V SA/Wa 1255/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-03-23	
Data wpływu	2022-05-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Dorota Brzozowska
Konrad Łukaszewicz /przewodniczący/
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	602  ceny	
Sygn. powiązane	I GSK 1223/23	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Asesor WSA - Dorota Brzozowska, Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, , - Magdalena Walkowiak, , , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi W. B. sp. z o.o. w B. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr KWO.70.6.2022 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w B. z 14 lutego 2022 r. nr BI.RZT.70.188.2021; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz W. B. sp. z o.o. w B. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W. B. sp. z o.o. w B. (dalej: spółka lub skarżąca) jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes Wód, organ odwoławczy) z 11 kwietnia 2022 r. znak KWO.70.6.2022 utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ regulacyjny) z 14 lutego 2022 r., znak Bl.RZT.70.188.2021 o odmowie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy B. i gminy W. na okres 3 lat.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z 12 lutego 2021 r., spółka zwróciło się do organu regulacyjnego o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy B. i gminy W. na okres 3 lat. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ regulacyjny decyzją z 9 kwietnia 2021 r. odmówił zatwierdzenia wnioskowanej taryfy i nałożył na spółkę obowiązek poprawienia taryfy. W wyniku wykonania decyzji z 9 kwietnia 2021 r., skarżąca 5 maja 2021 r. złożyła do organu regulacyjnego poprawiony wniosek o zatwierdzenie taryfy.

Organ regulacyjny decyzją z 18 czerwca 2021 r., odmówił zatwierdzenia wnioskowanej przez skarżącą taryfy. Decyzja ta została uchylona przez Prezesa Wód decyzją z 19 listopada 2021 r., a sprawa przekazana organowi regulacyjnemu do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ regulacyjny powinien: wezwać spółkę, Prezydenta B. i Burmistrza W. do złożenia wyjaśnień w przedmiocie możliwego uprzywilejowania spółki w zakresie płatności podatku od nieruchomości; wezwać spółkę do udzielenia szczegółowych wyjaśnień dotyczących ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych oraz do prawidłowego wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców usług; wyjaśnić czy spółka pośród odbiorców usług posiada grupę odbiorców usług rozliczanych na podstawie faktur w wersji papierowej, a także grupę odbiorców usług rozliczanych na podstawie e-faktur; ustalić czy spółka nie świadczy usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na całym terenie gminy W., gdyż z wyłączeniem miejscowości R..

W wykonaniu powyższego, organ regulacyjny wezwał spółkę, Prezydenta Miasta B. i Burmistrza W. do udzielenia ww. informacji.

W odpowiedzi spółka złożyła wyjaśnienia w sprawie i przedstawiła wymagane dokumenty, a Prezydent Miasta B. i Burmistrz W. wyjaśnili, że nie są planowane zwolnienia z podatku od nieruchomości spółki oraz dopłaty do cen wody i ścieków dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług.

Ponadto organ regulacyjny zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zlewni w B. o udzielenie informacji na jakie cele spółka wnosi opłatę za usługi wodne za pobór wody, który przekazał wyjaśnienia w sprawie.

Organ regulacyjny pismem z 3 lutego 2022 r., zawiadomił spółkę o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie i prawie wglądu w akta. Przy czym zaznaczył, że na dzień wysłania informacji pozostają niespełnione przesłanki zależne od strony, które mogą skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem, dotyczące: ustalenia cen i stawek opłat z naruszeniem § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472 ze zm.; dalej: rozporządzenie); zaplanowania kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych, ochrony środowiska i korzystania z usług wodnych, z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w latach obowiązywania nowej taryfy, niezgodnie z § 7 ust. 6 rozporządzenia, braku uzasadnienia ujmowania w kosztach zbiorowego odprowadzania ścieków kosztów oczyszczania ścieków niezwiązanych z działalnością zbiorowego odprowadzania ścieków w wyniku wpływających wód opadowych i roztopowych przez cały okres planowanej taryfy; opracowania taryfy niezgodnie z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia, zgodnie z którym taryfa winna być opracowana w sposób zapewniający eliminowanie subsydiowania skrośnego; prawidłowego wydzielenia taryfowych grup odbiorców usług; opracowania taryfy niezgodnie z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia poprzez przedstawienie taryfy jednolitej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, a także nieprzedstawienia poprawionego projektu taryfy z poprawionym obszarem terytorialnym obowiązywania taryfy.

Spółka 7 lutego 2022 r., złożył kolejne wyjaśnienia w sprawie i złożyła wniosek o wyznaczenie terminu zakończenia postępowania na 28 lutego 2022 r., alternatywnie o zawieszenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazała, że przedłoży poprawiony wniosek taryfowy uwzględniający koszty, o których mowa w § 6 i § 7 rozporządzenia ustalone dla 2021 r. nie później niż do 28 lutego 2022 r.

Postanowieniami z 14 lutego 2022 r. organ regulacyjny odmówił uwzględnienia żądania spółki, dotyczącego dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, z opinii prawnej w zakresie kalkulacji cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z 10 maja 2021 r. prof. W. Modzelewskiego i z przesłuchania stron oraz odmówił wyznaczenia terminu zakończenia postępowania na 28 lutego 2022 r. i zawieszenia postępowania.

Ostatecznie organ regulacyjny decyzją z 14 lutego 2022 r., odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gmin B. i W. na okres 3 lat oraz nałożył na spółkę obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni poprawionego projektu taryfy oraz uzasadnienia poprzez:

1. W projekcie taryfy:

a) prawidłowe określenie obszaru prowadzenia usług na terenie gminy W.;

b) prawidłowego wyodrębnienia grup taryfowych dla zaopatrzenia w wodę z uwagi na zróżnicowane opłaty za usługi wodne za pobór wód, co w ocenie organu wpływa na zróżnicowane koszty zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla odbiorców usług;

c) prawidłowego wyodrębnienia grup taryfowych dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków zgodnie z definicją art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028; dalej: ustawa) na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzonych ścieków, warunków zaopatrzenia w wodę i/lub odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi oraz uwzględniając Gminę obciążaną za wodę pobieraną na cele art. 22 ustawy.

2. W uzasadnieniu:

a) weryfikację kosztów wynikających z ochrony środowiska i korzystania z usług wodnych, ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy, z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w latach obowiązywania nowej taryfy;

b) prawidłowego zaplanowania kosztów zbiorowego odprowadzania ścieków o pomniejszenie ich wysokości o koszty związane z odprowadzaniem wód opadowych.

3. Skorygowanie kalkulacji, wartości i danych w Tabelach od A do H.

W uzasadnieniu decyzji organ regulacyjny wskazał m.in., że nie może zaakceptować przenoszenia kosztów inwestycji na odbiorców usług bez zachowania zasady, że koszty te powinny być planowane stopniowo i rozłożone w czasie. Spółka nie wykazała, aby przyjęty przez nią okres amortyzacji środków trwałych odpowiadał okresowi ich ekonomicznej użyteczności, pomimo dużych nakładów na inwestycję zaplanowała jedynie nieznaczny wzrost sprzedaży wody, a w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków zaplanowała spadek sprzedaży, ujmuje koszty odprowadzania wód opadowych i roztopowych w planowanej taryfie oraz nie wydzieliła prawidłowo taryfowych grup odbiorców usług.

W wyniku rozpoznania odwołania, Prezes Wód decyzją z 11 kwietnia 2022 r. – wydaną na podstawie art. 24c i art. 27c ust. 2 ustawy w zw. z art. 104 i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: kpa) – utrzymał w mocy ww. decyzję.

W jej uzasadnieniu Prezes Wód wskazał, że decyzja organu regulacyjnego z 14 lutego 2022 r., została wydana z zachowaniem 45-dniowego terminu.

Ustosunkowują się do zarzutów odwołania dotyczących amortyzacji, Prezes Wód wyjaśnił, że organ regulacyjny – wbrew twierdzeniom spółki – był obowiązany do oceny wskazanego przez nią sposobu prowadzenia amortyzacji, czym nie dopuścił się naruszenia art. 6 kpa. Na wnioskodawcy spoczywał ciężar dowodu dla wykazania swojego stanowiska co do prawidłowości stosowanej amortyzacji, któremu nie sprostał. Różnice pomiędzy amortyzacją bilansową a podatkową mogą być, szczególnie przyczyną stosowania uproszczeń w ewidencji przez firmy. Spółka nie wykazała aby przyjęty okres amortyzacji odpowiadał okresowi ekonomicznej użyteczności środka trwałego. Spółka powinna była rozdzielić amortyzacje bilansową od amortyzacji podatkowej, dzięki czemu okres amortyzacji bilansowej uległby wydłużeniu.

Prezes Wód wskazał także, że stawka opłaty abonamentowej jest elementem służącym do wyodrębniania grup taryfowych. Dlatego też, jeżeli odbiorcy usług płacą tą samą cenę za dostawę wody lub odprowadzane ścieki, ponosząc jednocześnie różne koszty z tytułu opłaty abonamentowej, to koniecznym jest "ulokowanie ich" w różnych grupach taryfowych.

W ocenie Prezesa Wód nie można rozważać wód opadowych i roztopowych jako składających się na ścieki komunalne, skoro ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że nie mogą one być wprowadzane do kanalizacji sanitarnej. Przy czym zaznaczył, że organ regulacyjny nie kwestionował wskazań spółki w zakresie ścieków wytworzonych w związku z procesami technologicznymi i eksploatacyjnymi.

Pismem z 11 kwietnia 2022 r., spółka wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów: wykazu przedstawiającego przychody i koszty spółki z lat obrotowych 2018-2021 w zakresie zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków; opinii eksperckiej (marzec 2022 r.) "Definicja ścieków komunalnych oraz wód przypadkowych w kontekście prawa i elementów interpretacyjnych" i protokołu z weryfikacji stawek amortyzacyjnych na 31 grudnia 2021 r.

Prezes Wód pismem z 21 kwietnia 2022 r. poinformował, że z uwagi na fakt wydania decyzji wnioski dowodowe są spóźnione.

