I SAB/Sz 93/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-10-23	
Data wpływu	2025-07-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Joanna Wojciechowska
Krzysztof Szydłowski
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 151,; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 5, art. 16, art. 17; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2232; art. 22, art. 23 ust. 1, ust. 2; Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi R. R. na bezczynność Organizacji Zakładowej NSZZ "Solidarność" Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z 16 czerwca 2025 r. R. R., zwrócił się do Organizacji Zakładowej NSZZ "Solidarność" Z. w S. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "wszystkich dokumentów, pism, notatek, korespondencji (w tym e-mailowej), uchwał, opinii, stanowisk, protokołów lub innych materiałów wytworzonych, otrzymanych lub przechowywanych przez NSZZ "Solidarność" Z. w S., w których występuje imię i nazwisko R. R. lub odniesienie do pełnionej przez niego funkcji Dziekana Wydziału [...] w S. ".

Strona zwróciła się w szczególności o:

- dokumenty kierowane przez organizację związkową do organów Uczelni (Rektora, Kanclerza, Dziekana i.t.p.),

- dokumenty wewnętrzne organizacji związkowej, które mają charakter informacji publicznej, a odnoszą się do osoby R. R. lub pełnionej przez niego funkcji,

- wszelkie materiały, których treść może mieć znaczenie w kontekście działalności służbowej, administracyjnej lub organizacyjnej Dziekana [...]

Skarżący wniósł o udostępnienie ww. dokumentów w formie elektronicznej (skany) przesłanej na adres e-mail: [...][...] z jednoczesnym potwierdzeniem za zgodność z oryginałem, poprzez opatrzenie plików podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym lub innym środkiem zapewniającym autentyczność (np. adnotacją "za zgodność z oryginałem" wraz z podpisem osoby uprawnionej).

W przypadku, gdyby realizacja wniosku wymagała przygotowania dużej liczby dokumentów lub generowałaby koszty, wnioskodawca zwrócił się o wcześniejsze poinformowanie go o przewidywanych opłatach lub czasie realizacji.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 27 czerwca 2025 r. (podpisanym przez Przewodniczącą Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" Z. w S. B. M.), poinformowano stronę, że sam fakt występowania w danym dokumencie określonego imienia i nazwiska bądź stanowiska osoby sprawującej funkcję publiczną nie sprawia każdorazowo, że dokument taki ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z pewnością charakteru takiego nie mają dokumenty o charakterze wewnętrznym, jak protokoły czy też korespondencja związkowa. W piśmie podkreślono, że prawo dostępu do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, a także ze względu na szczególną kategorię danych osobowych, do których zalicza się przynależność do związków zawodowych. Z tego względu organizacja nie ma możliwości przekazania wnioskodawcy żadnej posiadanej dokumentacji o charakterze informacji publicznej, bez uprzedniego przetworzenia tych informacji poprzez zanonimizowanie danych osobowych osób, które w takich dokumentach występują. Oznacza to nie tylko samo imię i nazwisko, ale wszelkie treści, które pozwalałyby na zidentyfikowanie tych osób. Oznacza to, że jeżeli organizacja związkowa posiadałaby nawet dokumenty o charakterze informacji publicznej, to działając na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należałoby w pierwszej kolejności wezwać wnioskodawcę do wykazania, że udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do powyższego pisma, skarżący w e-mailu z 29 czerwca 2025 r. wezwał Organizację Zakładową NSZZ "Solidarność" Z. w S. "do wydania formalnej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podniósł, że także podmioty niebędące organami administracji publicznej, jeżeli znajdują się w posiadaniu informacji publicznej, są zobowiązane do wydania decyzji administracyjnej w razie odmowy jej udostępnienia.

W piśmie z 28 czerwca 2025 r. (podpisanym przez Przewodniczącą Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" Z. w S. B. M.) wskazano, że organizacja związkowa nie jest organem administracji publicznej, dokumenty przez nią tworzone nie mają co do zasady charakteru informacji publicznej, chyba, że z ich treści wynikałoby, że mieszczą się one w katalogu określonym w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo poinformowano wnioskodawcę, że organizacja nie znajduje się w posiadaniu zarchiwizowanych dokumentów tego rodzaju. Z kolei dokumenty wewnętrzne organizacji związkowej dotyczące stricte jej działalności, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odniesieniu do "wszelkich materiałów, których treść może mieć znaczenie w kontekście działalności służbowej, administracyjnej lub organizacyjnej Dziekana [...]" – organizacja nie jest współadministratorem danych należących do Uczelni. W przypadku tego typu dokumentacji organem właściwym do skierowania wniosku byłby Z. w S..

