy wpływ na budżet Unii" należy rozumieć zarówno wpływ rzeczywisty, jak również wpływ potencjalny (por. wyrok TSUE z dnia 14 lipca 2016 r., w sprawie C-406/14, pkt 44, wyrok TSUE z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-465/10, pkt 47, wyrok TSUE z dnia 15 września 2005 r. w sprawie C-199/03, pkt 31, wyrok TSUE z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14, pkt 45, wszystkie publik. EUR-lex). Z kolei za nieuzasadniony wydatek należy uznać wydatek poniesiony z naruszeniem zasad prawa unijnego lub krajowego" (por. wyrok NSA z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 841/16).

W krajowym porządku prawnym, aktem prawa, który określa zasady realizacji programów jest ustawa z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.)- dalej jako: "ustawa wdrożeniowa", albo "uzppr".

Zadania w zakresie korekt finansowych w przypadku regionalnego programu operacyjnego zostały powierzone Instytucji Zarządzającej, którą w rozpatrywanej sprawie jest Zarząd Województwa zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

Przepis art. 9 ust. 2 pkt 7, 8 i 9a ustawy wdrożeniowej wskazuje, że do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym weryfikacja prawidłowości wydatków ponoszonych przez beneficjentów, nakładanie korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w u.f.p. albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu.

Z art. 24 ust. 1 tej ustawy wynika, że stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub ust. 11. Zatem w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 u.f.p. – co wynika z art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1270), dalej: "u.f.p.", w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1); wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (pkt 2);. pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 3) - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji o zwrocie.

Artykuł 207 u.f.p. określający przesłanki zwrotu przez beneficjenta określonych nim środków - konstytuuje krajową instytucję prawną odzyskiwania środków nienależnie wypłaconych dla wypełnienia przez państwo członkowskie obowiązków nałożonych cyt. wyż. przepisami rozporządzenia nr 1303/2013. Oznacza to, że przesłanki zwrotu przez beneficjenta środków - przewidziane w art. 207 ust. 1 u.f.p., należy interpretować z uwzględnieniem treści art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Zatem fakt wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych może stanowić przesłankę zwrotu środków w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy jeżeli naruszenie tych procedur stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. W konsekwencji - w świetle przytoczonej wyżej definicji nieprawidłowości - stwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wymaga ustalenia, że naruszenie określonych tym przepisem procedur wynikało z działania lub zaniechania beneficjenta, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym EU w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

W myśl jej art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów ze wskazanych środków są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Stosownie zaś do art. 206 u.f.p. szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Jak trafnie wskazał WSA w Olsztynie w wyroku z 27 września 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 493/22 tymi "innymi procedurami" w rozumieniu ww. art. 184 ust. 1 u.f.p. są "(...) m.in. procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie projektu. Jest to pojęcie o bardzo szerokim znaczeniu, uzasadnione szczególnymi regułami ostrożności przy dysponowaniu środkami publicznymi. Wykładnia ta jest w doktrynie i orzecznictwie jednolita. W piśmiennictwie wskazuje się, że: "Analiza art. 184 ust. 1 u.f.p. prowadzi do wniosku, że ustawodawca, posługując się nieostrym pojęciem procedury, miał na celu uwzględnienie wszelkich umów, regulacji i przepisów, do których stosowania zobowiązane będą organy państwa oraz inne instytucje uczestniczące w systemie wydatkowania środków europejskich. Termin "procedura" nie posiada bowiem definicji legalnej, jego zakres zaś jest bardzo pojemny (określić ją można np. jako "unormowany przepisami, zwyczajami sposób prowadzenia, załatwiania jakiejś sprawy" - por. M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, t. 2, Warszawa 1988, s. 926). Katalog przepisów wypełniających dyspozycję art. 184 ust. 1 u.f.p. jest w związku z tym szeroki, otwarty i - z uwagi na cykliczność tzw. perspektyw finansowych UE oraz środków przekazywanych przez państwa EFTA - zmienny. Można wyrazić pogląd, że mieszczą się w nim normy postępowania związane z wykorzystaniem środków europejskich, które mogą mieć zarówno charakter proceduralny, jak też ustrojowy lub materialny. (...) Należy także zgodzić się z poglądem wyrażanym w literaturze przedmiotu, że konsekwencją użycia przez ustawodawcę tak nieprecyzyjnego terminu jest przyjęcie założenia, że każde naruszenie obowiązujących procedur będzie wypełniało przesłankę warunkującą podjęcie działania przez instytucję odpowiedzialną przedmiotowo za rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu środków (por. W. Miemiec, w: Europejskie bezzwrotne źródła finansowania, s. 170), szczególnie, że w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie "procedury" przyjęło bardzo szeroki zakres, obejmujący zarówno przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak też wytyczne i różnorodne regulacje wynikające z systemów realizacji programów operacyjnych oraz umowy zawarte z beneficjentami (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1546/12, wyrok NSA z 8 maja 2014 r., II GSK 249/13). (por. W. Misiąg (red.), Ustawa o finansach publicznych (w:) W. Misiąg (red.), Ustawa o finansach publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2019, Komentarz do art. 184, Teza 6)".

