II OSK 1140/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-13	
Data wpływu	2023-05-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1286/22	
Skarżony organ	Rada Miasta~Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1286/22 w sprawie ze skargi M. B. i S. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków solidarnie na rzecz M. B. i S. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1286/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę M. B. i S. B., stwierdził nieważność w części graficznej uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...], nr [...], w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...]. poz. [...]), zwanej dalej "MPZP", w zakresie dotyczącym działki nr [...].

W ocenie Sądu, Rada Gminy [...], uchwalając przedmiotową uchwałę w obszarze działki nr [...] (której właścicielami są skarżący), przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", dopuszczalna wprawdzie jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom, jednak uprawnienie to podlegać będzie różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak ich nadużywać. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, tj. regulacji wprowadzanych arbitralnie, bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb (por. wyrok NSA z 22 września 2004 r., II OSK 456/04). Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne, tj. możliwe do zrealizowania i nieograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok NSA z 4 października 2012 r., II OSK 1665/12). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17, skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., II OSK 1708/09).

Sąd wskazał, że działka nr [...] wielkością nie obejmuje znacznego obszaru oraz, że przylega do dość znacznego terenu o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej MN, który to obszar (obejmujący także część działki nr [...]) w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] jest oznaczony jednolicie, jako obszar MN. Okoliczność ta powinna być przez prawodawcę lokalnego uwzględniona chyba, że występują szczególne okoliczności uzasadniające wyłączenie spod zabudowy danej nieruchomości czy jej części, np. z przyczyn warunkowanych ochroną środowiska. W niniejszej sprawie organ jednak nie wykazywał, aby działka nr [...], w części w której uzyskała przeznaczenie pod zieleń urządzoną, była przyrodniczo szczególnie wartościowa. Nie wywiedziono, że zachowanie na tej działce zieleni jest motywowane czynnikami nadrzędnymi, które determinują takie właśnie jej przeznaczenie w MPZP, które to przeznaczenie ogranicza, o ile nie wyłącza możliwość realizacji prawa, jakie posiada strona skarżąca.

Na części działki przeznczonej w MPZP pod zabudowę wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, wprowadzając dalsze ograniczenia w możliwości zabudowy tej działki, co organ uzasadnia w odpowiedzi na skargę koniecznością dostosowania terenu biologicznie czynnego w planie (w zakresie działki nr [...]) do wymogów określonych w Studium (minimalny poziom 50%). Jednak wyznaczanie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie może służyć dostosowaniu działki budowlanej do wymogów zachowania minimalnej wielkości terenu biologicznie czynnego. Są to dwa odrębne parametry określone w ustawie jako zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu (art. 15 ust. 1 pkt 6), których obowiązkowe wyznaczenie w planie miejscowym ma służyć zupełnie innym celom. Ponadto ustawa pojęciem "linia zabudowy" (a nie jak chce organ "nieprzekraczalna linia zabudowy"), posługuje się trzykrotnie. Mianowice w art. 15 ust. 1 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 7 pkt 1). Ustawa pojęcia tego nie definiuje. Zarazem brak podstaw by uznać, że pojęciu temu używanemu w różnych przepisach można było przypisać różne znaczenia. Pojęcie linia zabudowy wyznaczana na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. jest tym samym pojęciem co linia zabudowy wyznaczona w oparciu o przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 7 pkt 1.

Orzecznictwo, jak się wydaje jednolicie, linię zabudowy definiuje jako linia maksymalnego zbliżenia potencjalnej zabudowy do drogi publicznej. Dla przykładu Sąd przytoczył pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 789/07, w którym wskazano, że linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2145/20, wskazano, że skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości. Jeżeli nie ma pasa drogowego względem, którego ma być wyznaczona linia zabudowy, która ogranicza swobodę zabudowy własnej działki, to nie można doszukiwać się istnienia takiego pasa drogowego.

Ograniczenie, o którym mowa w wyżej powołanym wyroku dotyczy linii zabudowy wyznaczonej dla działki nr [...]. Nie jest to linia, która wyznacza maksymalne zbliżenie potencjalnej zabudowy na tej działce do pasa drogowego (drogi publicznej), ale z jednej strony, od fragmentu tej samej działki, która w MPZP uzyskała przeznaczenie ZP.8 z drugiej strony od terenów oznaczonych jako ZL. W ocenie Sądu, wyznaczenie tej linii stanowi niedopuszczalną ingerencję w prawo własności do terenu, który stanowi własność skarżących. W rzeczywistości teren wyłączony z pod zabudowy nie ogranicza się jedynie do fragmentu działki o przeznaczeniu ZP.8, ale przesuwa się i to z dwóch stron (wschodniej i południowej) na teren oznaczony jako MN.4. Jak mowa wyżej linia zabudowy stanowi linię maksymalnego zbliżenia zabudowy do drogi publicznej, a nie ograniczenie zabudowy związanej z zachowaniem terenu biologicznie czynnego czy też zbliżenia zabudowy do działki sąsiedniej, czy tej samej działki o innym, planistycznym przeznaczeniu.