Organizacja posiada dokumenty, które nie podlegają ograniczeniu w udostępnienie takie jak regulamin pracy Z. w S., regulamin wynagradzania pracowników Z. w S. oraz statut Z. w S.. Zgodnie z art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty te, jako udostępnione na stronie internetowej Z. nie wymagają udostępnienia ich na wniosek.

Emailem z 29 czerwca 2025 r. strona ponownie wezwała Organizację Zakładową NSZZ "Solidarność" Z. w S. "do niezwłocznego wydania formalnej decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Zgodnie z tym przepisem, odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga bowiem wydania decyzji administracyjnej zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach zaskarżenia. Odpowiedź z 27 czerwca 2025 r. nie stanowi jednak takiej decyzji wobec czego skarżący wezwał organizację do wydania formalnej decyzji "w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego maila".

Nawiązując do powyższej korespondencji mailowej, Organizacja Zakładowa NSZZ "Solidarność" Z. w S. w dniu 5 lipca 2025 r. udostępniła skarżącemu "dokumentację mieszczącą się w zakresie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej drogą mailową w formie skanów". W piśmie z tej samej daty organizacja wskazała, że przekazywane materiały (w formie skanów) stanowią jedyne dokumenty, których udostępnienie – w jej ocenie - nie narusza przepisów o ochronie danych osobowych ani dóbr osobistych osób trzecich. Do pisma dołączono następujące dokumenty: oświadczenie Dziekana [...] R. R. z dnia 15 stycznia 2024 r., korespondencję mailową pomiędzy dziekanem R. R. i kierownikiem Katedry [...] B. M. z lutego 2024 r. oraz ze stycznia 2024 r., pismo skierowane do Kanclerz Z. w Szczecinie A. G., pismo Przewodniczącej Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" Z. [...] w S. do dziekana [...] R. R. z dnia 24 stycznia 2024 r.

Pismem z dnia 6 lipca 2025 r. r. R. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Organizacji Zakładowej NSZZ "Solidarność" Z. w S. w udostępnieniu informacji publicznej w związku z wnioskiem strony skarżącej z dnia 16 czerwca 2025 r.

Strona wniosła o zobowiązanie Organizacji Zakładowej NSZZ "Solidarność" Z. w S. do "udostępnienia żądanych informacji publicznych w pełnym zakresie".

Skarżący wskazał, że wniosek obejmował udostępnienie wszelkich dokumentów, pism, notatek, uchwał, opinii i innej korespondencji, w których występuje imię i nazwisko skarżącego lub odniesienie do pełnionej przez niego funkcji Dziekana [...] w S.. Odpowiedź organizacji była niepełna, wybiórcza i nieuwzględniająca dokumentów, których istnienie potwierdzono w opublikowanej przez Związek "Opinii Komisji Zakładowej" z dnia 3 stycznia 2024 r.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym przez skarżącego. Zaznaczył, że organizacja zakładowa nie jest podmiotem publicznym i dokumentacja przez nią tworzona lub przechowywana nie ma automatycznie charakteru informacji publicznej, jeżeli nie wynika to z samej treści dokumentu. Organ w dniu 28 czerwca 2025 r. skierował do strony pismo, w którym wyjaśnił m.in., że organem publicznym właściwym do udzielenia informacji dotyczących działania Wydziału [...] jest Z. Dodatkowo, w dniu 7 lipca 2025 r. organizacja zakładowa przesłała skarżącemu, zgodnie z żądaniem dokumenty w formie skanów podpisanych elektronicznie. Organ zaznaczył, że sam skarżący nie sprecyzował ani we wniosku ani w dalszej korespondencji ani w skardze na bezczynność, jakich dokładnie dokumentów się domaga i jakie to dokumenty nie zostały mu udostępnione zgodnie z treścią wniosku.