Spółka zaskarżyła ww. decyzję Prezes Wód w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie następujących przepisów prawa procesowego:

1. art. 138 § 1 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 11 kpa, poprzez wydanie przez Prezesa Wód decyzji, w której nie określono w podstawie prawnej, jakiego rodzaju decyzję wydaje organ II instancji, tj. brak odniesienia się do konkretnego rodzaju decyzji wskazanych w art. 138 § 1 kpa, tj. pkt 1, 2, lub 3, a jednocześnie stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji na s. 7, że: "Prezes PGW WP ustalił że zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora RZGW i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez tenże organ. Powyższe miało miejsce z uwagi na uchybienia poczynione przez Organ I instancji w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, powodujące, że pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz konieczność zapewnienia spółce prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w zakresie okoliczności mających istotne znaczenie dla kształtu jej rozstrzygnięcia.", co dowodzi, że faktycznie mogła zostać wydana decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (tj. na podstawie art. 138 § 2 kpa), w sytuacji w której w decyzji zarówno sentencja tej decyzji, jak i przywołana podstawa prawa oraz treść uzasadnienia powinny w sposób kompatybilny i prawidłowy wskazywać na treść podjętego przez organ rozstrzygnięcia, tak by zgodne było one z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania;

2. art. 138 § 1 kpa, poprzez (prawdopodobnie mając na względzie zarzut nr 1) utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji w której decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego;

3. art. 15 w zw. z art. 140 kpa, poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji, w której odniesiono się jedynie do zarzutów skarżącej wskazanych w odwołaniu, bez jednoczesnego ponownego rozpatrzenia sprawy, a przy tym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w sytuacji, kiedy organ odwoławczy nie spełnia jedynie funkcji kontrolnej w zakresie decyzji wydanych przez organ I instancji, a jest zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czego w niniejszym przypadku zabrakło;

4. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 101 § 3, art. 98 § 1 oraz art. 142 kpa, poprzez (prawdopodobne) utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (co nie jest potwierdzone z uwagi na treść zarzutu 1) i nieuchylenie tej decyzji w sytuacji, w której organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania na wniosek strony (art. 98 § 1 kpa), a jednocześnie nie wykazano, by zawieszenie postępowania zagrażało interesowi społecznemu, wręcz przeciwnie doprowadziło do wydania zarówno przez organ I jak i II instancji decyzji nieuwzględniających aktualnego stanu faktycznego w zakresie kalkulacji wniosku taryfowego, co bezpośrednio zagrażać może funkcjonowaniu skarżącej, jako zarządcy infrastruktury krytycznej, a przez to powodować negatywne skutki społeczne;

5. art. 7, art. 77, art. 80, art. 15 kpa, poprzez wydanie decyzji nieuwzględniającej aktualnego stanu faktycznego i prawnego, w tym przede wszystkim aktualnej kalkulacji wniosku taryfowego w sytuacji, w której na skutek długiego okresu prowadzenia postępowania (łącznie z okresem przetrzymywania akt przez organ odwoławczy) zaistniała zmiana sytuacji faktycznej, wymagająca aktualizacji kalkulacji wniosku taryfowego (co wynika z § 2 pkt 5 w zw. z § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 pkt. 1 i § 7 ust. 2 rozporządzenia), a przez to niezbędne było przeprowadzenie postępowania dwuinstancyjnego z uwzględnieniem zmienionego wniosku, co uzasadnia uchylenie nie tylko decyzji organu II instancji, ale również decyzji organu I instancji i dwukrotne przeprowadzenie postępowania przez organy w oparciu o aktualny wniosek;

6. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez brak przeprowadzenia pełnej i dogłębnej analizy przedłożonego przez spółkę materiału dowodowego, przede wszystkim brak merytorycznego odniesienia się do przedłożonych przez skarżącą wniosków dowodowych.

II. Naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 24c ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zachowany został określony w nim 45 dniowy termin na wydanie decyzji, podczas gdy decyzja wydana została z przekroczeniem 45 dniowego terminu, co uzasadniać powinno uchylenie obu tych decyzji i uznanie zgodnie z art. 24f ust. 2 ustawy za zatwierdzoną taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy B. i gminy W. po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie;

2. art. 24c ust. 2 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że daje on organom administracji możliwość ingerencji w merytoryczną działalność spółki, w sytuacji w której przepis ten upoważnia jedynie do weryfikacji lub analizy elementów, o których mowa w art. 24c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, a w przypadku oceny pozytywnej zatwierdzenie taryfy w drodze decyzji, nie daje zaś podstaw do wkraczania przez organ w zakres działalności skarżącej, poprzez kwestionowanie ekonomicznych uwarunkowań działalności skarżącej;

3. art. 24c ust. 3 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku braku zatwierdzenia taryfy i zobowiązania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne do przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnienia elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawy nie muszą być określne w sentencji decyzji i nie muszą zawierać określonych podstaw prawnych leżących u podstaw określonych żądań, a wystarczającym jest prowadzenie polemiki ze skarżącą w uzasadnieniu decyzji, gdy tymczasem zakres koniecznych korekt zarówno w projekcie taryfy, jak i uzasadnieniu powinien być jasno i precyzyjnie określony w sentencji decyzji wraz ze wskazaniem podstaw prawnych wnioskowanych zmian, co wynika z faktu, iż konieczne jest wskazanie elementów projektu taryfy lub uzasadnienia wymagających poprawienia;

4. art. 24c ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy w zw. z § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenie, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że daje on możliwość nakazania organowi zmianę wysokości stosowanych stawek amortyzacyjnych, do czego nie upoważniają ww. przepisy prawa materialnego;

5. art. 24c ust. 1 ustawy i art. 16i ust. 5 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1800; dalej: updop), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że daje on możliwość nakazania przez organ skarżącej dokonania zmiany stosowanych przez spółkę zasad amortyzacji środków trwałych, które to zgodnie z art. 16i ust. 5 updop leżą w wyłącznej kompetencji podatnika (w tym wypadku spółki), który w tym podejmuje decyzje i z tego tytułu ponosi odpowiedzialność prawno-podatkową;

6. art. 24c ust. 1 i art. 16i ust. 5 updop w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie ma zastosowanie art. 16 i ust. 5 updop dotyczący amortyzacji podatkowej, chociaż z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika, że do ustalania taryf stosuje się amortyzację bilansową wynikającą z przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2021 r. poz. 217 ze zm.);

7. art. 24c ust. 3 ustawy w zw. z § 13 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że daje on możliwość nakazania spółce poprawienia projektu taryfy poprzez wyodrębnienie grup taryfowych, o których mowa w pkt 1 lit. b) i c) decyzji organu I instancji, w sytuacji w której zarówno przepisy ustawy, jak i rozporządzenia taryfowego nie przyznają organowi administracji kompetencji do nałożenia takiego obowiązku;

8. art. 2 pkt 10 ustawy w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i twierdzenie, że ścieki wpływające na oczyszczalnię ścieków w B. kolektorem sanitarnym Z-1 nie mają przymiotu ścieków komunalnych w rozumieniu ww. przepisów w sytuacji, w której cena za odprowadzone ścieki jest wielkością wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany płacić przedsiębiorstwu wodociągowo kanalizacyjnemu za 1m3 odprowadzonych ścieków.

Z uwagi na powyższe spółka wniosła o: uchylenie decyzji obu instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: ppsa) skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci: wniosku dowodowego przedstawiającego przychody i koszty spółki w latach obrotowych 2018-2021 w zakresie zbiorowego dostarczania i odprowadzania ścieków; protokołu z weryfikacji stawek amortyzacyjnych na 31 grudnia 2021 r.; opinii eksperckiej pt. "Definicja ścieków komunalnych oraz wód przypadkowych w kontekście prawa i elementów interpretacyjnych" wykonana przez zespół ekspertów pod kierunkiem prof. J. Zwoździaka; "Wytycznych dotyczących stosowania jednolitych wskaźników makroekonomicznych będących podstawą oszacowania skutków finansowych projektowanych ustaw", MF, Warszawa 29.04.2022 r.

Prezes Wód postanowieniem z 18 maja 2022 r., sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z 11 kwietnia 2022 r., w ten sposób, że: jako pełną podstawę decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz na s. 7 decyzji dokonał wykreślenia następującego akapitu: Po rozpatrzeniu sprawy w ramach postępowania odwoławczego Prezes PGW WP ustalił że zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora RZGW i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez tenże organ. Powyższe miało miejsce z uwagi na uchybienia poczynione przez organ I instancji w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, powodujące, że pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz konieczność zapewnienia spółce prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w zakresie okoliczności mających istotne znaczenie dla kształtu jej rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z 12 lipca 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci kopii decyzji Prezesa Wód z 9 lutego 2022 r. znak KZT.70.371.2021/2.

Z kolei pismem procesowym z 27 lutego 2023 r. skarżąca wniosła o zbadanie spełnienia przez asesora WSA Dorotę Brzozowską wymogów niezawisłości i bezstronności i dokonanie zmiany w składzie orzekającym.

WSA postanowieniem z 13 marca 2023 r., sygn. akt V SA/WA 1255/22 odrzucił wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 3 § 1 ppsa, w którym wskazano, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Sąd podkreśla również to, że wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy, jednak – na mocy art. 134 ppsa – nie są związane zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Wód z 11 kwietnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu regulacyjnego z 14 lutego 2022 r. o odmowie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gmin B. i W. na okres 3 lat i nałożeniu na skarżącą obowiązku przedłożenia w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji: poprawionego projektu taryfy i uzasadnienia taryfy. W projekcie taryfy: prawidłowego określenia obszaru prowadzenia usług na terenie gminy W.; prawidłowego wyodrębnienia grup taryfowych dla zaopatrzenia w wodę z uwagi na zróżnicowane opłaty za usługi wodne za pobór wód, co wpływa na zróżnicowane koszty zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla odbiorców usług; prawidłowego wyodrębnienia grup taryfowych dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków zgodnie z definicją art. 2 pkt 13 ustawy na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzonych ścieków, warunków zaopatrzenia w wodę i/lub odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi oraz uwzględniając Gminę obciążaną za wodę pobieraną na cele art. 22 ustawy. W uzasadnieniu taryfy: weryfikację kosztów wynikających z ochrony środowiska i korzystania z usług wodnych, ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy, z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w latach obowiązywania nowej taryfy; oraz prawidłowego zaplanowania kosztów zbiorowego odprowadzania ścieków o pomniejszenie ich wysokości o koszty związane z odprowadzaniem wód opadowych. Ponadto skorygowania kalkulacji, wartości i danych w Tabelach od A do H.