W ocenie Sądu, także zarzut sprzeczności MPZP ze Studium w zakresie w jakim na znacznym fragmencie działki nr [...] dopuścił przeznaczenie podstawowe jako zieleń urządzoną jest zasadny. Zgodnie z art. 9 ust 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei art. 15 ust 1 stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z kolei przepis art. 20 ust 1 tejże ustawy stanowi, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki NSA: z 16 listopada 2010 r., II OSK 1904/10; z 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07; z 1 lipca 2010 r., II OSK 904/10). W orzecznictwie wskazuje się, że związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, że warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Dla przykładu Sąd przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10, w którym wskazano, że chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Przytoczyć można też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2333/17, w którym podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny).

Argument, na który powołuje się organ, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] jako przeznaczenie dopuszczalne przewiduje zieleń urządzoną, jest niewystarczający. Znamiennym jest, że w odpowiedzi na skargę nie powołano się na zapis zamieszczony w pkt 6 (str 6) Tom III studium – wytyczne dla planów miejscowych o treści "Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu – jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania".

Skoro tak (w odpowiedzi na skargę organ do zapisów tych nie nawiązywał), ani też nie przedstawił argumentów za jej stosowaniem) brak podstaw do polemiki w tym zakresie. W ocenie Sądu, regulacja ta nie stanowi samodzielnej podstawy do niejako mechanicznego jej stosowania, ale musi być wykazana okolicznościami, które zmianę tę uzasadniają. Skoro zaś organ na żadne okoliczności, które by pozwalały na zastosowanie ww. normy się nie powołał, Sąd nie ma podstaw by kwestionowane zapisy przez tą regulację oceniać.

W ocenie Sądu, zaskarżony plan w części, jakiej dotyczy fragmentu działki nr [...] przeznczonej pod zieleń urządzoną, jest sprzeczny z zapisami Studium. W Studium teren ten, podobnie jak obszary przyległe, ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną, w planie natomiast teren ten częściowo ma przeznaczenie zieleni urządzonej, wyłączającej możliwość zabudowy mieszkaniowej. Zachodzi tu oczywista sprzeczność między zapisami studium, a zapisami planu, a argument na jaki powołuje się organ, że studium w tym obszarze jako funkcję dopuszczalną przewiduje zieleń urządzoną i nieurządzoną, jest w ocenie Sądu niewystarczający. Taka interpretacja zapisów studium w aspekcie tego konkretnego przykładu stałaby w jawnej sprzeczności z przepisami przytoczonymi wyżej w szczególności art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Nie można uznać, że wprowadzenie w zapisach planu przeznaczenia dopuszczalnego, jakie wynika z zapisów studium w danym obszarze do całej działki lub dla jej znacznego fragmentu, jest prawnie dopuszczalne w sytuacji kiedy, stoi ono w całkowitej sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym i zasadniczo wyklucza możliwość zagospodarowania terenu, jakie wynika ze studium. Taka interpretacja zapisów studium wypaczałaby reguły, o których mowa wyżej i dawałaby prawodawcy lokalnemu instrument do dowolnego kształtowania zapisów uchwalanych planów. Funkcja zieleni urządzonej i nieurządzonej towarzyszyć może bowiem w zasadzie przeznaczeniu każdemu i w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego często jest wskazywana jako funkcja uzupełniająca. Nie można uznać jednakże, iż prawodawca lokalny może dowolnie w uchwalanych planach funkcje tę określać jako funkcję podstawową, wypacając przeznaczenie wynikające z zapisów studium.

Ponadto przeznaczenie pod zieleń urządzoną z terenu oznaczonego w studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej uzyskał jedynie fragment działki nr [...]. Linia odgraniczająca tereny zabudowy mieszkaniowej od terenów zieleni urządzonej tworzy uskok, zachodząc jedynie na fragment działki skarżących, a pozostawiając inne sąsiadujące działki z przeznaczeniem mieszkaniowym. Organ nie wyjaśnił, jakie to argumenty przemawiają za, jak się wydaje dyskryminacyjną, praktyką różnicowania przeznaczenia nieruchomości bezpośrednio ze sobą sąsiadujących, których przeznaczenie w Studium było tożsame.