Do uznania, że spełniła się przesłanka zwrotu środków z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., organ musi wskazać, na konkretne zachowanie beneficjenta, które spowodowało naruszenie określonej normy prawnej lub postanowienia umownego, a więc procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Ponadto, jak wynika z treści w/w przepisów art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143 ust. 2 Rozporządzenia nr 1303/2013, konieczne jest jednoczesne wykazanie, że wskutek ich naruszenia doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. W orzecznictwie wskazuje się, że powyższa definicja nakazuje poszukiwać związku pomiędzy naruszeniem prawa a możliwością zaistnienia szkody w budżecie UE. Szkoda może bowiem mieć zarówno charakter rzeczywisty, jak również potencjalny. NSA w wyroku z 15 września 2015 r. II GSK 2370/14 zaakceptował pogląd, zgodnie z którym przy orzekaniu o zwrocie środków nie można poprzestać wyłącznie na ustaleniu, że doszło do ich wydatkowania z naruszeniem procedur ale konieczne jest również stwierdzenie, czy i w jaki sposób to naruszenie wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego UE, gdyż nie każda nieprawidłowość będzie powodować konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania. Aby zatem orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: po pierwsze, musi zaistnieć naruszenie procedur, a po drugie, ich naruszenie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por. m.in. wyrok NSA z 11 października 2018 r., I GSK 2162/18).

Spór w niniejszej sprawie koncentrował się zarówno wokół kwestii prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych i ich oceny, jak też zaistnienia przesłanek z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. do orzeczenia o zwrocie kwoty dofinansowania, a także prawidłowości określenia tej kwoty.

Sąd w pierwszej kolejności zauważa, że odnośnie naruszeń określonych w pkt. III do V (tj.: podwójnego finansowanie wydatków (III), nieprawidłowego rozliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (IV) oraz wydatków poniesionych z rachunku bankowego wyodrębnionego dla projektu, które skarżący przeznaczył na inne cele niż związane z projektem lub nie przedstawił do rozliczenia we wnioskach o płatność (V)), w pełni podziela ustalenia i argumentację organów obu instancji. Okoliczności te nie były kwestionowane przez skarżącego ani na etapie postępowania odwoławczego, ani na etapie skargi, a Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych nieprawidłowości ani w kwestii prawidłowości ustalenia i oceny stanu faktycznego, ani zastosowanych przepisów prawa. Odnośnie naruszenia z pkt II, tj. przedstawienia do rozliczenia wydatków wykraczających poza okres realizacji projektu, które skarżący kwestionował w odwołaniu (k. 4 a.a. org. II inst.) Sąd uznaje za prawidłowe ustalenia i w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego przedstawione na str. 32 - 34 zaskarżonej decyzji (k. 86 i 87 a.a. org. II inst.). Kwestia ta nie była przedmiotem zarzutów skargi.

Odnosząc się do kwestii objętej zarzutami skargi nr 2 i 3, związanej z rezygnacją przez skarżącego z realizacji części zadania nr 1 tj. urządzenia placu zabaw przy budynku, w którym znajduje się żłobek, Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów i nie uznaje zarzutów skargi za zasadne.

Zgodnie z treścią § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązuje się do realizowania projektu zgodnie z postanowieniami umowy oraz zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Ponadto skarżący zobowiązał się do stosowania wytycznych, w tym wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Dodatkowo skarżący zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, procedurami przewidzianymi w ramach programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu.

