Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 18/18 w sprawie ze skargi K na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia [..] grudnia 2017 r. nr [..] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; 3. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Świętokrzyskiego; 4. zasądza od Zarządu Województwa Świętokrzyskiego na rzecz K 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA w Kielcach lub Sąd I instancji) oddalił skargę Z w B (dalej: Związek) na Informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego (dalej: Zarząd) z dnia [..] grudnia 2017 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Zarząd pismem z dnia [..] listopada 2017 r. poinformował Związek, że w wyniku oceny merytorycznej, wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]" złożony do działania 3.4. Strategia niskoemisyjna, wsparcie zrównoważonej multimodalnej mobilności miejskiej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020 dla projektów dotyczących budowy lub modernizacji sieci ciepłowniczej oraz wymiany źródeł ciepła, został odrzucony z powodu niespełnienia: Kryterium ogólnodopuszczającego nr 1 - Zgodność projektu z dokumentami programowymi na lata 2014-2020.

Organ wyjaśnił, że projekt nie spełnia obligatoryjnego wymagania konkursu, ponieważ modernizowany system ciepłowniczy nie jest, ani nie będzie po realizacji projektu, efektywnym systemem ciepłowniczym. Przed realizacją projektu system ciepłowniczy jest w całości zasilany węglem kamiennym. Po realizacji projektu system ciepłowniczy będzie nadal w większości zasilany węglem. Planowany do realizacji kocioł na biomasę ma moc 1 MW, a całkowita moc kotłowni wynosi 11,64 MW. Tak więc system będzie wykorzystywał jedynie około 10 % energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych, tym samym nie spełnia wymogów konkursu.

Rozstrzygnięciem z dnia [..] grudnia 2017 r. Zarząd nie uwzględnił protestu od powyższej oceny.

WSA w Kielcach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że ocena projektu została przeprowadzona bez naruszenia treści art. 37 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 poz. 1460 ze zm.), dalej: u.z.r.p.

Sąd I instancji przypomniał treść § 3 pkt 10 Regulaminu, który stanowi, że zgodnie z art. 2 pkt 124 rozporządzenia 651/2014 w ramach konkursu pomoc przyznawana "na efektywny energetycznie system ciepłowniczy i chłodniczy", czyli system, który spełnia kryteria efektywnego systemu ciepłowniczego i chłodniczego zdefiniowane w art. 2 pkt.41 i 42 dyrektywy 2012/277/UE. Przytoczył również treść § 3 pkt 11 Regulaminu, który stanowi, że zgodnie z art. 2 pkt 41 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE z dnia 25 października 2012 r. w sprawie efektywności energetycznej, zmiany dyrektyw 2009/125/WE i 2010/30/UE oraz uchylenia dyrektyw 2004/8/WE i 2006/32/WE (Dz. U. UE L 315/1 z 14.11.2012) efektywny system ciepłowniczy i chłodniczy oznacza system ciepłowniczy lub chłodniczy, w którym do produkcji ciepła lub chłodu wykorzystuje się w co najmniej 50 % energię ze źródeł odnawialnych, lub w co najmniej 50 % ciepło odpadowe, lub w co najmniej 75 % ciepło pochodzące z kogeneracji, lub w co najmniej 50 % wykorzystuje się połączenie takiej energii i ciepła.

Sąd I instancji wskazał, że poza sporem pomiędzy stronami jest to, że w ramach projektu ma zostać wybudowana nowa kotłownia przy ulicy S, która zostanie wyposażona w kocioł zasilany pelletem o mocy 1 MW. Piec ten będzie źródłem ciepła służącym do całorocznej produkcji ciepła potrzebnego do przygotowania ciepłej wody. Spór między stronami sprowadza się do oceny czy powyżej planowana inwestycja spowoduje powstanie nowego, odrębnego systemu ciepłowniczego. WSA w Kielcach zgodził się z organem, że w tym przypadku nie powstanie nowy odrębny system ciepłowniczy. Zostanie zainstalowane nowe źródło ciepła, ale nie powstanie nowy system ciepłowniczy. Źródło ciepła to tylko jeden z elementów systemu ciepłowniczego. Element bardzo istotny, ale wchodzący w zakres większego zbioru urządzeń i instalacji.

W ocenie Sądu I instancji Zarząd prawidłowo ocenił, że projekt nie spełnia obligatoryjnego wymagania konkursu, ponieważ modernizowany system ciepłowniczy nie jest, ani nie będzie, po realizacji projektu efektywnym systemem ciepłowniczym zgodnie z przytoczoną powyżej definicją. Przed realizacją projektu system ciepłowniczy jest w całości zasilany węglem kamiennym. Po realizacji projektu system ciepłowniczy będzie nadal w większości zasilany węglem. Planowany do realizacji kocioł na biomasę ma moc 1 MW, a całkowita moc kotłowni wynosi 11,64 MW. Tak więc system będzie wykorzystywał jedynie około 10 % energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych, tym samym nie spełnia wymogów konkursu i wskazanej powyżej dyrektywy.

