Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1635/20 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu przemieszczania się oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1635/20, po rozpoznaniu skargi K. N. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu przemieszczania się, w punkcie 1/ stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w punkcie 2/ umorzył postępowanie administracyjne oraz w punkcie 3/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanej. Ponadto organ skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) poprzez niezawieszenie postępowania i niezadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, w której Sąd I instancji powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 oraz art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa z 5 grudnia 2008 r.) z art. 92 ust. 1 Konstytucji, które to stanowią podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;

b. art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że notatka służbowa funkcjonariusza Policji przekazana do PPIS nie mogła stanowić podstawy faktycznej wydania decyzji administracyjnej, gdyż była ona sprzeczna z prawem, a tym samym bezpodstawnie przyjęto, że organy administracji zostały zastąpione przez Policję w ustaleniu stanu faktycznego naruszeń prawa administracyjnego przy wymierzaniu kary pieniężnej;

c. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo iż wydane one były na podstawie istniejącej materialnoprawnej podstawy do wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się;

d. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa.

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

- art. 46 ust. 4 pkt 1 i art. 46b pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. w zw. z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 792; powoływanego dalej jako: rozporządzenie z 2 maja 2020 r.) oraz art. 31 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 37 ust. 1, art. 52 ust. 1 - ust. 3 oraz art. 92 Konstytucji RP, w ramach której Sąd I instancji stwierdził, iż nakaz określonego sposobu przemieszczania się zawarty w ww. rozporządzeniu wykracza poza ustawowe upoważnienie i stanowi tym samym podustawowe ograniczanie prawa do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń;

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej i fakt, że strona skarżąca nie żądała przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych publikowane są na stronie internetowej: http:orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny mógł zatem zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji odnośnie do przebiegu sprawy i skoncentrować swoją uwagę na rozważaniach dotyczących oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry od innych osób, stwierdził nieważność decyzji administracyjnych obu instancji i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, albowiem nie mógł jej stanowić przepis § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Stanowisko swoje WSA oparł na uznaniu, że ustanowione na jego gruncie obowiązek, a mianowicie obowiązek poruszania się osób w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie, po pierwsze, ingerował w konstytucyjną osobistą wolność poruszania się po terytorium RP (art. 52 ust. 1), mając przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Przepis rozporządzenia wkraczał tym samym w materię ustawową, czyli zastrzeżoną do regulacji tylko i wyłącznie w drodze ustawy. Po drugie WSA zauważył, że wprowadzony rozporządzeniem zakaz nie znajdował uzasadnienia – gdy chodzi o prawną podstawę jego wprowadzenia – w upoważniającym do wydania tego rozporządzenia wykonawczego przepisie art. 46 w zw. z art. 46b i art. 46a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., których wytyczne treściowe nie dotyczyły możliwości wprowadzenia ograniczenia szeroko rozumianego przemieszczania się. W konsekwencji wprowadzenie nakazu określonego w treści § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. prowadziło do wniosku o braku zgodności wymienionego przepisu rozporządzenia z art. 52 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także z jej art. 92 ust. 1, a to wobec przekroczenia zakresu udzielonego ustawą upoważnienia do wydania rozporządzenia wykonawczego. Zwłaszcza, że również samo to upoważnienie ustawowe nie było wolne od deficytów konstytucyjnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowane decyzje nie są zgodne z prawem.

Uwzględniając – w relacji do zarzutów kasacyjnych podważających zgodność z prawem zaskarżonego wyroku – istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji nie bez usprawiedliwionych racji ocenił, iż decyzje administracyjne obu instancji nie odpowiadają prawu przede wszystkim z powodu wydania ich bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności i umorzenie postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – stwierdzić należy, że Konstytucja RP w art. 41 ust. 1 zapewnia każdemu ogólną wolność osobistą, a w art. 52 ust. 1 – stanowiącą jej przejaw – osobistą wolność poruszania się po terytorium RP. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika odpowiednio z art. 41 ust. 1 in fine oraz z ust. 3 art. 52 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może ona podlegać ograniczeniom określonym tylko i wyłącznie w ustawie. Zasada ta znajduje potwierdzenie również w treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Z punktu widzenia warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, o ile sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97). W rozpoznawanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do zachowania formalnego kryterium ograniczenia wymienionej wolności poruszania (przemieszczania) się na terytorium RP.

Na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu. Oznacza to, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z dnia 24 marca 1998 r., K 40/97). Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych. Zasada ta dotyczy zatem przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (tak już orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94. Podobnie orzeczenia z 1 marca 1994 r., U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., U 4/95).