Skarżąca spółka nie zgadza się z powyższą decyzją, formułując wobec niej zarówno zarzuty procesowe jak i materialne.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje na zarzuty, które uznał za chybione.

Takim zarzutem jest sformułowany w punkcie I.1 petitum skargi zarzut naruszenia art. 138 § 1 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 11 kpa, poprzez wydanie przez Prezesa Wód decyzji, w której nie określono w podstawie prawnej, jakiego rodzaju decyzję wydaje organ II instancji.

Przede wszystkim wskazać należy, że w tym zakresie Prezes Wód postanowieniem z 18 maja 2022 r., sprostował oczywista omyłkę pisarską w zaskarżonej decyzji z 11 kwietnia 2022 r., w ten sposób, że: jako pełną podstawę decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz na s. 7 decyzji dokonał wykreślenia następującego akapitu: Po rozpatrzeniu sprawy w ramach postępowania odwoławczego Prezes PGW WP ustalił że zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora RZGW i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez tenże organ. Powyższe miało miejsce z uwagi na uchybienia poczynione przez organ I instancji w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, powodujące, że pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz konieczność zapewnienia spółce prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w zakresie okoliczności mających istotne znaczenie dla kształtu jej rozstrzygnięcia.

Istotne jest to, że skarga spółki na ww. postanowienie o sprostowaniu decyzji Prezesa Wód została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w tym samym dniu, co niniejsza skarga. WSA wyrokiem z 23 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1749/22 oddalił skargę spółki, uznając, że w sprawie mamy do czynienia z oczywistą omyłką pisarską o jakiej mowa w art. 113 § 1 kpa. Świadczyła o tym jednoznaczna treść całości decyzji, z której wynika – pomimo fragmentu o uchyleniu decyzji – że organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. Co prawda wskazany art. 138 § 1 kpa w podstawie prawnej decyzji Prezesa Wód nie został podany w całości, ale nie jest to wada, która powinna powodować uchylenie decyzji. Prawidłowo zatem Prezes Wód uzupełnił, w drodze sprostowania, pełną podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazując na punkt 1 art. 138 § 1 kpa.

Z uwagi na powyższe Sąd w tym zakresie zarzuty skargi, dotyczące także naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 kpa, uznał za nieusprawiedliwione.

Kolejnym chybionym zarzutem skargi jest zarzut sformułowany w punkcie II.1 petitum skargi dotyczący naruszenia art. 24c ustawy, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że zachowany został 45. dniowy termin na wydanie decyzji, gdy decyzja wydana została z przekroczeniem tego terminu, co uzasadniać powinno uchylenie decyzji i uznanie, zgodnie z art. 24f ust. 2 ustawy, za zatwierdzoną taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy B. i gminy W. po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.

Przede wszystkim Sąd wskazuje, że skarga spółki na postanowienie Prezesa Wód z 24 lutego 2022 r. nr KTZ.70.3.2022 o utrzymaniu w mocy postanowienia organu regulacyjnego z 11 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, z uwagi na przekroczenie 45. dniowego terminu, została rozpoznana. WSA wyrokiem z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 928/22 oddalił skargę spółki uznając, że termin ten został zachowany. Przy czym wskazać należy, że WSA zajmował się kwestią wydania decyzji organu regulacyjnego z 9 kwietnia 2021 r., a więc decyzją poprzedzającą kolejne wydawane rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Jeżeli zaś chodzi o ponowne załatwienie sprawy, przy kolejnym wydaniu decyzji, tj. po rozpoznawaniu sprawy w wyniku wydania decyzji uchylającej. To Sąd zgadza się ze skarżącą, że uchylenie decyzji powoduje stan, w którym po raz kolejny rozpoczyna bieg 45. dniowy termin na rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 24c ust. 1 ustawy (organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2, ocenia projekt taryfy). W takiej bowiem sytuacji sprawa taryfy jest procedowana "od początku". Przy czym organ regulacyjny powinien dysponować efektywnym czasem do realizacji przypisanej mu funkcji w przedmiocie zatwierdzania taryf, a zatem dokonania wymaganej oceny, analizy i weryfikacji oraz wydania w związku z ich wynikiem stosownej decyzji. W sytuacji rozpoznawania przez organ regulacyjny wniosku o zatwierdzenie taryfy, w wyniku uchylenia decyzji pierwotnej, 45. dniowy termin należy liczyć od chwili, gdy organ regulacyjny mógł efektywnie działać. Będzie więc to sytuacja, w której decyzja odwoławcza się uprawomocni, a akta administracyjne sprawy wrócą do organu regulacyjnego, a więc kiedy nie będzie przeszkód formalnych do jej rozpoznania.

Przekładając to do stanu niniejszej sprawy, Sąd wskazuje, że z akt administracyjnych wynika, iż po wydaniu decyzji uchylającej Prezesa Wód z 19 listopada 2021 r. organ regulacyjny otrzymał powrotnie akta sprawy z prawomocną decyzją 31 grudnia 2021 r. Zatem od 31 grudnia 2021 r. należało liczyć 45. dniowy termin na ponowne rozpoznanie wniosku spółki o zatwierdzenie taryfy. Organ regulacyjny wydał decyzję 14 lutego 2022 r., a więc zachował 45. dniowy termin. Zatem chybione są zarzuty naruszenia: art. 24c ust. 1 i art. 24f ust. 2 ustawy.

Ostatni z nieusprawiedliwionych zarzutów sformułowany został w punkcie II.3 petitum skargi i dotyczy naruszenia art. 24c ust. 3 ustawy, przez błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku braku zatwierdzenia taryfy i zobowiązania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne do przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnienia elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawy nie muszą być określne w sentencji decyzji i nie muszą zawierać określonych podstaw prawnych leżących u podstaw określonych żądań.

Sąd wskazuje, że sama sentencja decyzji organu regulacyjnego z 14 lutego 2022 r. została skonstruowana prawidłowo. Przypomnieć należy, że wskazano w niej, że organ regulacyjny – na podstawie art. 24b ust. 1, art. 24c ust. 3 i art. 27a ust. 1 ustawy i art. 104 § 1 kpa – odmawia zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gmin B. i W. na okres 3 lat i nakłada na spółkę obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji:

a) poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1 ustawy,

b) poprawionego uzasadnienia, w którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2 ustawy, poprzez:

I. W projekcie taryfy:

a) prawidłowe określenie obszaru prowadzenia usług na terenie gminy W.;

b) prawidłowego wyodrębnienia grup taryfowych dla zaopatrzenia w wodę z uwagi na zróżnicowane opłaty za usługi wodne za pobór wód, co w ocenie organu wpływa na zróżnicowane koszty zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla odbiorców usług;

c) prawidłowego wyodrębnienia grup taryfowych dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków zgodnie z definicją art. 2 pkt 13 ustawy na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzonych ścieków, warunków zaopatrzenia w wodę i/lub odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi oraz uwzględniając Gminę obciążaną za wodę pobieraną na cele art. 22 ustawy.

II. W uzasadnieniu:

a) weryfikację kosztów wynikających z ochrony środowiska i korzystania z usług wodnych, ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy, z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w latach obowiązywania nowej taryfy;

b) prawidłowego zaplanowania kosztów zbiorowego odprowadzania ścieków o pomniejszenie ich wysokości o koszty związane z odprowadzaniem wód opadowych;

III. skorygowanie kalkulacji, wartości i danych w Tabelach od A do H.

Zgodnie z art. 24c ust. 3 ustawy – jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek w tej decyzji, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia.

Sąd stwierdza, że – wbrew zarzutom skargi – zawarte w sentencji decyzji wskazania organu regulacyjnego wypełniają pod względem formalnym treść art. 24c ust. 3 ustawy. Wynika to z tego, że organ regulacyjny wyraźnie zaznacza, które elementy wniosku spółki o zatwierdzenie taryfy budzą jego zastrzeżenia i co wymaga poprawy w projekcie i uzasadnieniu taryfy. Świadczy o tej poprawności także to, że skarżący wie, z jakich przyczyn organ odmówił zatwierdzenia taryfy, skoro w tym zakresie stawia konkretne zarzuty. Przy czym zupełnie inną kwestią jest prawidłowość zawartych w sentencji zastrzeżeń co do odmowy zatwierdzenia taryfy, ale to wymaga zbadaniu przy ocenie merytorycznych zarzutów, o czym będzie mowa niżej.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznaje za usprawiedliwione.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że na podstawie art. 106 § 2 ppsa, dopuścił dowody uzupełniające z dokumentów załączonych do skargi i do pisma procesowego z 12 lipca 2022 r., gdyż są one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoczynając od zarzutów procesowych, wskazać należy, że w punkcie I.3 petitum skargi spółka zarzuciła naruszenie art. 15 w zw. z art. 140 kpa, poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji, w której odniesiono się jedynie do zarzutów wskazanych w odwołaniu, bez ponownego rozpatrzenia sprawy i przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 15 kpa – postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Na podstawie art. 140 kpa w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Każda sprawa wymaga więc podwójnego rozpatrzenia przez organ administracji, a organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego pełnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów wskazanych przez organ pierwszej instancji. W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych – o ile jest to konieczne – ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Zatem organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie.

W przedmiotowej sprawie Prezes Wód w swojej decyzji odniósł się tylko do zarzutów podnoszonych przez spółkę w treści odwołania. Dowodzi tego choćby fakt, że konstrukcja decyzji organu odwoławczego opiera się na odpowiedzi na poszczególne zarzuty, tj.: "Zarzut sformułowany (...)". Z podanych przyczyn Sąd uznał omawiany zarzut za trafny.

Kolejne zarzuty procesowe zawarte punktach I.4-6 należy rozpoznać łącznie, ponieważ mają komplementarny charakter. Zarzuty te dotyczą naruszenia art. 98 § 1, art. 7, art. 77, art. 80, art. 15 kpa i sprowadzają się do kwestii nieuwzględnienia przez organy przy wydawaniu decyzji aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Przede wszystkim aktualnej kalkulacji wniosku taryfowego spółki w sytuacji, w której na skutek długiego okresu prowadzenia postępowania zaistniała zmiana sytuacji faktycznej, wymagająca aktualizacji kalkulacji wniosku taryfowego. Ponadto poprzez brak merytorycznego odniesienia się do przedłożonych przez skarżącą wniosków dowodowych.

Zgodnie z art. 98 § 1 kpa, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.