Związek zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. Prawa materialnego:

1) § 3 pkt. 9, 10 i 11 Regulaminu Dwuetapowego Konkursu Zamkniętego nr RPSW.03.04.00-IZ.00-26-141 /17 w ramach Osi Priorytetowej 3 - Efektywna i zielona energia Działania 3.4 Strategia niskoemisyjnaj wsparcie zrównoważonej multimodalnej mobilności miejskiej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014 - 2020 dla projektów dotyczących budowy lub modernizacji sieci ciepłowniczej oraz wymiany źródeł ciepła, w związku z merytorycznym kryterium dopuszczającym ogólnym nr 1 "Zgodność projektu z dokumentami programowymi na lata 2014-2020", zdefiniowanym w załączniku nr 10 do Regulaminu ti. Kryteriach merytorycznych dla działania 3.4,

w związku z:

- § 3 pkt. 8 Regulaminu Dwuetapowego Konkursu Zamkniętego wskazanego powyżej;

- art. 2 pkt. 41 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE z dnia 25.10.2012r. w sprawie efektywności energetycznej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE z dnia 25 października 2012 r. w sprawie efektywności energetycznej, zmiany dyrektyw 2009/125/WE i 2010/30/UE oraz uchylenia dyrektyw 2004/8/WE i 2006/32/WE (Dz. U. UE L 315/1 z 14.11.2012);

- art. 2 pkt. 124 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu;

w związku z art. 37 ust. 1 u.z.r.p.,

poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) nieuzasadnionym ustaleniu, że wniosek Skarżącego jest niezgodny z warunkami przyznania dofinansowania określonymi w Regulaminie Konkursu wskazanego w pkt 1 powyżej,

a w konsekwencji na

b) naruszeniu traktatowej zasady równego traktowania beneficjentów pomocy realizowanej przez normy rzetelności i bezstronności wyboru projektów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Związku ma usprawiedliwione podstawy, dlatego jej skutkiem musiało być uchylenie skarżonego wyroku.

Związek oparł skargę kasacyjną na naruszeniu prawa materialnego, a więc podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W jej ramach wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 37 ust. 1 u.z.r.p.w związku z art. 2 pkt 41 dyrektywy 2012/27/UE i art. 2 pkt 124 rozporządzenia Komisji UE nr 651/2014 w związku z § 3 pkt 3 regulaminu konkursu, w którym oceniono wniosek Związku, oraz § 3 pkt 9 i 10 tego regulaminu, polegające na niezasadnym zaakceptowaniu dokonanej przez Zarząd interpretacji wskazanych przepisów, skutkiem której było uznanie, że projekt Związku nie spełnił merytorycznego kryterium dopuszczającego, bo był niezgodny z dokumentami programowymi określającymi pomoc na lata 2014-2020 dla działania 3.4. Stawiając taki zarzut Związek wskazał, że Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że przedstawiony przez Związek projekt nie odnosi się do budowy lub modernizacji efektywnego systemu ciepłowniczego, a to oznacza, że Zarząd dokonał wadliwej jego oceny z punktu widzenia treści art. 37 ust. 1 u.z.r.p.Akceptowanie tej oceny przez Sąd I instancji, zdaniem Zwiazku, jest działaniem, które należy uznać za nierzetelną ocenę wniosku, czyli naruszenie art. 37 ust. 1 u.z.r.p.

Tak sformułowane stanowisko Związku należy uznać za zasadne. NSA podkreśla, że trafnie w sprawie przyjęto, że przedmiot sporu między Związkiem a Zarządem sprowadza się do prawnej kwalifikacji projektowanego przez Związek przedsięwzięcia. Ma ono polegać na budowie nowej kotłowni (źródła dostarczającego ciepło), zatem kotła opalanego pelletem o mocy 1 MW i modernizacji węzłów cieplnych w ramach istniejącej sieci energetycznej. Zdaniem Zarządu i Sądu I instancji tak określone przedsięwzięcie nie spełnia wymogów efektywnego systemu ciepłowniczego w rozumieniu przepisów unijnych i to przesądza o niespełnieniu kryterium kwalifikowalności projektu. Dla uzasadnienia takiego stanowiska Zarząd i Sąd I instancji odwołują się do prawa unijnego i definicji systemu i sieci ciepłowniczej z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 15 stycznia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych (Dz.U. Nr 16, poz. 92).