W uzupełnieniu skargi, strona w piśmie z 6 sierpnia 2025 r. wskazała na bezpodstawność twierdzeń organizacji zakładowej jakoby nie posiadała statusu podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, a także jakoby żądane informacje nie istniały. Zdaniem strony, twierdzenia organizacji są bezpodstawne, a wskazują na to dokumenty w postaci pisma NSZZ Solidarność z 29 maja 2023 r. potwierdzającego aktywność organizacji w sprawach wewnętrznych uczelni, uczestnictwo w postępowaniach wewnątrzorganizacyjnych i publicznych oraz posiadanie dokumentacji dotyczącej działań i władz Wydziału [...] oraz samego skarżącego, a także opinii NSZZ Solidarność z 3 stycznia 2024 r. zawierającej opis działań władz wydziału i uczelni, wskazanie licznych naruszeń prawa, procedur i zasad etyki akademickiej oraz informacje o interwencji Komisji Zakładowej oraz kontroli PIP, a nadto potwierdzenie występowania dokumentacji i aktywności związku w sprawach publicznych.

Zdaniem strony, powyższe przeczy twierdzeniom organu o braku dokumentacji lub rzekomym braku obowiązku jej udostępnienia. Do pisma skarżący dołączył opinię z 3 stycznia 2024 r. dotyczącą dr hab. inż. R. W. oraz pismo organizacji zakładowej z 29 maja 2023 r. skierowane do Rektora Z. w S..

W piśmie z dnia 24 września 2025 r. organ podtrzymał swoje stanowisko, wskazując, że przedstawiona przez skarżącego opinia oraz pismo w ocenie organizacji zakładowej nie mieściły się w zakresie pierwotnie złożonego wniosku dotyczącego udzielenia informacji.

Skarżący w dniu 15 października 2025 r. nadesłał "stanowisko uzupełniające", w którym podniósł, że bezczynność organu trwa nadal bowiem w dalszym ciągu nie została wydana decyzja administracyjna w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W jego ocenie, NSZZ Solidarność jest w posiadaniu dokumentów, które nie zostały przesłane skarżącemu oraz istnieje wysoko uzasadnione prawdopodobieństwo, że organizacja jest w posiadaniu innych dokumentów, do których odmawia dostępu w trybie udzielenia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Organizacji Zakładowej NSZZ Solidarność Z. [...] w S. w rozpoznaniu wniosku z dnia 16 czerwca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 dalej jako "u.d.i.p.") stanowi rozwinięcie i realizację konstytucyjnej oraz konwencyjnej zasady obywatelskiego dostępu do informacji publicznej, według której informacja publiczna jest jawna i dostępna, poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności. Zgodnie z tą ustawą, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przy czym w przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p., może zwalczać stanowisko tego podmiotu wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy tj. czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy) oraz czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy).

Do udostępniania informacji publicznej poza władzami publicznymi oraz innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) na mocy art. 4 ust. 2 u.d.i.p. obowiązane są także organizacje związkowe pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445) oraz partie polityczne.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że nie wszystkie organizacje związkowe są obowiązane do udzielania posiadanych informacji publicznych, a jedynie te, które posiadają cechę reprezentatywności, która ma charakter mierzalny i obiektywny. Ustawodawca odwołuje się w tym zakresie do pojęcia reprezentatywności w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego. W skład Rady Dialogu Społecznego wchodzą przedstawiciele strony rządowej, strony pracowników oraz strony pracodawców (art. 22 cyt. ustawy), gdzie stronę pracowników w Radzie reprezentują przedstawiciele reprezentatywnych organizacji związkowych (art. 23 ust. 1 cyt. ustawy).

Organizacjami związkowymi reprezentatywnymi w rozumieniu wskazanej ustawy są, zgodnie z jej art. 23 ust. 2 ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:

1) zrzeszają więcej niż 300 000 członków będących osobami wykonującymi pracę zarobkową, o których mowa w art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych;

2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

Obecnie zgodnie z wykazem zamieszczonym na stronie rządowej przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w Polsce działają trzy reprezentatywne organizacje związkowe: 1/ Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" (NSZZ "Solidarność"); 2/ Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (OPZZ); 3/ Forum Związków Zawodowych (FZZ).