Sąd wskazuje, że spółka pismem z 7 lutego 2022 r., złożyła kolejne wyjaśnienia w sprawie i tego samego dnia złożyła wniosek o wyznaczenie terminu zakończenia postępowania na 28 lutego 2022 r. albo – na podstawie art. 98 § 1 kpa – zawieszenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że przedłoży poprawiony wniosek taryfowy uwzględniający koszty, o których mowa w § 6 i § 7 rozporządzenia ustalone dla 2021 r. nie później niż do 28 lutego 2022 r. Postanowieniem z 14 lutego 2022 r. organ regulacyjny odmówił wyznaczenia terminu zakończenia postępowania na 28 lutego 2022 r. i odmówił zawieszenia postępowania. Argumentując to koniecznością dochowania 45. dniowego terminu rozpatrzenia sprawy i niedopuszczeniu do jego przekroczenia.

Sąd powyższą argumentację organu uważa za bezzasadną. Spółka trafnie bowiem wskazuje, że zawieszenie w żaden sposób nie wpłynęłoby na przekroczenie 45. dniowego terminu na wydanie decyzji, gdyż – jak wskazano wyżej – jest to czas na "efektywne" działanie organu. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów procesowych, a więc nie można twierdzić, że zawieszenie postępowania uniemożliwiłoby wydanie orzeczenia merytorycznego przez organ. Ponadto zawieszenie postępowania w żaden sposób nie zagroziłoby interesowi społecznemu. Przeciwnie, skoro spółka jest zarządcą infrastruktury krytycznej, niezbędnej do minimalnego funkcjonowania państwa i gospodarki, to kwestię interesu społecznego należy rozpatrywać przez pryzmat zatwierdzenia taryf w wysokości umożliwiającej spółce wykonywanie powierzonych zadań publicznych. Sąd podkreśla, że wyznaczenie stosunkowo krótkiego czasu na wydanie decyzji wiązać należy z faktem dynamicznie zmieniających się okoliczności faktycznych, stojących u podstawy określania aktualnej kalkulacji wniosku taryfowego. Oznacza to, że taryfy powinny być opracowane w oparciu o aktualne dane, zwłaszcza w sytuacji, co jest faktem powszechnie znanym, że z uwagi na obecne warunki gospodarczo-ekonomiczne i inflację, liczne przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne występują z wnioskami o skrócenia obowiązywania taryf. Zatem w sytuacji skarżącej, która działa obecnie na podstawie zatwierdzonej taryfy z maja 2018 r. (okres 3 lat minął w maju 2021 r.), spółka powinna mieć jak najbardziej zaktualizowaną taryfę, aby nie musiała, tuż po zatwierdzeniu nowej taryfy, występować o skrócenie okresu obowiązywania taryfy. Tym bardziej, że spółka wnioskiem z 9 lutego 2022 r. sygnalizowała zmianę okoliczności faktycznych i fakt, że prawnie konieczne jest rozpatrzenie wniosku taryfowego sporządzonego w sposób aktualny i adekwatny do zamieniających się warunków ekonomicznych czy też prawnych.

Za powyższym przemawia treść § 6 ust. 1 rozporządzenia, w myśl którego – przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody na podstawie kosztów w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy na potrzeby obliczenia cen i stawek opłat planowanych na 3 lata obowiązywania taryfy. W myśl § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia – koszty, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1-6, planuje się na podstawie kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych, ochrony środowiska i korzystania z usług wodnych, ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy, z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w latach obowiązywania nowej taryfy. Zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia – koszty, o których mowa w ust. 1 planuje się w przeliczeniu na okres 12 miesięcy. Stosowanie zaś do § 2 pkt 5 rozporządzenia – okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowej taryfy to 36 kolejnych miesięcy obrachunkowych poprzedzających nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku o zatwierdzenie taryfy. O tym, że dane finansowe przedstawiane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w postępowaniu taryfowym powinny być jak najbardziej aktualne świadczy także przepis art. 24b ust. 6 pkt 1 ustawy, który wskazuje na konieczność dołączania do wniosku taryfowego sprawozdań finansowych za ostatnie 3 lata obrotowe. W orzecznictwie wskazuje się, że pominięcie przez organ regulacyjny analizy danych finansowych z okresu bezpośrednio poprzedzającego rozpoczęcie obowiązywania taryfy powoduje wadliwość tak wydanej decyzji zatwierdzającej taryfę (tak np. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2315/19; dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Dodatkowo Sąd wskazuje, że 29 kwietnia 2022 r. Ministerstwo Finansów opublikowało aktualizację "Wytycznych dotyczących stosowania jednolitych wskaźników makroekonomicznych będących podstawą oszacowania skutków finansowych projektowanych ustaw" datowaną na kwiecień 2022 r. Zmiany w wytycznych są istotne dla spółki, a organy nie wezwały jej do przedłożenia wniosku opartego o aktualna kalkulację. Przepisy rozporządzenia taryfowego, umożliwiają przy planowaniu niezbędnych przychodów stosować wskaźniki makroekonomiczne. Są nimi średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych oraz wskaźnik cen produkcji sprzedanej przemysłu. Biorąc pod uwagę aktualne warunki ekonomiczne i sytuację gospodarczą, niewątpliwie dotychczasowe wartości wskaźników (ostatnia aktualizacja miała miejsce w sierpniu 2021 r.) odbiegały dalece od rzeczywistych uwarunkowań prowadzenia działalności (wzrostu kosztów), w tym w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zatem aktualne wskaźniki makroekonomiczne powinny zostać uwzględnione przy kalkulacji taryfy i konstrukcji aktualnego wniosku. Zwłaszcza w sytuacji, gdy wniosek spółki pochodzący z 30 kwietnia 2021 r. sporządzony został w oparciu o koszty w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy bez uwzględnienia danych za 2021 r. Jak już zauważono wyżej, w międzyczasie zmianie uległo wiele czynników makroekonomicznych w porównaniu do 2020 r. Dlatego procedowanie przez organy wniosku w 2022 r., którego jednym z podstawowych elementów jest baza kosztów obliczona m.in. za 2020 r. jest działaniem nieprawidłowym, nieuwzględniającym aktualnego stanu faktycznego i negatywnie wpływającym na sytuację prawną i faktyczną spółki. Przywołane normy rozporządzenia definiując okres obrachunkowy odwołują się do okresu poprzedzającego dzień złożenia wniosku o zatwierdzenie taryfy. Nie można jednak tracić z pola widzenia całości regulacji w szczególności przewidywanego przez ustawodawcę czasu na wydanie decyzji. Jeśli decyzja organu regulacyjnego została uchylona, to sprawa wróciła do stadium początkowego jej rozpatrywania, co niewątpliwie obligowało organ regulacyjny, aby sprawę rozpatrzyć w oparciu o wniosek przygotowany w zgodzie z przepisami rozporządzenia w tym wniosek zawierający aktualną kalkulację.

Dodatkowo świadczą o tym same działania organu regulacyjnego, który jak wynika z treści załączonych do pisma procesowego spółki z 12 lipca 2022 r. decyzji Prezesa Wód sam zwraca uwagę na potrzebę aktualnych danych.

Reasumując, Sąd stwierdza, że organ regulacyjny powinien zawiesić postępowanie lub wyznaczyć – zgodnie z wnioskiem spółki – jego zakończenie na 28 lutego 2022 r., tak aby wniosek był rozpoznany na podstawie aktualnych danych.

Nieprawidłowe działanie organu regulacyjnego równocześnie naruszało art. 7, art. 77, art. 80 kpa, ponieważ analiza zgromadzonego materiału dowodowego powinna uwzględniać aktualny stan prawny i faktyczny sprawy. To samo odnosi się do postępowania organu odwoławczego, co wynika z przywołanego wyżej art. 15 kpa. W żadnym wypadku nie może bowiem eliminować w sprawie stosowania zasady aktualności, która obejmuje obowiązek uwzględnienia przez organ przepisów prawnych i stanu faktycznego aktualnych i istniejących na dzień orzekania (por. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., sygn. II OSK 1100/18).

Powyższe prowadzi równocześnie do konstatacji, że uchyleniu podlegają obie decyzje, tylko bowiem wówczas możliwe będzie dwukrotne rozpatrzenie sprawy w oparciu o aktualny, zawierający niezbędne dane wniosek spółki.

Pierwszy z zarzutów spółki dotyczący naruszenia prawa materialnego, który zasługiwał na uwzględnienie, sformułowany został w punkcie II.2 petitum skargi i dotyczy naruszenia art. 24c ust. 2 ustawy, przez błędną wykładnię i uznanie, że daje on organom możliwość ingerencji w merytoryczną działalność spółki.

Zgodnie z art. 24c ust. 1 i 2 ustawy, organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2:

1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z:

a) przepisami ustawy,

b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne;

2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

2. Jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji.

Skarżąca trafnie w swej argumentacji odwołuje się do uzasadnienia rządowego projektu z 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Druk nr VIII.1905), w którym m.in. czytamy, że "Rolą organu regulacyjnego będzie zapewnienie weryfikacji i zatwierdzanie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków pod kątem ich zgodności z przepisami prawa, mając na względzie w szczególności ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.".

Sąd podkreśla, że ocena projektu taryfy oraz uzasadnienia może więc być prowadzona tylko z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa. Co z kolei oznacza, że jeśli organ odmawia zatwierdzenia projektu taryfy, powinien wykazać sprzeczność tej taryfy z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Tymczasem organ regulacyjny w swojej decyzji wskazał, że "zaprezentowane przez wnioskodawcę ceny i stawki w złożonym wniosku taryfowym, wraz z późniejszymi jego uzasadnieniami, ustalone zostały z naruszeniem § 7 ust. 6 rozporządzenia taryfowego", zgodnie z którym uwzględnienie w niezbędnych przychodach oraz cenach i stawkach opłat kosztów, o których mowa w ust. 1 pkt 2, powinno być dokonywane stopniowo i rozłożone w czasie. Z kolei ust. 1 pkt 2 wskazuje na koszty, które planuje się z uwzględnieniem kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych, ochrony środowiska i korzystania z usług wodnych, ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy, z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w latach obowiązywania nowej taryfy.