We wniosku o dofinansowanie skarżący w ramach zadania 1 wskazał dostosowanie lokalu do świadczenia opieki żłobkowej oraz urządzenia placu zabaw przy lokalu żłobka. Nie ma wątpliwości, że rezygnując z placu zabaw skarżący dokonał zmian w projekcie. Projektem zgodne z § 1 pkt 22 umowy o dofinansowanie jest przedsięwzięcie (...) odnośnie którego beneficjent złożył wniosek o dofinansowanie. Zgodnie z § 14 ust. 1 umowy o dofinansowanie skarżący mógł dokonać zmian w projekcie pod warunkiem ich zgłoszenia we wskazanym tam terminie i uzyskania pisemnej akceptacji IP. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący mimo niedochowania terminu na adaptację placu zabaw, nie zgłaszał tego problemu w trakcie składania wniosków o płatność. Fakt, że plac nie został utworzony w terminie został dopiero stwierdzony na etapie kontroli projektu, przez zespół kontrolujący IP. Jednocześnie w zaleceniach pokontrolnych z 19 stycznia 2019 r. (k. 55 a.a.) organ jednoznacznie wskazał na potrzebę wdrożenia dodatkowych mechanizmów kontrolnych umożliwiających realizację projektu zgodnie z umową i wnioskiem oraz podjęcie działań zmierzających do uruchomienia placu zabaw w żłobku. Pismem z 2 kwietnia 2019 r. skarżący zwrócił się do IP z "(...) prośbą o zaakceptowanie zmian we wniosku o dofinasowanie (...)" min. w zakresie rezygnacji z placu zabaw (k. 66 a.a.), ale takiej zgody nie uzyskał (k. 69 a.a.). Powyższe wskazuje, że stanowisko IP w sprawie placu zabaw było jednoznaczne, a skarżący miał świadomość, że przedmiotowa modyfikacja stanowi zmianę objętego wnioskiem przedsięwzięcia, na którą należy uzyskać zgodę.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że dokonane przez niego "przesunięcie" środków przeznaczonych na realizację placu zabaw na pokrycie kosztów związanych z wynajęciem lokalu i kosztami eksploatacyjnymi było dopuszczalne na podstawie § 14 ust. 2 umowy o dofinansowanie. Przepis ten dopuszcza pod pewnymi warunkami określonych w ppkt. od a do c możliwość dokonywania przesunięć w budżecie projektu określonym we wniosku do 10 % wartości środków w odniesieniu do zadania, z którego przesuwane są środki, jak i do zadania na które przesuwane są środki w stosunku do wniosku, bez konieczności wymogów dotyczących terminów i formy zgłaszania zmian, o których mowa w § 14 ust. 1 umowy o dofinansowanie.

Sąd zauważa, że skarżący w piśmie z 2 kwietnia 2019 r. o zmianę wniosku (k. 66 a.a.) nie wniósł o przesunięcie środków między zadaniami, ale w ramach tego samego zadania tj. w ramach zadania 1, na pozycję 5 (por. k.16 i k. 411 a.a.). Nade wszystko jednak w ocenie Sądu nie jest możliwe zastosowanie § 14 ust. 2 umowy o dofinasowanie w przypadku skarżącego. Celem tej regulacji jest zapewnienie pewnego minimum elastyczności przy wydatkowaniu środków zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu. Tymczasem podnoszone przez skarżącego "przesunięcie" środków stanowiło rezygnację z części zadania objętego wnioskiem, mimo braku zgody organu, o którą sam skarżący zawnioskował. Jak zasadnie wskazał organ wniosek z zapisami odnośnie placu zabaw stanowił przedmiot oceny w ramach naboru i po uzyskaniu pozytywnej oceny został rekomendowany do dofinansowania. Zatem przedmiotowa modyfikacja miałaby bezpośrednie przełożenie na punktację ocenianego wniosku i mogła mieć wpływ na to, czy wniosek zostanie pozytywnie oceniony, czy też nie. Tym samym rezygnacja z realizacji części zadania merytorycznego, zaakceptowanego we wniosku o dofinansowanie, na podstawie, którego rekomendowano projekt do dofinansowania stanowi istotną modyfikację projektu. Sąd podkreśla też, że IP uwzględniała wnioski skarżącego o wszelkiego rodzaju zmiany, w tym również na wydłużenie okresu realizacji projektu. W tym jednak przypadku takiej zgody nie udzielono z uwagi na znaczną ingerencję w zawartość merytoryczną projektu. Sąd podziela zasadność stanowiska organu w tej kwestii, uznając, że organizacja palcu zabaw przy budynku żłobka jest istotnym elementem wniosku o znaczeniu merytorycznym.