Z uwagi na powyższe, nie budzi wątpliwości, że Organizacja Zakładowa NSZZ "Solidarność" Z. w S. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Z kolei zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 tej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Należy zatem zgodzić się ze skarżącym, że w wypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu zacytowanego przepisu organ winien wydać decyzję. Powyższe – wbrew przekonaniu skarżącego – nie oznacza jednak, że taka właśnie sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie.

Jak już wcześniej wskazano, jeżeli dana informacja nie stanowi informacji publicznej lub gdy organ takiej informacji nie posiada wystarczające jest poinformowanie o powyższym wnioskującego o taką informację i nie ma potrzeby wydawania decyzji.

W swoim wniosku z 16 stycznia 2025 r. skarżący domaga się udostępnienia "wszystkich dokumentów, pism, notatek, korespondencji (w tym e-mailowej), uchwał, opinii, stanowisk, protokołów lub innych materiałów wytworzonych, otrzymanych lub przechowywanych przez NSZZ "Solidarność" Z. w S., w których występuje imię i nazwisko R. R. lub odniesienie do pełnionej przez niego funkcji Dziekana [...] w S.".

Strona zwróciła się w szczególności o:

- dokumenty kierowane przez organizację związkową do organów Uczelni (Rektora, Kanclerza, Dziekana i.t.p.),

- dokumenty wewnętrzne organizacji związkowej, które mają charakter informacji publicznej, a odnoszą się do osoby R. R. lub pełnionej przez niego funkcji,

- wszelkie materiały, których treść może mieć znaczenie w kontekście działalności służbowej, administracyjnej lub organizacyjnej Dziekana WTiICh.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że pismo organizacji zakładowej z 27 czerwca 2025 r. jest ogólnikowe i w istocie nie zawiera odpowiedzi na wniosek z 16 czerwca 2025 r. Niezbędne informacje zawiera natomiast skierowane do skarżącego pismo organizacji zakładowej z dnia 28 czerwca 2025 r. Jak wynika z treści tego pisma, organizacja zakładowa nie posiada zarchiwizowanych dokumentów kierowanych do organów uczelni, natomiast jeśli chodzi materiały, których treść może mieć znaczenie w kontekście działalności służbowej, administracyjnej lub organizacyjnej Dziekana [...] to organem właściwym do skierowania wniosku byłby Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny. W piśmie tym wskazano ponadto, że dokumenty wewnętrzne organizacji związkowej nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym miejscu wskazać należy, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje zatem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Wobec powyższego wskazać należy, że charakteru informacji publicznej nie posiadają dokumenty wewnętrzne służące jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego.

Pojęcie "dokumentu wewnętrznego" wypracowane już w początkowym okresie stosowania u.d.i.p. w doktrynie prawa (zob. w tej materii: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23) zostało zaakceptowane także przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12; publ. OTK-A z 2013 r. nr 8, poz. 122) wyjaśnił, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również zwraca się uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem na przykład:

- wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r.; sygn. akt I OSK 2320/13);

- korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 września 2012 r.; sygn. akt I OSK 1203/12, z dnia 25 marca 2014 r.; sygn. akt I OSK 2320/13, z dnia 31 lipca 2014 r.; sygn. akt I OSK 2770/13, z dnia 18 września 2014 r.; sygn. akt I OSK 3073/13 oraz z dnia 15 lipca 2021 r.; sygn. akt III OSK 3335/21).

W niniejszej sprawie strona skarżąca wnioskując o udostępnienie jej różnego rodzaju dokumentów, żadnego z nich nie określiła w bliższy sposób, wskazując jedynie ogólnie, że chodzi o takie w których występuje imię i nazwisko skarżącego lub które odnoszą się do pełnionej przez niego funkcji.