Mając na uwadze powyższe Sąd zauważa, że organ regulacyjny nie wykazał, w jaki sposób zaprezentowane przez spółkę ceny i stawki są sprzeczne z przywołaną normą, skoro wniosek o zatwierdzenie taryfy zawierał powyższe elementy. Zadaniem wnioskodawcy jest taka konstrukcja wniosku, w którym zaproponowane stawki będą należycie uzasadnione. Nie oznacza to jednak, że organ ma uprawnienie do narzucania przedsiębiorstwu określonego sposobu prowadzenia działalności.

Pamiętać bowiem należy, że w myśl § 3 rozporządzenia – przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne:

1. opracowuje taryfę w sposób zapewniający:

a) uzyskanie niezbędnych przychodów,

b) ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat,

c) eliminowanie subsydiowania skrośnego,

d) motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków,

e) łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat;

2. określa taryfę odpowiednią do zakresu prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.

Sąd wskazuje, że użyta w rozporządzeniu kolejność powyższego wyliczenia nie jest przypadkowa, ponieważ – co w pełni zrozumiałe – na pierwszym miejscu umiejscawia się uzyskanie niezbędnych przychodów, co w połączeniu z treścią § 13 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia – ceny i stawki opłat powinny być różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić: uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz zysku z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków – powoduje, że wysokość taryfy nie może prowadzić do straty w przedsiębiorstwie. Skarżąca trafnie argumentuje, że jeżeli taka sytuacja ma miejsce i jest wynikiem analizy organu, to taryfę należy zatwierdzić w celu ochrony interesów odbiorców w zakresie umożliwiającym im świadczenie usług w sposób ciągły i o odpowiedniej jakości. Wyważenie tych interesów powinno być oczywiste dla organu regulacyjnego.

Sąd podkreśla, że skarżąca uzasadniła spełniający wymogi formalne wiosek, co potwierdza choćby to, że organ nie uznał za stosowne dokonywanie wezwań do uzupełnienia tego wniosku. W tej sytuacji uznać należy, że podnoszone przez organy zastrzeżenia sprowadzają się do ingerencji w sposób prowadzania przez spółkę działalności, bez odniesienia do konkretnych norm prawnych, z których ma wynikać poprawienie wniosku taryfowego czy jego uzasadnienia. Przykładowo w zakresie dotyczącym zastrzeżeń organu, co do stawek amortyzacyjnych – o czym będzie mowa niżej – spółka do skargi załączyła protokół z weryfikacji stawek amortyzacyjnych na 31 grudnia 2021 r. z którego wynika, że przyjęte stawki amortyzacyjne są na prawidłowym poziomie i nie zachodzi konieczność ich korekty. Dokument ten był przedstawiany organowi odwoławczemu, który jednak wydał decyzję przed wpływem dokumentu.

Zarzuty sformułowane w punktach II.4-6 petitum skargi dotyczą kwestii amortyzacji środków trwałych. W ich ramach spółka zarzuca organom naruszenie art. 24c ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy w zw. z § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia, poprzez nakazanie organowi zmiany wysokości stosowanych stawek amortyzacyjnych, art. 24c ust. 1 ustawy i art. 16i ust. 5 updop, poprzez uznanie, że daje on możliwość nakazania przez organ skarżącej dokonania zmiany stosowanych przez spółkę zasad amortyzacji środków trwałych, które leżą w wyłącznej kompetencji podatnika (spółki) oraz art. 24c ust. 1 i art. 16i ust. 5 updop w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez uznanie, że w sprawie ma zastosowanie art. 16i ust. 5 updop dotyczący amortyzacji podatkowej, chociaż do ustalania taryf stosuje się amortyzację bilansową wynikającą z przepisów ustawy o rachunkowości.

Przede wszystkim Sąd za prawidłową uznaje argumentację skarżącej, że nałożony na spółkę w tym zakresie obowiązek nie ma podstaw prawnych, co zresztą potwierdza sam Prezes Wód skoro w zaskarżonej decyzji m.in. stwierdza, że przepisy ustawy o rachunkowości nie określają wysokości stawek amortyzacyjnych a jedynie wskazują jak należy określić ich wysokość. Ponadto zauważa, że w zakresie ekonomicznej użyteczności środka trwałego ustawa o rachunkowości nie precyzuje dokładnie jak ma być ona określana. Tak więc niezrozumiała jest prowadzona polemika ze spółką, skoro organ sam wskazuje na brak podstaw prawnych dla wyrażanego przez siebie stanowiska. Przy czym organ winien pamiętać, o mającej zastosowanie w sprawie zasadzie z art. 7a kpa, zgodnie z którą – jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Na pewno można wykazać wątpliwości co do podstaw prawnych nakładanych przez organ na spółkę obowiązków, skoro istnieją wątpliwości, co do interpretacji norm prawnych stanowiących podstawę żądań organu, to powinny być one traktowane na korzyść spółki.

Sąd wskazuje także, że w kwestii stawek amortyzacyjnych wypowiadał się już tutejszy Sąd m.in. w wyroku z 26 września 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 278/ 22 (wyrok prawomocny). W motywach wyroku wskazał, że przedsiębiorca zgodnie z wymogami ustawy o rachunkowości rozlicza wydatki poniesione na środki trwałe w czasie za pomocą odpisów amortyzacyjnych (art. 32 ustawy o rachunkowości). Wysokości stawek amortyzacyjnych są określane na podstawie ekonomicznej użyteczności środka trwałego tzn. jak długo będzie mógł być przez przedsiębiorcę używany w swojej działalności i aby prawidłowo pokazać swój stan aktywów jak i wynik finansowy przedsiębiorca nie może stosować zbyt niskich jak i zbyt wysokich stawek amortyzacyjnych. Ustawa o rachunkowości nie przewiduje możliwości zmniejszania stawek amortyzacyjnych, takie przepisy są w ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych lub fizycznych. Żadne natomiast przepisy nie dają organom administracji państwowej uprawnień do nakazywania przedsiębiorcom stosowania obniżonych stawek amortyzacyjnych. Jeżeli więc przedsiębiorca prowadząc swoje księgi rachunkowe kalkuluje, na ich podstawie, przyszłe wyniki finansowe stosując przepisy ustawy o rachunkowości to nie można mu zarzucić, że zawyża cenę sprzedaży swoich usług i próbuje przerzucić je na odbiorców tych usług.

Mając na uwadze powyższe Sąd wskazuje, że przyjmowana przez spółkę metoda amortyzacji środków trwałych jest liniowa. W doktrynie przyjmuje się, że jest to metoda ekonomicznie uzasadniona w sytuacji, gdy zużycie środków następuje w miarę równomiernie, co ma miejsce w przypadku środków trwałych spółki. Ponadto w przypadku stosowania tej metody bieżąca wartość zużycia w dowolnym okresie jest wartością stałą, co oznacza, że koszty działalności jednostki są obciążane równomiernie przez cały okres użytkowania. W związku z tym spółka, mając na celu realizowane zasady ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen oraz ukształtowania taryfy w sposób realizujący założenie stopniowego rozłożenia wzrostu cen, nie stosuje metod amortyzacji degresywnej lub naturalnej, które są metodami nierównomiernymi.

Jak zaznaczono wyżej, organ regulacyjny nie jest uprawniony do nakazywania stronie zmiany wysokości stosowanych stawek amortyzacji środków trwałych, które są zgodne z przepisami prawa. Z kolei spółka udowodniła, że wartość planowanych nakładów ze środków własnych odpowiada planowanej amortyzacji środków trwałych. Wynika to z tego, że jest ona równomiernie rozłożona w poszczególnych latach. Dodatkowo uwzględniono w latach 2023-2024 spłatę kredytów i pożyczek zaciągniętych w latach ubiegłych na realizację inwestycji modernizacyjno-rozwojowych z kwoty planowanej amortyzacji na powyższy okres. Roczna planowana kwota do spłaty wynosi 7.755.000 zł. Pamiętać należy, że wartość amortyzacji jest jedynym własnym źródłem finansowania inwestycji modernizacyjno-rozwojowych. Spółka wskazał, że w latach 2020-2022 uwzględniono dotację z Unii Europejskiej na kontynuację realizacji projektu realizowanego od 2016 r., na podstawie Umowy o dofinansowanie nr... z .... grudnia 2017 r. Ponadto wartość projektu, w związku ze zmieniającymi się uwarunkowaniami rynkowymi, m.in. rozstrzygnięcie postępowań przetargowych na dużo wyższym poziomie niż pierwotnie zakładano, uległa zwiększeniu o 30 mln zł (netto). W 2018 r. NFOŚiGW wyraził zgodę na zwiększenie wartości projektu, tym samym zwiększenie dofinansowania, a z uwagi na ograniczoną zdolność płatniczą spółki w 2019 r. udzielił pożyczki w kwocie 47 mln zł na pokrycie wkładu własnego w projekcie, co pozwoliło wykorzystać środki finansowe na realizację pozostałych zadań ujętych w planie wieloletnim. Aktualna wartość netto zadań wynikających z umowy o dofinansowanie projektu wynosi 167.403.851,61 zł, z czego kwota dofinansowania wynosi 106.614.798,61 zł. Kwota ta jest przeznaczona na realizację głównie inwestycji, które zostały ujęte w Krajowym Programie Oczyszczania Ścieków Komunalnych (KPOŚK) i są współfinansowane ze środków unijnych w ramach POIiŚ 2014-2020, a także planowane do współfinansowania w ramach nowej perspektywy finansowej 2021-2027. Inwestycje te mają na celu wypełnienie i utrzymanie wymagań dyrektywy ściekowej i muszą być realizowane w ściśle określonym zakresie rzeczowym, finansowym i czasowym, zgodnie z umową o dofinansowanie. Ponadto, Najwyższa Izba Kontroli w wyniku przeprowadzonej kontroli (IV kwartał 2020 - I kwartał 2021 r.), pozytywnie oceniła zapewnienie środków finansowych na realizację zaplanowanych zadań i wydatkowanie ich na cele określone w KPOŚK 2017, a także planowanie, realizację i monitorowanie tych zadań. Koszty inwestycji ujęte w wieloletnim planie są wielkościami, które pozwolą spółce wypełniać obowiązki w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gmin B. i W.. Spółka, ze względu na zapewnienie ciągłości świadczonych usług ma obowiązek utrzymywać w sprawności technicznej posiadane środki trwałe i ciągle je modernizować. Podkreślić należy, że amortyzacja środków trwałych nie jest kosztem, którym można w jakikolwiek sposób manipulować. Ustawa o rachunkowości wskazuje bowiem sposób ujmowania zdarzeń w ewidencji księgowej, ustala zasady naliczania amortyzacji i spółka pod groźbą odpowiedzialności stosuje prawo bilansowe. Sprawozdania finansowe spółki są corocznie badane przez biegłych rewidentów. Organ nie wykazał, aby w sprawie stwierdzono uwagi i uchybienia w sposobie naliczania amortyzacji w wielkości ujętej w ewidencji księgowej i w kosztach bilansowych.