Zauważyć też należy, że IP w piśmie z 13 sierpnia 2019 r. wezwała skarżącego do złożenia wyjaśnień dotyczących operacji ujawnionych na rachunku bankowym projektu, w tym do wyjaśnienia, w jaki sposób wydatkowano środki w kwocie 30700 zł przewidziane na realizację placu zabaw, skarżący jednak nie odniósł się tego wezwania. Zatem nie można było ustalić jakie wydatki zostały rozliczone w miejsce wydatków, które miały być przeznaczone na plac zabaw, tym samym nie zostały rozliczone w ramach zatwierdzonych wniosków o płatność i jednocześnie nie zostały zwrócone.

W tych okolicznościach nie mogły znaleźć zastosowania regulacje zawarte w sekcji 6.2.2. Wytycznych w zakresie sposobu korygowania i odzyskiwania nieprawidłowych wydatków oraz raportowania nieprawidłowości w ramach programów operacyjnych polityki spójności na lata 2014 – 2020. Zgodnie z zawartym tam pkt 3 w miejsce wydatków nieprawidłowych beneficjent może przedstawić inne wydatki kwalifikowalne, nieobarczone błędem. Wydatki te mogą być przedstawione w tym samym bądź w kolejnych wnioskach o płatność składanych w późniejszym terminie. (...) Instytucja odpowiedzialna za weryfikację wniosków o płatność powinna zwrócić szczególną uwagę na zasadność zastąpienia przez beneficjenta wydatków niekwalifikowalnych innymi wydatkami kwalifikowalnymi.

W niniejszej sprawie w związku z merytoryczną ingerencją w zawartość projektu IP nie wyraziła zgody na taką zmianę, ponadto w swoim stanowisku uzasadniła, że z uwagi na poczynione przez skarżącego oszczędności w związku ze zmniejszeniem zatrudnienia opiekunów skarżący może je przeznaczyć na pokrycie kosztów wynajęcia lokalu wraz z kosztami eksploatacyjnymi (k. 69 a.a.). Dodatkowo, jak wskazano wyżej, skarżący mimo wezwania nie wyjaśnił w jaki sposób wydatkował środki w kwocie 30700 zł, nie rozliczył ich w ramach zatwierdzonych wniosków o płatność, a nadto środków tych nie zwrócił.

Powyższe wskazuje, że ziściły się przesłanki z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 albowiem organ wykazał powstanie szkody w budżecie Unii Europejskiej poprzez obciążenie jej nieuzasadnionym wydatkiem. Zdaniem Sądu zaprezentowana wyżej argumentacja wskazuje też, że nie doszło do naruszenia art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez naruszenie zasady proporcjonalności tj. nakazanie stronie skarżącej zwrotu całości kwoty wydatków przeznaczonych na plac zabaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. (zarzut nr 1 skargi) poprzez dowolną ocenę dowodów polegającą na stwierdzeniu, że przedłożone przez skarżącego w piśmie z 31 lipca 2023 r. dokumenty nie są wiarygodnymi dokumentami, Sąd nie uznaje go za zasadny.

Z akt sprawy wynika, że zarówno na etapie weryfikacji końcowego wniosku o płatność, jak i w toku postępowania administracyjnego strona wielokrotnie była wzywana o przedstawienie żądanych dokumentów. Skarżący albo nie odpowiadał, albo dopowiadał częściowo albo też wnosił o przedłużenie terminu, które za każdym razem było przez organ udzielane. Zaznaczyć należy, że pierwsze wezwanie o próbę dokumentów nastąpiło pismem z 26 listopada 2019 r. (k. 231 a.a.), a ostatnie pismem z 19 września 2022 r. (k. 476 a.a.). W odpowiedzi na to wezwanie skarżący wniósł o przedłużenie terminu, które zostało uwzględnione pismem z 12 października 2022 r. (k. 480 a.a.) z zastrzeżeniem, że termin 31 października 2022 r. jest ostateczny. Mimo tego skarżący, nie przedstawił pełnej dokumentacji i nie potwierdził kwalifikowalności 12 uczestników (z czego 3 uczestników zostało później pozytywnie zweryfikowanych).