Dziedziną taką jest również ta, która dotyczy sfery wolności i praw człowieka. W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna już podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09).

Z punktu widzenia spornej kwestii oraz przedmiotu sprawy, należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Zasada bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP, wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Chodzi zatem o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki – odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). W tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Nie ten jednak przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z upoważniającego przepisu art. 46a ustawy z 5 grudnia 2008 r. wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b powołanej ustawy stanowił zaś – podlegał on bowiem nowelizacjom polegającym na zmianie pkt 4, uchyleniu pkt 7, dodaniu pkt 4a i pkt 13 – że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. i współstanowiące materialną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło, że do odwołania, w przypadku gdy przemieszczanie się następuje: 1) pieszo – jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie [...] (§ 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja oraz decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały bez podstawy prawnej. Istota spornej kwestii wiązała się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną ogólną wolność osobistą, w tym w stanowiącą jej przejaw, osobistą wolność poruszania się (przemieszczania się) po terytorium RP, w sposób, w skali, a zwłaszcza w formie, o której mowa była powyżej. Dopuszczalność wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji, mających wynikać z podjętej interwencji prawodawczej, powinna być interpretowana z uwzględnieniem zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka. Należało również mieć na uwadze konsekwencje wynikające z oczywistego faktu, iż stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP.

W świetle przedstawionych powyżej argumentów ponownie należy podkreślić, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela, w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zaakceptować interwencji prawodawczej w osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP, w takiej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą.

W tej mierze, jak wyraźnie wynika z art. 41, art. 52 ust. 3, oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków. Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o zakres powodowało, że stanowione na ich podstawie rozporządzenie umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w zakresie odnoszącym się do korzystania z konstytucyjnej ogólnej wolności osobistej, w tym stanowiącej jej przejaw osobistej wolności poruszania się po terytorium RP, poprzez adresowane do każdego kto legalnie znajduje się na terytorium RP nakazy, zakazy oraz obowiązki ograniczające korzystanie z tych wolności. Wnioskować o tym należy nie dość, że na podstawie § 1 cytowanego rozporządzenia, to również na podstawie tych jego unormowań (w tym zawartych w § 17), na gruncie których opisane zostały sytuacje, mające stanowić zwolnienie od podlegania powszechnym zakazom, nakazom i obowiązkom ustanowionym w przywołanych przepisach prawa, które również podlegały istotnym ograniczeniom, a które w żadnym stopniu, ani też zakresie nie oznaczały, że nie jest zasadą poddanie się ustanowionemu w rozporządzeniu zakazowi przemieszczania się.

Podkreślając, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej ogólnej wolności osobistej, sprzeciwiały się ww. przepisy Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również – jeżeli nie przede wszystkim – tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej.

Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania przepisu § 17 rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r. oraz ustanowionego na jego gruncie nakazu określonego sposobu przemieszczania się osób, tj. z zachowaniem odległości 2 m, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jest on przepisem sankcjonowanym w relacji do sankcjonującego przestrzeganie tego zakazu przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który co nie mniej istotne, również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie. Stanowiąc w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...] ", przepis ten odsyłała – jak wynika to z jego treści i co trzeba podkreślić – do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że jeżeli w pkt 12 art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. mowa jest o "nakazie określonego sposobu przemieszczania się", to za oczywiste trzeba uznać, że nie jest to nakaz tożsamy z "nakazem czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszania się", o którym z kolei mowa w pkt 1 ust. 4 art. 46 cytowanej ustawy. Za w pełni uprawnione trzeba zatem uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu (deliktów), o którym (których) jest mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 17 przywołanego rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r., a co za tym idzie potrzeby podjęcia stosownych zabiegów (w tym rzecz jasna klaryfikacyjnych), zmierzających do zrekonstruowania ustanowionej na jego gruncie normy nakazu oraz zakresu jej zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Wobec przywołanej treści art. 46b pkt 12 ustawy z 5 grudnia 2008 r., która nie jest wystarczająca, aby cel ten osiągnąć, w relacji do stopnia szczegółowości regulacji zawartej w przywołanym przepisie rozporządzenia (w tym wynikających z niego szczegółowych zwolnień od podlegania ustanowionemu w nim zakazowi), trzeba to uznać za wręcz niezbędne i konieczne. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie, a mianowicie zachowanie przypisywane danej osobie, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu (deliktów), o którym (których) mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, czy też nie.