Skarżąca spółka trafnie podnosi, że ustalenie niezbędnych przychodów w zakresie uwzględniania amortyzacji (por. § 6 i 7 rozporządzenia) jest zabiegiem matematycznym. Wynik ten nie podlega ocenie, jeżeli organ regulacyjny nie kwestionuje zasadności przeprowadzenia inwestycji objętych wieloletnim planem rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, logicznym jest, że w takim przypadku nie może kwestionować przyjętej metody amortyzacji i stawek amortyzacyjnych, gdyż ta jest pochodną założeń planu. Przedsiębiorstwo nie może bowiem ponosić ujemnych konsekwencji za działania organów od siebie niezależnych, które wieloletni plan zatwierdzają.

Sąd zwraca uwagę, że spółka przedłożyła do akt sprawy dowód w postaci opracowania pn. "Zestawienie środków trwałych, które powstaną w wyniku realizacji Planu Wieloletniego z przypisanymi stawkami amortyzacyjnymi wg planowanych okresów ekonomicznej użyteczności środków trwałych" stanowiący Załącznik Nr 3 do Raportu, potwierdzający prawidłowość zastosowanych stawek amortyzacji.

Organ regulacyjny wskazuje, że z § 7 ust. 6 rozporządzenia wynika, że do określenia stawek amortyzacyjnych należy stosować art. 16i ust. 5 updop, w myśl którego – podatnicy mogą obniżać podane w Wykazie stawek amortyzacyjnych stawki dla poszczególnych środków trwałych. Zmiany stawki dokonuje się począwszy od miesiąca, w którym środki te zostały wprowadzone do ewidencji albo od pierwszego miesiąca każdego następnego roku podatkowego.

Jednakże przepis ten stoi w sprzeczności z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w myśl którego – koszty, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1-6, planuje się na podstawie kosztów: poniesionych w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości, z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w latach obowiązywania taryfy. Sąd podkreśla, że amortyzacja, jak wszystkie inne koszty rodzajowe, powinna być ustalana w oparciu o ewidencję księgową sporządzoną zgodnie z przepisami o rachunkowości.

Skarżąca trafnie zauważa, że tzw. amortyzacja bilansowa jest czym innym niż tzw. amortyzacja podatkowa. Amortyzacja bilansowa, na podstawie, której należy kalkulować niezbędne przychody musi być oparta na przepisach ustawy o rachunkowości, a amortyzacja podatkowa, o której nie ma ani słowa w rozporządzeniu taryfowym służy do ustalenia podstawy opodatkowania podatkiem dochodowym od osób prawnych. Ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych posiada Załącznik nr 1 pn. "Wykaz rocznych stawek amortyzacyjnych". Jest to wykaz maksymalnych stawek, powyżej których nie można uznać kosztów amortyzacji za koszty uzyskania przychodu i dlatego właśnie organy podatkowe nie widzą problemu w przyjmowaniu niższej stawki amortyzacyjnej niż te określane w Załączniku nr 1 z tego powodu, że wartość podatku dochodowego, który wpłynie na konto urzędu skarbowego będzie w takim przypadku wyższa. Zupełnie inne podejście do kwestii amortyzacji wynika z ustawy o rachunkowości, której to przepisy muszą być brane pod uwagę przy kalkulowaniu niezbędnych przychodów w taryfach za wodę i ścieki.

Ustawa o rachunkowości wymaga, aby przy ustaleniu okresu amortyzacji wziąć pod uwagę okres ekonomicznej użyteczności środka trwałego. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo samodzielnie ustalać ekonomiczne okresy użyteczności środka trwałego. Organ regulacyjny nie może zaś kreować polityki rachunkowości przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego dopasowując ją do swoich oczekiwań.

Sąd za bezpodstawne uznaje argumenty organu odnoszące się do kapitału zapasowego. Celem takiego kapitału nie jest pokrywanie środków na inwestycje. Rolą organów regulacyjnych nie jest przyjęcie założenia, że taryfy zatwierdzane są dopiero wówczas, gdy ich kalkulacja jest poniżej określonych kosztów świadczenia usługi przyjmując założenie, że bieżąca działalność spółki może być pokrywana z kapitału zapasowego.

Spółka załączyła do skargi wykres przedstawiający jej przychody i koszty w latach obrotowych 2018-2021 w zakresie zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z dokumentu tego wynika, że przedstawiony projekt taryfy i wskazane tam stawki zgodne są z § 3 rozporządzenia. Dokument ten był przedstawiany organowi odwoławczemu, który jednak wydał decyzję przed wpływem dokumentu.

W punkcie II.7 petitum skargi zarzucono naruszenie art. 24c ust. 3 ustawy w zw. z § 13 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że daje on możliwość nakazania spółce poprawienia projektu taryfy przez wyodrębnienie grup taryfowych, o których mowa w pkt 1 lit. b) i c) decyzji organu regulacyjnego.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 24c ust. 3 ustawy – jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek w tej decyzji, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia.

W myśl § 13 ust. 1 rozporządzenia – przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje wyboru rodzaju i struktury taryfy, uwzględniając lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Z powyższych przepisów nie wynika, aby przepisy te dawały podstawy organowi regulacyjnemu do nakazania spółce wyodrębniania grup taryfowych. Prowadzi to do uprawnionego wniosku, że tylko w sytuacji, gdyby organ był w stanie wskazać przepisy, z których wynika obowiązek wyodrębnienia grup taryfowych możliwe byłoby nakazanie podejmowania tego rodzaju działania przez spółkę.

Zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy – ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

W myśl § 11 ust. 3 rozporządzenia – przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług, uwzględniając lokalne uwarunkowania, w szczególności: wielkość zróżnicowania kosztów świadczenia usług w poszczególnych taryfowych grupach odbiorców usług, mierzoną kosztami jednostkowymi; dostępność danych odnoszących się do poszczególnych rodzajów kosztów; strukturę i rodzaj planowanej taryfy; stabilność stosowanych metod alokacji kosztów; wyposażenie w wodomierze i urządzenia pomiarowe; możliwość wyodrębniania kosztów dla ich właściwej alokacji.

Jednocześnie organ regulacyjny wskazuje, że wyodrębnienie grup taryfowych ma uniemożliwiać finansowanie skrośne.

Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia – przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje taryfę w sposób zapewniający eliminowanie subsydiowania skrośnego, zgodnie zaś z § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ceny i stawki opłat powinny być różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić: eliminowanie subsydiowania skrośnego.

Przywołane normy zakładają konieczność różnicowania stawek, a przez to podział na taryfowe grupy odbiorców, w sytuacji w której różne są koszty świadczenia usług dla różnych grup odbiorców.

Grupy taryfowe mogą być wyodrębniane, jeżeli zachodzą przesłanki ich utworzenia wynikające z art. 2 pkt 13 ustawy, czyli taryfowa grupa odbiorców usług – odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi.

Takie przesłanki nie występują jednak w rozpoznawanej sprawie, ponieważ wszystkie koszty w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę w tym uzdatniania wody, koszty eksploatacji sieci wodociągowej, koszty jej dostarczania są takie same dla wszystkich odbiorców usług. Tak samo koszty w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków w tym koszty eksploatacji sieci kanalizacyjnej, parametry wprowadzanych ścieków, koszty ich oczyszczenia są takie same dla wszystkich odbiorców usług. Zatem koszty w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę jak i koszty w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków są takie same dla każdej grupy odbiorców. Zmienne zaś opłaty za pobór wód podziemnych i powierzchniowych są konsekwencją realizacji wcześniejszych wytycznych organów administracji, ale nie są one powiązane z realnym i rzeczywistymi kosztami, które są jednakowe bez względu na grupy odbiorców.

W zakresie ścieków przemysłowych o podwyższonych parametrach, które mogą być wprowadzane do urządzeń kanalizacyjnych, spółka wprowadziła w taryfie stawkę opłaty za przekroczenie warunków wprowadzenia ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych. Urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne spółki są wspólne dla wszystkich typów odbiorców. Powyższe wynika z wniosku taryfowego z 12 lutego 2021 r. jak i z 30 kwietnia 2021 r. Wszystkie koszty znajdują się w tabelach załączonych do wniosku taryfowego.

Sąd jeszcze raz podkreśla, że zdaniem organów jest weryfikacja poprawności złożonego wniosku pod względem zgodności z prawem. Błędna jest wykładnia art. 24c ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy w zw. z § 13 ust. 1 rozporządzenia, polegająca na przyjęciu, że wyodrębnienie grup taryfowych zależy od uznania organu i niejako apriorycznego przyjęcia, że takie grupy taryfowe muszą być wyodrębnione. Natomiast to, czy istnieje potrzeba ich wyodrębniania zależy od szeregu okoliczności przedstawianych przez wnioskodawcę, jeśli wnioskodawca jest w stanie wykazać brak podstaw do wyodrębnienia grup taryfowych (ze względu na stałą wartość kosztów ponoszonych przez poszczególne grupy odbiorców) to organ nie może nakazać dokonania takiego wyodrębnienia. W innym przypadku należałoby dojść od wniosku, że organ nie wykonuje funkcji regulatora a faktycznie pośrednio ustala stawki opłat poprzez nakazywanie podejmowania określonych działań. Co więcej, skarżąca słusznie twierdzi, że organy nie zauważają, że nakazane przez nie działania mogą w praktyce prowadzić do finansowania skrośnego, jeśli faktyczne koszty dla każdej z grupy odbiorców są takie same to różnicowanie stawek opłat spowoduje pokrywanie z opłaty jednych kosztów usług świadczonych wobec innych odbiorców.

W punkcie II.8 petitum skargi zarzucono naruszenie art. 2 pkt 10 ustawy w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i twierdzenie, że ścieki wpływające na oczyszczalnię ścieków w B. kolektorem sanitarnym Z-1 nie mają przymiotu ścieków komunalnych w rozumieniu ww. przepisów, w sytuacji, w której cena za odprowadzone ścieki jest wielkością wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany płacić przedsiębiorstwu wodociągowo kanalizacyjnemu za 1m3 odprowadzonych ścieków.