Sąd zauważa, że zgodnie z regulaminem rekrutacji w projekcie, uczestnicy byli zobowiązani do doręczenia dokumentacji do żłobka lub biura projektu, na etapie rekrutacji do projektu, natomiast skarżący był zobowiązany do weryfikowania niezbędnej dokumentacji pozwalającej na potwierdzenie przynależności uczestników projektu do grupy docelowej. Ponadto zgodnie z § 15 ust. 13 umowy o dofinansowanie skarżący miał obowiązek przechowywania i archiwizowania, m.in. dokumentacji ogólnej projektu i dokumentacji merytorycznej projektu. Jednocześnie zgodnie z § 8 pkt 7 umowy o dofinansowanie skarżący zobowiązał się do przedstawienia na żądanie IP wszelkich dokumentów, informacji i wyjaśnień związanych z realizacją projektu i jego funkcjonowaniem w okresie trwałości, w terminie określonym w wezwaniu, jednak nie krótszym niż 5 dni roboczych. Dodatkowo zgodnie z § 5 pkt 25 lit. c umowy o dofinansowanie skarżący zobowiązał się do przedkładania wraz z każdym wnioskiem o płatność w terminie 5 dni od dnia otrzymania wezwania wskazanych przez IP dokumentów potwierdzających kwalifikowalność wydatków ujętych we wniosku o płatność.

Z powyższego wynika, że skarżącego obowiązywała terminowość w zakresie wykazywania kwalifikowalności wydatków. Służy to niewątpliwie zapewnieniu realnej weryfikacji kwalifikowalności i ustaleniu, czy skarżący jest w posiadaniu dowodów potwierdzających tę kwalifikowalność, a tym samym czy kwalifikowalność ta istniała. Tymczasem skarżący przedkłada dokumenty mające to potwierdzać po znacznym upływie wszelkich wyznaczonych przez organ terminów nie wyjaśniając jednocześnie jaki był powód braku ich przedłożenia w terminie określonym w wezwaniu. Skoro skarżący był w stanie przedstawić inne dokumenty, powstaje wątpliwość czy w terminach określonych w wezwaniach organu był w ogóle w posiadaniu dokumentów załączonych do pisma z 31 lipca 2023 r. Skarżący argumentował w nim, że organ ma obowiązek je uwzględnić na podstawie art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. jednak przeoczył, że konieczność dokumentowania kwalifikowalności wydatków funkcjonuje w reżimach określonych w umowie o dofinansowanie oraz w Wytycznych w zakresie kontroli realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020 wskazanych w § 1 pkt 51 lit. h umowy o dofinansowanie, do których skarżący musi się stosować. Pamiętać należy, że środki przyznane na podstawie umowy o dofinansowanie projektu są środkami publicznymi, którym gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Przekazanie podmiotom wsparcia ze środków Unii Europejskiej nie jest bezwarunkowe. Beneficjent pomocy finansowanej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa ostatecznych praw do kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane.

Zatem w toku postępowania w przedmiocie zwrotu organ był obowiązany ocenić przedłożone dowody w kontekście zachowania procedur związanych z udzieleniem dofinansowania. Tak też się stało w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie uwzględnił przedłożonych dokumentów biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, w tym upływ czasu od końca terminów wyznaczonych skarżącemu przez organ do przedłożenia dokumentów oraz uprzednie wielokrotne umożliwienie skarżącemu wykazania kwalifikowalności poszczególnych uczestników projektu. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że przedłożone dokumenty zostały przedłożone z naruszeniem ww. procedur, a nadto budzą wątpliwości przez to, że z niewiadomych przyczyn nie zostały przedłożone w terminach wyznaczonych przez organ. Przez to zdaniem Sądu zasadnie zostały przez organ zakwestionowane jako potwierdzające kwalifikowalność osób, których dotyczyły.