Związek wychodzi z odmiennego założenia i podnosi, że analiza przedmiotowa projektowanego przedsięwzięcia i sposób jego funkcjonowania powalają uznać, że spełnia warunki prawa unijnego do przyznania pomocy na budowę efektywnego energetycznie systemu ciepłowniczego. Swoje stanowisko Związek wspiera wymaganiami jakie postawiono przed uczestnikami konkursu, które wynikają z § 3 ust. 8, w którym wskazano, że w ramach projektu dofinansowane mogą być inwestycje w zakresie modernizacji lub budowy scentralizowanych systemów ciepłowniczych oraz przedsięwzięcia polegające na wymianie bądź modernizacji źródeł z uwzględnieniem standardów ekologicznych.

NSA odnosząc się do tak zarysowanego sporu stwierdza, że stanowisko Związku ma uzasadnienie prawne. Sąd I instancji błędnie założył poprawność poglądu prezentowanego przez Zarząd, wychodząc z analizy pojęć "system ciepłowniczy" i "sieć ciepłownicza" przyjętej w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych z 15 stycznia 2007 r. NSA zauważa, że takie podejście nie znajduje uzasadnienia, bowiem wskazany akt prawny nie jest przepisem wykonawczym do u.z.r.p., a tym bardziej do przepisów unijnych, zwłaszcza rozporządzenia nr 651/2014. Wprawdzie podejście organu do wykładni pojęć prawnych nawiązuje do reguły, że przy wykładni należy odwoływać się do pojęć zdefiniowanych w systemie prawnym, jednak stosowanie tej reguły, wbrew zasadzie, że pojęcia należy rozumieć w znaczeniu potocznym, musi wychodzić z kilku założeń, których Sąd I instancji nie uczynił.

Przede wszystkim nie można definicji przepisu wykonawczego stosować, jeżeli przepis wprost do niego nie odsyła. Po drugie, nie można pojęć aktu wyższego rzędu przyjmować w rozumieniu nadanym w akcie niższego rzędu, do którego ten akt wyższego rzędu nie odsyła. Po trzecie, nie można w ten sposób wykładać przepisów prawa unijnego stosowanych bezpośrednio, a takim aktem jest rozporządzenie nr 651/2014, gdyż gdyby dopuścić taką możliwość, to naruszyłoby się zasadę zgodności prawa unijnego z krajowym, bo zawsze prawo unijne byłoby postrzegane przez pryzmat prawa krajowego. Zatem w rozpoznawanej sprawie należy przyjąć autonomię definicyjną rozporządzenia nr 651/2014 i na gruncie tego aktu dokonać wykładni spornych pojęć.

Z art. 2 pkt 124 rozporządzenia nr 651/2014 wynika, że efektywny system ciepłowniczy i chłodniczy to system, który spełnia warunki dla tych systemów zdefiniowane w art. 2 pkt 41 i 42 dyrektywy 2012/27/WE. Definicja obejmuje zakłady produkcji energii cieplnej i chłodniczej oraz sieć (w tym związane z nią obiekty) niezbędne do dystrybucji energii do lokalu klienta.

Przy tak zbudowanej definicji i zakresie realizowanego przedsięwzięcia nie budzi wątpliwości, że projekt Związku spełnia kryteria określone w konkursie. Dla poprawnego wyłożenia pojęcia efektywnego energetycznie systemu ma znaczenie to, że realizowana kotłownia (źródło ciepła) ma być odrębnym źródłem dla ciepłej wody użytkowej, zaopatrującej ludność odrębnie od ogrzewania, czemu ma służyć modernizacja węzłów wymiennikowych i rozdzielenie tych dwóch rodzajów dostarczanego medium. Te fakty wynikają z dokumentacji i wyjaśnień Związku, dlatego dla oceny spełnienia kryterium kwalifikowalności nie może mieć znaczenia to, że projektowany kocioł będzie instalowany w istniejącym budynku kotłowni, a ciepła woda będzie dystrybuowana istniejącą siecią. Z warunków określonych w regulaminie konkursu nie wynika, by każdy wnioskodawca był zobowiązany w tego typu projektach do budowy odrębnych budynków i instalacji przesyłowych.

Z tego też powodu NSA uznał, że skarga kasacyjna trafnie podniosła naruszenia art. 37 ust. 1 u.z.r.p.w związku ze wskazanymi w zarzucie naruszeniami warunków konkursu i prawa unijnego. Ponieważ powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej była wada wykładni prawa materialnego, a stan faktyczny sprawy nie jest wątpliwy, to Sąd II instancji zastosował treść art. 188 § 1 p.p.s.a. oraz art. 61 ust.8 pkt 1 lit. a) u.z.r.p. i orzekł w sprawie w sposób merytoryczny.

O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.