Jest to ostatni zarzut skargi, który zasługiwał na uwzględnienie, a Sąd w pełni podziela obszerna argumentację spółki z tego obszaru.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy – ścieki komunalne to ścieki bytowe lub mieszanina ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych.

Zgodnie z art. 3 pkt 38b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2021 r. poz. 1973 ze zm.) przez ścieki komunalne rozumie się ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych.

W myśl zaś z art. 16 pkt 63 ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.), ścieki komunalne rozumie się przez to ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych.

Ponadto w myśl art. 2 pkt 1 Dyrektywy Rady z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz. U. UE. L. 1991.135.40 dalej: dyrektywa 91/271/EWG) – ścieki komunalne oznaczają ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi i/lub wodami opadowymi.

Głównym źródłem ścieków komunalnych w danym przypadku, jak wynika z definicji ustawowej i z praktyki, są ścieki bytowe. Ścieki bytowe według prawa krajowego w szczególności ustawy prawo wodne (art. 16 pkt 62) określa się, jako ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tych budynków. Z definicji ścieku bytowego wynika, że powstają one na etapie bezpośredniego odprowadzania ich z obiektów mieszkalnych i użyteczności publicznej.

Z uwagi na fakt, że do zadań gminy i wiążącego przedsiębiorstwa należy zapewnienie odprowadzania ścieków z obiektów mieszkalnych i publicznych, a także utrzymanie urządzeń do ich właściwego odprowadzania, należy wskazać, że etap powstania ścieków komunalnych należy liczyć w momencie przedostania się ścieków do kanalizacji służącej do odprowadzenia ścieków bytowych należącej do zbiorowego odprowadzania ścieków komunalnych. Ścieki odprowadzane są do kanalizacji zbiorczej. Zgodnie z art. 16 pkt 59 ustawy prawo wodne przez system kanalizacji zbiorczej - rozumie się przez to sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. W myśl art. 2 pkt 7 ustawy – sieć są to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Kanalizacją zbiorczą jest zarówno kanalizacja sanitarna, kanalizacja przemysłowa, kanalizacja ogólnospławna i nawet kanalizacja deszczowa. Jedynym rodzajem ścieków, odprowadzanym kanalizacją zbiorczą jest ściek komunalny, ponieważ oczyszczalnia ścieków służąca do zapewnienia usług publicznych aglomeracji jest stosowana do oczyszczania ścieków komunalnych. W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z kanalizacją sanitarną jako kanalizacją zbiorczą.

W rozumieniu powyższych przepisów systemem kanalizacji zbiorczej, którym odprowadzane są ścieki komunalne jest sieć kanalizacji sanitarnej, gdyż na terenie działalności wodociągów białostockich funkcjonuje system kanalizacji sanitarnej odrębnie od kanalizacji deszczowej. Kanalizacja sanitarna jest w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, w przeciwieństwie do kanalizacji deszczowej będącej w posiadaniu gmin.

Drugim etapem zarządzania ściekiem komunalnym jest tzw. przemieszczanie ścieków, lub też transport ścieków. Przemieszczanie ścieków komunalnych stanowi proces transportu ścieków za pomocą urządzeń kanalizacyjnych, należących do jednostki odpowiedzialnej za odprowadzenie ścieków komunalnych. Jednostką odpowiedzialną za odprowadzenie ścieków komunalnych z terytorium aglomeracji jest skarżąca spółka. W praktyce z uwagi na inne zmienne, które dzielą się na grupy tj.: kontrolowane: podłączenie do kanalizacji zbiorczej kanalizacji deszczowej, prace remontowe/modernizacyjne; pseudokontrolowane: nielegalne wpięcie do kanalizacji, niekontrolowany ładunek zanieczyszczeń (odprowadzenie ścieków z zakładów poza zakresem pozwolenia wodnoprawnego), powstanie awarii oraz niekontrolowane: nieszczelność układu kanalizacyjnego. Powstają dodatkowe źródła ścieków komunalnych, które stanowią powstanie pośredniego źródła ścieków komunalnych. Zmienne niekontrolowane i pseudokontrolowane w swojej istocie nie charakteryzują się możliwością precyzyjnej estymacji udziału i ładunku zanieczyszczeń, dlatego w rzeczywistości fachowo zwane, jako "wody przypadkowe". Wody przypadkowe - jest to grupa ścieków komunalnych pochodzących z przedostania się wód gruntowych, roztopowych, opadowych, do układu zbiorczej kanalizacji, gdzie proces przedostania się wynika z nieszczelności układu kanalizacji, awarii bądź przedostanie się niekontrolowanego ładunku zanieczyszczeń. Grupa ścieków komunalnych stanowiących wody przypadkowe w praktyce trudna jest do określenia w zakresie ilości i ładunku zanieczyszczeń, ponieważ występuje na całym układzie systemu kanalizacyjnego. Powstanie lokalnych punktowych nieszczelności systemu kanalizacji zależy od wielu czynników, które trudno zidentyfikować w praktyce. Lokalne punkty nieszczelności układu nie stanowią rażącego źródła ścieków, ale z uwagi na ich ilość na całym układzie, powstaje kumulacja tych ilości i ładunków zanieczyszczeń punktowych, tworzącą dość wpływowy ładunek zanieczyszczeń i ilość na etapie odbioru. Na terenie gmin funkcjonuje niezależna kanalizacja deszczowa. Jednakże nie jest możliwe całkowite wyeliminowanie dostawania się wody opadowej i roztopowej lub infiltracyjnej zwanych wodami przypadkowymi do kanalizacji sanitarnej, a także na oczyszczalnię ścieków - tym bardziej, że definicja ścieków komunalnych odnosi się również do wód opadowych lub roztopowych. Generalnie, jak wynika z powyższych informacji i przywołanych podstaw prawnych, ścieki komunalne powstają na etapie odprowadzenia ścieków bytowych bezpośrednio u źródła, gdzie niezależnie od źródeł pośrednich, na dalszych etapach ścieki płynące systemem zbiorowego odprowadzania ścieków komunalnych, dalej stanowią ścieki komunalne.

Kolejnym etapem odprowadzania ścieków komunalnych jest bezpośredni odbiór ścieków komunalnych na zakładzie oczyszczania ścieków, gdzie generalnie stanowi etap końcowy zarządzania ściekami komunalnymi. W danym przypadku nie jest uwzględniany etap zrzutu ścieków oczyszczonych do odbiornika, z uwagi na fakt, iż zrzut ścieków do odbiornika dotyczy ścieków oczyszczonych. Odbiór ścieków na terenie zakładu oczyszczalni ścieków liczy się od momentu przedostania się z kolektora głównego kanalizacji zbiorczej ścieków komunalnych do urządzenia znajdującego się na terenie zakładu oczyszczalni Ścieków.

Zgodnie z postanowieniami dyrektywy 91/271/EWG warunkami koniecznymi do spełnienia jej wymogów przez aglomerację (podmiot odpowiedzialny) są: wydajność oczyszczalni ścieków w aglomeracjach odpowiadająca przynajmniej ładunkowi generowanemu na ich obszarze, standardy oczyszczania ścieków w oczyszczalniach uzależnione są od wielkości aglomeracji.

Ścieki komunalne powstają u źródła odprowadzania ścieków bytowych, gdzie generalnie ścieki bytowe cechują się dużym, ale stabilnym ładunkiem zanieczyszczeń. Niemniej jednak na etapie transportu, na ładunek zanieczyszczeń oraz ilość ścieków powstałych u źródła, wpływają m.in. wody przypadkowe. Z uwagi na fakt, oczyszczalnia ścieków, jako odbiorca ścieków komunalnych, posiada swoją techniczną wydajność, ładunek zanieczyszczeń oraz ilość ścieków komunalnych odebranych na terenie zakładu powinien być stosunkowo przewidywalny. Wiadomo, że oczyszczalnie ścieków projektuje się w rzeczywistości uwzględniając margines tolerancji w stosunku do zapotrzebowania, niemniej jednak proces oczyszczania ścieków wymaga stosowania środków technicznych, które przekładają się na nakład kosztów operacyjnych, w celu utrzymania stabilności procesu oczyszczania i pracy oczyszczalni. W związku z czym, w celu pokrycia kosztów operacyjnych procesu oczyszczania oraz z uwagi na pełnienie funkcji publicznej o znaczeniu lokalnym, stosuje się instrumenty finansowe służące do pokrycia występujących kosztów operacyjnych. Instrumentem finansowym w danym przypadku jest usługa polegająca na zarządzaniu ściekami komunalnymi na rzecz korzystających tj. za zbiorowe odprowadzanie ścieków. Korzystanie z usługi należy do mieszkańców aglomeracji oraz innych podmiotów korzystających z tej usługi. Usługa realizowana przez podmiot odpowiedzialny za jej realizację, jest wykonywana w formie płatnej taryfy. Określenie taryfy za usługę jest realizowane w ramach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu. Taryfa za odprowadzenie ścieków, jako element układu zarządzania ściekami komunalnym realizowanego przez oczyszczalnie ścieków, jak wskazuje dyrektywa 91/271/EWG powinna uwzględniać, ładunek zanieczyszczeń generowany na obszarze. Do obliczeń ładunku zanieczyszczeń generowanego na obszarze aglomeracji należy uwzględniać wszystkie źródła mogące wpłynąć na ładunek i jego zmienność. Dodatkowo, jak wskazuje ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane do zapewnienia odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w celu zapewnienia dokonania należycie wykonanej funkcji publicznej pełnionej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a także zapewnienie wykonania zobowiązań krajowych w stosunku do prawa unijnego, nie tracąc przy tym cech praworządności, należy w kontekście wyliczenia taryf za odprowadzanie ścieków komunalnych przyjąć pełną definicję ścieków komunalnych uwzględniając wszystkie zmienne mogące wpłynąć na jakość uzyskanego wyniku, w szczególności zmienne z grupy niekontrolowanej, tj. wody przypadkowe. Tym bardziej, że jak wskazano powyżej, definicje ustawowe przewidują również uwzględnienie wód opadowych i roztopowych. Natomiast w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków brak jest przepisu, który wprost stwierdzałby, że wody opadowe i roztopowe nie są ściekami, a art. 2 pkt 10 ustawy stanowi, że wody te mogą stanowić element ścieków komunalnych.