Zaakceptowanie stanowiska skarżącego doprowadziłoby do sytuacji gdzie dopiero na etapie postępowania odwoławczego, pomimo wielu uprzednich, bezskutecznych i rozciągniętych w czasie prób organu uzyskania żądanych dokumentów, skarżący byłby uprawniony do wykazywania kwalifikowalności z pominięciem reżimów udzielania i rozliczania dofinansowania ze środków unijnych, co w ocenie Sądu jest niedopuszczalne albowiem godzi w zasadę przejrzystości reguł i procedur przy ocenie realizacji projektów oraz zasadę równego traktowania wszystkich beneficjentów środków unijnych, którzy wywiązują się z realizacji zobowiązań.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 143 ust. 2 Rozporządzenia 1303/2013 (zarzut nr 4 skargi) poprzez błędną jego interpretację i naruszenie zasady proporcjonalności, a co za tym idzie zastosowanie korekty nadmiernej poprzez przyjęcie, że kwotę dofinansowania na zadanie nr 2 podzielono przez liczbę uczestników, zaś kwotę jednostkową przypadającą na uczestnika projektu zwielokrotniono o liczbę uczestników tj. 9, którzy zdaniem organu wzięli w nim udział bezpodstawnie.

Mając na uwadze, że koszty wsparcia uczestników nie były rozliczane indywidualnie, organy obu instancji słusznie uznały, że nie jest możliwym wyodrębnienie konkretnych wydatków wskazanych we wnioskach o płatność i powiązanie ich z danym uczestnikiem, w związku z tym określając kwotę do zwrotu zasadnie przyjęły tę samą metodologię co IP, ustalając wartość wydatków niekwalifikowanych na etapie weryfikacji końcowego wniosku o płatność. Organ pierwszej instancji szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia, co organ odwoławczy w pełni zaaprobował. Skarżący nie kwestionował prawidłowości wyliczenia, a jedynie przyjętą zasadę. Sąd zauważa w tym miejscu, że wbrew argumentacji skargi organy odjęły koszty stałe, które występują niezależnie od ilości uczestników. Sąd uznał też za właściwą w kontekście zachowania proporcjonalności zasadę obliczenia przyjętą przez organy, tj. odnoszącą się do ilości zrekrutowanych osób. Zasad ta była właściwa w także w odniesieniu do celu projektu. Cel ten zakładał powrót lub wejście na rynek określonej we wniosku ilości osób fizycznych, które sprawują opiekę nad dzieckiem do lat trzech i doświadczają w związku z tym trudności. Narzędziem do osiągnięcia tego celu było utworzenie żłobka z określoną ilością miejsc i świadczenie opieki żłobkowej w czasie 12 miesięcy i 2 tygodni. Cel projektu w żaden sposób nie odnosił się do czasu uczestnictwa danej osoby w programie. Zatem przyjęta przez organ zasada i poczynione obliczenia są prawidłowe i odpowiadają zasadzie proporcjonalności.

Na marginesie Sąd zauważa, że na etapie weryfikacji końcowego wniosku o płatność i wezwania do zwrotu z 22 września 2020 r. skarżący nie kwestionował przyjętej przez IP metody. Skarżący sugerując na etapie postępowania odwoławczego, że kwota zwrotu ustalona byłaby w sposób bardziej proporcjonalny gdyby uwzględniono nie tylko ilość osób zakwestionowanych ale również okres czasu, który brały udział w projekcie, nie poparł swojego stanowiska konkretnymi danymi, tak aby umożliwić organowi odwoławczemu porównanie i odniesienie się co do sugerowanego przez skarżącego sposobu ustalania proporcjonalności. Również w skardze skarżący zakwestionował metodę liczenia przyjętą przez organ sugerując, że uwzględnienie czasu udziału uczestników w projekcie byłoby bardziej proporcjonalne, nie popierając swojego stanowiska żadnymi danymi, które dawałyby podstawę Sądowi do zakwestionowania przyjętej przez organ metodologii i finalnych obliczeń. Zatem skarżący w żaden sposób nie wykazał, że sugerowane przez niego rozwiązanie byłoby bardziej proporcjonalne.

Z powyższych powodów w ocenie Sądu skarżący nie zakwestionował skutecznie metody i prawidłowości obliczenia kwoty do zwrotu z uchybienia określonego w pkt VI przyjętej przez organy.

Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu zarówno pod kątem przepisów prawa procesowego jak i materialnego, a zarzuty skargi, jako niezasadne, nie mogły doprowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stwierdzone przez organ naruszenia przy wykorzystaniu środków unijnych miały charakter nieprawidłowości powodującej lub mogącej powodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, a w konsekwencji, stanowiły podstawę do nałożenia korekty finansowej w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.