W tym też kontekście, w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu (zob. s. 19 uzasadnienia skargi kasacyjnej) trzeba stwierdzić, że sytuacja wykreowana przez prawodawcę w rezultacie stosowania opisanych zabiegów, dalece odbiega od rozwiązań przyjętych na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. W tej mierze, skarżący kasacyjnie organ pomija zupełnie te prawnie doniosłe okoliczności, że po pierwsze, art. 4 pkt 4 – 5, pkt 8 – 10, pkt 11a, pkt 13, pkt 17, pkt 24 – 27, pkt 37, pkt 38 tej ustawy definiuje odpowiednio pojęcia: "konopi", "konopi włóknistych", "maku", "maku niskomorfinowego", "mleczka makowego", "nowej substancji psychotropowej", "opium", "preparatu", "słomy makowej", "substancji psychotropowej", "środka odurzającego", "środka zastępczego", "ziela konopi innych niż włókniste", "żywicy konopi", po drugie, że przy uwzględnieniu tychże definicji, to przepisy wymienionej ustawy – a nie aktów wykonawczych do niej – opisują podmiotowe i przedmiotowe znamiona penalizowanych na jej gruncie czynów zabronionych, a po trzecie, że art. 44f tej ustawy wyznaczający zakres upoważnienia do określenia w drodze rozporządzenia wykazów, o których w nim mowa, stanowi o wykazach substancji psychotropowych, środków odurzających oraz nowych substancji psychoaktywnych, a więc o wykazach substancji i środków, które już zostały zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 4. Tym samym, odwoływanie się do analogii z rozwiązań przyjętych na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomani nie może być uznane za przydatne w rozpatrywanej sprawie, albowiem takiej analogii po prostu nie ma.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) – co wobec ich treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego, wyznaczającego zupełny zakres określonych nim zakazów i ograniczeń, zdaniem NSA doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie ustawa, lecz rozporządzenie wyznaczało kompletny zarys wprowadzanych nakazów – w tym nakazu określonego sposobu przemieszczania się – których naruszenie podlegało w rozpoznawanej sprawie penalizacji.

Tym samym także z przedstawionego powodu, który jest nie mniej istotny, ponieważ również jest osadzony na gruncie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy, a z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy należałoby go uznać za powód zasadniczy – przepis § 17 przywołanego rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r. nie mógł stanowić, czy też współstanowić materialnoprawnej podstawy nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego w nim nakazu.

Z przedstawionych powodów omawiane zarzuty kasacyjne należało więc uznać za niezasadne. W świetle powyższych argumentów nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazywanych w pkt 2 oraz pkt 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej. Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut z pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 193 Konstytucji RP w związku z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a., przez ich niezastosowanie. Uwzględniając bowiem znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka i obywatela oraz w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym, które w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy zostało zobrazowane powyższym argumentami, nie może budzić żadnych wątpliwości, że konstytucyjne deficyty materialnoprawnej podstawy decyzji o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej były aż nadto oczywiste.

Skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ nie mogły również odnieść zarzuty z pkt 1 lit. b) i lit. d) petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji naruszył art. 81 w zw. z art. 10 § 2 oraz art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. (pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej), czy też, że naruszył art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. (pkt 1 lit. d) petitum skargi kasacyjnej), co – jak wynika ze skargi kasacyjnej – miałoby polegać za niezasadnym przypisaniu organom administracji publicznej naruszenia przepisów k.p.a. regulujących zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Z całą pewnością za niezasadny trzeba uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., albowiem – abstrahując już nawet od tego, że przywołane przepisy prawa mają charakter tzw. przepisów wynikowych, co powoduje, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 11 września 2020 r., sygn. akt II GSK 2989/17; 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 297/16; 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2547/17; 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10) – podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowił, wobec stwierdzenia kwalifikowanej wady tych decyzji oraz braku podstaw (w tym materialnoprawnych) do prowadzenia postępowania w sprawie, przepis art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a., nie zaś art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który odnosi się do zdecydowanie innych jakościowo przesłanek uwzględnienia skargi. Tym samym, art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie mógł stanowić adekwatnego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

O braku zasadności zarzutów naruszenia art. 81 w zw. z art. 10 § 2 oraz art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. należy wnioskować zaś na tej podstawie, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż to nie krytyczna ocena prawidłowości prowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego – której nota bene nie sposób jest zasadnie zakwestionować, a co więcej, trzeba ją podzielić – stanowiła przesłankę wnioskowania o braku zgodności z prawem decyzji administracyjnych obu instancji, lecz to, że decyzje te wydane zostały bez podstawy prawnej, co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.