Przy ustalaniu podstaw obliczenia opłaty za odprowadzanie ścieków spółka wzięła pod uwagę następujące dane wynikające z ostatecznego bilansu ścieków oczyszczonych w 2020 r.: ilość ścieków oczyszczonych w 2020 r. (łączna) 22.357.100 m3, w tym m.in. "Wody opadowe i roztopowe oraz pozostałe ścieki (pochodzące z nielegalnego odprowadzania ścieków, z awarii urządzeń itp.) zwane w literaturze technicznej "wodami przypadkowymi" w ilości 5.642.015 m3. Brak jest przy tym informacji o tym, jaki procent ścieków ujętych pod ww. pozycją (tj. ścieków w ilości 5.642.015 m3) stanowiły tzw. "pozostałe ścieki". W istocie wszystkie ilości ujęte pod pozycją bilansu ścieków oczyszczonych za 2020 r. stanowiły "wody przypadkowe", gdyż wszystkie stanowią dodatkowe źródła pośrednie ścieków komunalnych zależne od zmiennych charakteryzujących się dużą przypadkowością i brakiem możliwości określenia ich precyzyjnego udziału w ogólnym bilansie ścieków.

Skarżąca zaznaczyła, że w wodach przypadkowych są wody opadowe, roztopowe i infiltracyjne oraz ścieki wprowadzane nielegalnie i pochodzące z awarii. Nie jest możliwe ustalenie ilości poszczególnych wód przypadkowych. Przypadkowość świadczy o braku możliwości ustalenia konkretnych wielkości.

Prezes Wód w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (na str. 34-36), dowodzi, że do kanalizacji deszczowej nie można wprowadzać ścieków bytowych i przemysłowych, zaś do kanalizacji sanitarnej nie można wprowadzać wód opadowych i roztopowych będących skutkiem opadów atmosferycznych. Zatem skoro wskazane wody opadowe i roztopowe nie mogą być wprowadzone do kanalizacji sanitarnej, to w sytuacji funkcjonowania oddzielnej kanalizacji sanitarnej i deszczowej nie można mówić o stanie dopuszczalnym w przypadku kanalizacji ogólnospławnej: zaistnieniu mieszaniny ścieków bytowych z wodami opadowymi mieszczącej się w definicji ścieków komunalnych.

Sąd wskazuje, że przywoływana przez organy zamiana definicyjna, wprowadzona art. 494 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne z dniem 24 sierpnia 2017 r. odnosząca się do definicji ścieków określonej w art. 2 pkt 8 ustawy, może mieć zupełnie innych charakter i może być zupełnie inaczej odczytywana. Powiązać ją można z generalnym zakazem wynikającym z art. 9 ust. 1 ustawy i związanymi sankcjami, nie oznacza ona jednak tego, że określone rodzaje ścieków mogą nie wpływać na cenę m3.

Trafnie spółka argumentuje, że przywołany przez Prezesa Wód zakaz art. 9 ust. 1 ustawy odnosi się do generalnego zakazu wprowadzania ścieków bytowych i ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych będących skutkiem opadów atmosferycznych, a także wprowadzania tych wód opadowych i roztopowych oraz wód drenażowych do kanalizacji sanitarnej. Działanie takie sankcjonowane jest karą wynikającą z art. 28 ust. 4 i 4a. Jednak owe normy zakazujące i sankcjonujące określona działania pozostają poza zakresem niniejszego postępowania prowadzonego przez organ regulacyjny. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 2 rozporządzenia, cena za odprowadzone ścieki to wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1m3 odprowadzonych ścieków, w tym ścieków komunalnych lub ścieków przemysłowych; do ceny dolicza się podatek wymieniony w pkt 1. Czyli jest to wartość całkowita - uwzględniająca ścieki komunalne (zgodnie z przywołanymi wcześniej definicjami) jak i ściekł jako takie - w tym również ścieki "pozostałe" (wody przypadkowe). Przywołana norma zawiera zwrot: "w tym", co prowadzi do wniosku, że chodzi o wszelkie ścieki w tym ścieki komunalne. W analizowanej sprawie wody opadowe i roztopowe oraz infiltracyjne nie są wprowadzane przez jakikolwiek podmiot, lecz samoistnie dopływają do kanalizacji sanitarnej bez udziału jakiegokolwiek podmiotu. Uwzględnienie tych wód, jako elementu cenotwórczego nie stanowi legitymizacji działań niezgodnych z prawem. Czym innym jest bowiem wprowadzony przez ustawodawcę generalny zakaz (art. 9 ust. 1 ustawy), a czy innym jest określenie rzeczywistych kosztów ceny za m3 ścieków (zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia).

Sąd uznał więc, że organy dokonały błędnej wykładni przywołanych norm.

Ponadto, wbrew twierdzeniom organu regulacyjnego, w piśmie z 1 kwietnia 2021 r. spółka nie dokonała oszacowania ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych systemem kanalizacji ogólnospławnej, udzielono odpowiedzi, że: "nie jest możliwe wskazanie ilości wód opadowych i roztopowych w 5. 642.015 m3 ścieków komunalnych. Wynika to z braku możliwości opomiarowania tych wód. Przedsiębiorstwo nie znajduje uzasadnienia prawnego do szacowania ilości wód opadowych i roztopowych w ściekach komunalnych, które trafiają na oczyszczalnię kanalizacją sanitarną i podlegają procesowi oczyszczenia. Mając na uwadze powyższe, o ile organ znajduje takie uzasadnienie, prosimy o jego przedstawienie i wskazanie metodologii, którą przedsiębiorstwo winno zastosować do wyliczenia ilości wód opadowych i roztopowych stanowiących składową ścieków komunalnych."

Konkludując, Sąd stwierdza, że prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, iż cenę ustala się za 1m3 odprowadzonych ścieków, w tym ścieków komunalnych lub ścieków przemysłowych w powiązaniu z definicją ścieków komunalnych nie wyklucza to wód przypadkowych (użyty przez ustawodawcę zwrot "w tym..." nie może być uznany za zbędny niemający znaczenia przy odkodowaniu treści całej normy). Oszacowanie ilości wód opadowych i roztopowych w 5.642.015 m3 ścieków komunalnych nie jest możliwe ze względu na brak prawnie wiążącej metodologii - każde działanie w tym zakresie stanowiłby działanie dowolne, pozbawione podstaw prawnych i mogące zostać zakwestionowane. Takiej metodologii nie przedstawiły również organy opierając się jedynie na normach zakazujących wprowadzania ścieków bytowych i ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych będących skutkiem opadów atmosferycznych.

Powyższe wywody w zakresie charakteru prawnego ścieków komunalnych znajdują potwierdzenie w Opinii eksperckiej pt. "Definicja ścieków komunalnych oraz wód przypadkowych w kontekście prawa i elementów interpretacyjnych" wykonanej przez zespół ekspertów pod kierunkiem prof. J. Zwoździaka.

Reasumując, Sąd uznał z przedstawionych wyżej powodów, że decyzja obu instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów procesowych i materialnych.

Końcowo Sąd zwraca uwagę, że umocowanym prawnie zadaniem organu regulacyjnego jest zapewnienie ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen, ale nie przed każdym wzrostem. Organ regulacyjny zdaje się nie dostrzegać tej różnicy, co nie jest prawidłowe. W związku z tym przypomnieć należy słownikowe znaczenia pojęcia uzasadniony. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego PWN, "uzasadniony" oznacza: oparty na obiektywnych racjach, podstawach. Zgodnie zaś z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego, uzasadniony oznacza: oparty na obiektywnych racjach, podstawach, słuszny, usprawiedliwiony. Wskazać zatem należy, że przykłady takich usprawiedliwień zawarte są m.in. w § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia – przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje taryfę w sposób zapewniający uzyskanie niezbędnych przychodów, art. 2 pkt 2 ustawy – niezbędne przychody: wartość przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości i zbiorowego odprowadzania ścieków, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów, związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, oraz osiągnięcie zysku. Ponadto zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia – ceny i stawki opłat powinny być różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz zysku z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Mając powyższe na uwadze, Sąd zwraca uwagę, że organ regulacyjny z w decyzji z 18 czerwca 2021 r. dokonał przeliczenia kosztów usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, na terenie objętym niniejszym wnioskiem (takiego przeliczenia organ regulacyjny nie poczynił już w decyzji z 14 lutego 2022 r.). Organ regulacyjny wskazał, że przy założeniu, że dla czteroosobowej rodziny roczne zużycie wody i ścieków wynosi 144 m3, to roczny koszt obsługi przy obecnie obowiązujących cenach wody i ścieków w wysokości 8,20 zł brutto, wynosi 1.180,80 zł. Dokonując przeliczenia w oparciu o nowe ceny wnioskowane przez spółkę w trzecim okresie obowiązywania nowej taryfy – wynosiłyby łącznie 9,66 zł brutto, co stanowiłoby kwotę 1.391,04 zł, czyli koszty zwiększyłby się o 210,24 zł rocznie. Podwyżkę taką, wynikającą z wniosku spółki o zatwierdzenie nowej taryfy, organ uznał za niezapewniającą ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Tymczasem Sąd wskazuje, że podwyżka ta w trzecim okresie obowiązywania nowej taryfy nie przekraczałaby 18%. Prowadzi to do wniosku, że wbrew ocenie organu regulacyjnego, zaproponowane stawki nowej taryfy były urealnionymi cenami w warunkach ekonomicznych prowadzonej działalności wodociągowo-kanalizacyjnej. Tym bardziej, że z ogólnodostępnych informacji wynika, iż zaproponowane podwyżki dotyczą aktualnie najtańszej wody i ścieków w Polsce, którą mają mieszkańcy województwa podlaskiego, a więc odbiorcy z gmin B. i W..

Konkludując, organ regulacyjny powinien ponownie rozpoznać wniosek o zatwierdzenie taryfy skarżącej, przy czym umożliwić zaktualizowanie danych w jej wniosku i mieć na uwadze zaprezentowaną argumentacją Sądu w zakresie uwzględnionych zarzutów skargi.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) w zw. z art. 135 ppsa, Sąd uchylił decyzje obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie w art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzone koszty sądowe (657 zł) składały się wpis od skargi (200 zł), opłata skarbowa za pełnomocnictwo (17 zł) oraz koszt zastępstwa procesowego (480 zł).