II SA/Ke 250/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-27	
Data wpływu	2024-04-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Beata Ziomek
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Detka	
Symbol z opisem	6192 Funkcjonariusze Policji	
Hasła tematyczne	Policja	
Skarżony organ	Komendant Policji	
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 154, art. 155, art. 61a § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1610; art. 9 ust. 1; Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1782; art.  121 ust. 1; Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 6 marca 2024 r. nr 7/24 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z 6 marca 2024 r. nr 7/24 Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach, po rozpatrzeniu zażalenia R. C. (zwanego też dalej "stroną"), utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Skarżysku-Kamiennej nr 1 z 18 stycznia 2024 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pismem z 4 grudnia 2023 r. (data wpływu) strona ponownie zwróciła się o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane 130 dni urlopu. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia z 18 stycznia 2024 r. stanowił art. 61a § 1 k.p.a., który dotyczy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. O tożsamości sprawy można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Uprzednio, 23 listopada 2018 r. strona złożyła wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Komendant Powiatowy Policji w Skarżysku-Kamiennej, po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego w tej ostatniej sprawie, ostateczną decyzją nr 8 z 29 października 2020 r. odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Decyzja ta, doręczona stronie w dniu 2 listopada 2020 r., nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji.

Organ II instancji, uwzględniając że strona złożyła obecnie ponowny wniosek, stwierdził że z punktu widzenia podmiotowego oraz przedmiotowego ww. sprawy są tożsame – a zatem zaistniała sytuacja, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja administracyjna rozstrzygająca tę samą sprawę administracyjną (res iudicata). W świetle powyższego nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia organu I instancji – które jest zgodne z zasadami wyrażonymi w art. 7,art. 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Materiał dowodowy został zgromadzony w sposób kompletny, a poczynione ustalenia faktyczne znajdują w nim odzwierciedlenie – czemu organ I instancji dał wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie strona przedstawiła stan faktyczny sprawy, rozwinęła argumentację przedstawioną w zażaleniu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz podnosząc zarzuty:

- naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji w związku z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15, opublikowanym 6 listopada 2018 r. – a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop;

- działania, które uniemożliwiło realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania – pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – z pominięciem ww. wyroku o sygn. akt K 7/15.

Skarżący wniósł o "uchylenie decyzji i postanowień", a także o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa

materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, jak też postanowienie organu I instancji, naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżone zostało postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem (zdanie pierwsze), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przywołany przepis ustanawia więc podstawę odmowy wszczęcia postępowania w przypadku wystąpienia negatywnej przesłanki procesowej bądź braku spełnienia jednej z pozytywnych przesłanek procesowych. Do ogólnych przesłanek jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego można zaliczyć następujące przesłanki pozytywne: istnienie sprawy podlegającej załatwieniu w postępowaniu jurysdykcyjnym, istnienie przedmiotu postępowania i jego podmiotu (strony postępowania), właściwość organu oraz złożenie stosownego wniosku - w przypadku postępowań, które mogą być uruchomione wyłącznie na wniosek. Jak wskazał NSA w wyroku z 5 kwietnia 2023 r., sygn. I GSK 509/19 wśród przesłanek negatywnych można wyodrębnić zawisłość sprawy (lis pendens), rozstrzygnięcie identycznego przedmiotu sprawy przez sąd w innym postępowaniu, brak zdolności sądowej lub procesowej strony, obowiązywanie przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, bądź uprzednie rozstrzygnięcie tożsamej sprawy w postępowaniu administracyjnym przed innym lub tym samym organem administracji (res iudicata). Na tę ostatnią przesłankę powołały się organy obu instancji w swych rozstrzygnięciach.

Istotnie, decyzją z dnia 29 października 2020 r. organ I instancji odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. R. C. nie wniósł odwołania od tej decyzji, w związku z czym stała się ona ostateczna. W aktualnym wniosku z 2 grudnia 2023 r. skarżący ponownie wniósł o wypłatę brakującej części przysługującego mu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W zażaleniu od postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w których zobowiązano organy Policji do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Należy w tym miejscu zauważyć, że rzeczywiście w całym szeregu spraw zainicjowanych skargami na decyzje organów Policji odmawiające wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy – z powołaniem się na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610), zwanej dalej "ustawą o szczególnych rozwiązaniach", a zatem rozstrzygnięć takich jak ww. decyzja z 29 października 2020 r. wydana w stosunku do skarżącego, który nie skorzystał z trybu zaskarżenia, zarówno tutejszy Sąd, jak i inne sądy administracyjne uchylały te decyzje, zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalał skargi kasacyjne komendantów wojewódzkich Policji, przyjmując, że wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w związku z art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ww. ustawy stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Stanowisko takie argumentuje się m.in. tym, że: "(...) Biorąc pod uwagę, iż przed dniem 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji – zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku

prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym) nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r., nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 stwierdzając, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji" (por. przykładowo wyroki NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. III OSK 6071/21, z 31 stycznia 2024 r., sygn. III OSK 898/22, z 24 maja 2024 r., sygn. III OSK 905/23).

Zwrócenia uwagi wymaga, że skarżący w złożonym zażaleniu, odwołując się do takiej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, przywołał również art. 154 i 155 k.p.a., cytując treść § 1 pierwszego z tych artykułów. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie odniósł się do możliwości zastosowania w sprawie dyspozycji tego przepisu, nie przeanalizował w ogóle tej kwestii. Zaznaczył jedynie, że nie nazwa pisma decyduje o jego charakterze, a jego treść. Biorąc pod uwagę takie stanowisko oraz znając stan faktyczny sprawy tym bardziej w ocenie Sądu należało rozważyć możliwość zastosowania art. 154 § 1 k.p.a., który odwołuje się do takich pojęć jak "interes społeczny" czy "słuszny interes strony". Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 k.p.a. in fine. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony (art. 154 § 1 k.p.a.) muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., I OSK 553/06).

Jak przyjął m.in. WSA w Warszawie w wyroku z 10 grudnia 2012 r., sygn. I SA/Wa 908/12, słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Jeśli przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie, wykładnia, od wydania decyzji "pierwotnej" uległa zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, na gruncie art. 154 k.p.a., do zmiany decyzji także o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie. Z kolei w wyroku z 5 września 2017 r., sygn. I SA/Wa 853/17, ten sam Sąd wyraził pogląd, że przy dokonywaniu oceny zasadności i celowości uchylenia albo zmiany ostatecznej decyzji odmownej z punktu widzenia ujętych w art. 154 § 1 k.p.a. przesłanek, tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony, znaczącą rolę odgrywa właśnie m.in zmiana wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania takiej decyzji. W rozpatrywanym w niniejszej sprawie przypadku oceniając ww. przesłanki art. 154 § 1 k.p.a. należy mieć na uwadze także przedmiot postępowania, które dotyczy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a zatem świadczenia ściśle związanego ze stosunkiem służbowym policjanta.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że wydając zaskarżone postanowienie organ II instancji naruszył w sposób istotny przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., nie odnosząc się do kwestii mogących mieć znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylając przy tym także poprzedzające zaskarżone rozstrzygnięcie postanowienie organu I instancji z 18 stycznia 2024 r. – z uwagi na konieczność dokonania stosownych ustaleń i rozważań w świetle przesłanek 154 § 1 k.p.a., zgodnie z powyższymi wskazaniami.