W ocenie Sądu, sam fakt, że w dokumentach występuje imię i nazwisko strony lub wskazana jest pełniona przez niego funkcja nie powoduje jeszcze, że należy je zakwalifikować jako dotyczące informacji publicznej. Organ, do którego kierowany jest wniosek o udzielenie informacji publicznej, nie jest uprawniony do nadawania zadanym mu pytaniom innej treści niż ta, która literalnie z nich wynika. Nie ma też obowiązku, jeśli pytanie zadane jest nieprecyzyjnie, dociekać jaką w istocie informację publiczną poprzez zadane pytanie być może chciał uzyskać wnioskodawca. W szczególności, w ocenie Sądu dostrzec należy, że z pytania o "materiały mogące mieć znaczenie" w kontekście działalności Dziekana [...] nie wynika, o jakiego typu dokumenty chodzi. Wobec tak zadanego pytania organ uznał, że może tu chodzić o Regulamin pracy Z. w S., Regulamin wynagradzania pracowników Z. w S. oraz Statut Z. w S.. Dokumenty te jednak zostały udostępnione na stronie internetowej Uniwersytetu wobec czego nie wymagały udostępnienia na wniosek.

Zdaniem strony skarżącej taka odpowiedź organizacji związkowej jest niepełna, wybiórcza i nieuwzględniająca dokumentów, których istnienie potwierdzono w opublikowanej przez Związek Opinii Komisji Zakładowej z 3 stycznia 2024 r. Także i w tym wypadku strona w istocie nie wskazała o jakie dokumenty chodzi. Jednocześnie analiza treści opinii z 3 stycznia 2024 r. wskazuje, że dotyczy ona innej osoby niż skarżący (dotyczy bowiem dr hab. inż. R. W.), a skierowana została do pełniącej obowiązki Przewodniczącej Rady Dyscypliny celem jej udostępnienia członkom tej Rady. W ocenie Sądu, tego typu dokument nie stanowi informacji publicznej, a przy tym nie dotyczy osoby wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej czyli samego skarżącego. W treści opinii brak jest wskazania konkretnych dokumentów, w których posiadaniu miałaby być organizacja zakładowa, a sam skarżący także ich nie wymienił w sposób umożliwiający ich jednoznaczną identyfikację – ani w skardze ani w dalszych pismach kierowanych do Sądu.

Tego typu dane nie zostały także zawarte w piśmie organizacji zakładowej z 29 maja 2023 r. – skierowanym do Rektora Z. w S., a nadesłanym przez skarżącego jako załącznik do pisma z 7 sierpnia 2025 r. (a więc już po wniesieniu skargi do Sądu). Z uwagi na brak wskazania przez stronę konkretnych dokumentów i poprzestanie na określeniu ich jako "wszystkich" nie sposób polemizować ze stanowiskiem organu, że dokumenty wymienione we wniosku nie zawierają informacji publicznych. Nie jest bowiem możliwa ocena ich treści czy charakteru pod tym kątem.

Jak już wcześniej wskazano, w sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ żądanych informacji nie posiada lub też informacja ta w ogóle nie istnieje, nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Organ jedynie zobowiązany jest poinformować wnioskodawcę o takim fakcie. Tak też organ uczynił w piśmie z dnia 28 czerwca 2025 r., dodatkowo przesyłając skarżącemu w dniu 5 lipca 2025 r. (po przeanalizowaniu całości korespondencji mailowej z okresu od 16 czerwca 2025 r. do 27 czerwca 2025 r.) podpisane przez niego oświadczenie z 15 stycznia 2024 r., wydruki korespondencji emailowej prowadzonej przez niego z prof. dr hab. inż. B. M., pismo z 23 czerwca 2024 r. do Kanclerza Z. w S. i pismo z 24 stycznia 2024 r. do skarżącego jako dziekana Wydziału [...] Z. w S..

Z tych względów skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z przyczyn o których była wcześniej mowa organ nie pozostawał bowiem w bezczynności polegającej na nierozpoznaniu wniosku strony skarżącej z 16 czerwca 2025 r. W tej sytuacji brak było także możliwości wymierzenia organowi grzywny o jakiej mowa w art.149 § 2 p.p.s.a.

Jedynie na marginesie zauważyć należy, że wbrew przekonaniu skarżącego, organ wykonał zobowiązanie Sądu z dnia 8 lipca 2025 r. - do udzielenia odpowiedzi na skargę i jej zwrotu w terminie 15 dni stosownie do art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej - z zachowaniem tego terminu (organ otrzymał zobowiązanie wraz ze skargą w dniu 10 lipca 2025 r. zaś skarga wraz z odpowiedzią na skargę oraz załącznikami wpłynęła do Sądu w dniu 21 lipca 2025 r.).