Sąd wskazał też, że ma świadomość, iż w orzecznictwie także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 15 czerwca 2021 r. II OSK 2811/20; z 5 października 2022 r., II OSK 837/21) występuje pogląd, że tereny prywatne mogą w planach zagospodarowania przestrzennego uzyskać przeznaczenie terenu zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądu tego jednakże nie podziela. Publiczne przeznczenie terenu prywatnego na cele publiczne jest quasi wywłaszczeniem, a nawet można uznać, że ma bardziej niedogodny skutek dla właściciel takiego terenu. Traci on bowiem w praktyce możliwość wykorzystania działki zgodnie ze swoją wolą, ponosząc jednocześnie ciężary publiczne związane z własnością nieruchomości. Zgodnie z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "u.g.n.", wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Jest przy tym oczywistym, że odszkodowanie to jest adekwatne do szkody, jakie były właściciel nieruchomości poniósł, na skutek wywłaszczenia go z własności. Wprowadzenie przeznaczenia publicznego na terenie prywatnym w planie miejscowym ma skutek podobny do wywłaszczenia, odszkodowanie zaś (przynajmniej na tym etapie postępowania), podmiotowi którego nieruchomość w planie miejscowym uzyskała przeznaczenie terenu zieleni urządzonej przeznczonej pod ogólnodostępne parki, się nie należy. Wprawdzie art. 36 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy albo od władającego terenem zamkniętym, jeżeli uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części, to w ocenie Sądu ani odszkodowanie ani wykupienie nieruchomości lub jej części nie zrekompensuje właścicielowi terenu w pełni poniesionych strat, a przynajmniej nie w każdym wypadku. Jeżeli jego działka miała dotychczas przeznaczenie budowlane (spełniała warunki by być działką budowlaną) to tak odszkodowanie przyznane za poniesioną szkodę, jak i jej ewentualne wykupienie nie zrekompensuje mu poniesionej straty z uwagi właśnie na aktualne (wynikające z planu miejscowego) przeznaczenie. Wartość takiej nieruchomości będzie ustalana przy założeniu, że jest to teren zieleni urządzonej, a nie teren budowlany, co w sposób oczywisty zaniża wartość takiej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Rada Miasta [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "zwykłej"; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.

1) art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w niedokonaniu danych wynikających z syntezy uwarunkowań oraz opracowania ekofizjograficznego, wskazujących, że w obszarze planu powinna rozwijać się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przy jednoczesnym wyższym wskaźniku utrzymania terenu biologicznie czynnego, a także pominięciu konieczności zachowania ciągłości systemu miejskiej zieleni, w tym połączenie terenów zieleni w pobliżu osiedla [...] i planowanego parku w rejonie ul. [...] z parkiem rzecznym [...] z terenami zielonymi stanowiącymi sąsiedztwo zbiorników wodnych, skutkujących finalnie o przeznaczeniu części nieruchomości skarżących pod publicznie dostępny park, a w konsekwencji dokonaniu błędnej oceny co do nadużycia władztwa planistycznego oraz sprzeczności ze Studium;

2) art. 147 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 i art. 15 ust. 1 wprowadzenia do wyliczenia u.p.z.p. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały, pomimo nienaruszenia przez Radę Miasta [...] w sposób istotny zasad sporządzania planu w zgodzie ze studium oraz zasadą proporcjonalności, a w szczególności w sposób uwzględniający, że tereny oznaczone jako w studium jako MN, mogą zostać przeznaczone także na inne cele, niż tylko zabudowa jednorodzinna;

3) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w braku uzasadnienia dla objęcia zakresem sankcji nieważności zapisów zaskarżonego aktu prawa miejscowego także w części, w której znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu MN, a więc w zakresie szerszym, niż wynika to z uzasadnienia wyroku, a w konsekwencji niemożności weryfikacji jego trafności.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

4) art. 15 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że linia zabudowy stanowi linię maksymalnego zbliżenia zabudowy do drogi publicznej, a nie ograniczenie zabudowy związanej z zachowaniem terenu biologicznie czynnego czy też zbliżenia zabudowy do działki sąsiedniej, bądź tej samej działki o innym planistycznym przeznaczeniu, podczas gdy linia zabudowy jest podstawowym instrumentem urbanistycznym kształtującym zasady zabudowy, a zatem stanowi obowiązkowy element planu, nieograniczony tylko do kształtowania zabudowy od strony dróg publicznych;

5) art. 9 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 1 zd. 1 in medio, art. 20 ust. 1 zd. 1 in principio oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ustalenia planistyczne dla działki nr [...], w zakresie w jakim działka ta została przeznaczona pod publicznie dostępny park, są sprzeczne z wytycznymi obowiązującego Studium, podczas gdy ustalone w MPZP przeznaczenie terenu uwzględnia wytyczne Studium;

6) art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że prawo własności oraz interes prywatny właściciela stanowi nadrzędną wartość, jaka powinna zostać uwzględniona przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawo własności jest tylko jednym z branych pod uwagę elementów na etapie planowania przestrzennego, wymagającym wyważenia z innymi zasadami i wartościami planowania przestrzennego, takimi jak: wymogi ładu przestrzennego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, zrównoważonego rozwoju oraz zgodności ustaleń planistycznym ze studium;

7) art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 K.c. w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że ustalenia planistyczne dla nieruchomości skarżących, w zakresie jakim stwierdzono ich nieważność, zostały dokonane z nadużyciem władztwa planistycznego, podczas gdy jej przeznaczenie planistyczne oraz ograniczenia w korzystaniu mieszczą się w granicach "władztwa planistycznego", nie ograniczając prawa własności w sposób nieproporcjonalny do celu;

8) art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie jest możliwe przeznaczenie gruntów publicznych pod publicznie dostępne parki, gdyż publiczne przeznaczenie terenu prywatnego jest quasi wywłaszczeniem, a nawet można uznać, że ma bardziej niedogodny skutek dla właściciela terenu, podczas gdy gminne władztwo planistyczne nie jest uwarunkowane strukturą własnościową gruntów, zatem dopuszczalnym jest realizacja celów publicznych także kosztem nieruchomości stanowiących prywatną własność;

9) art. 36 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w związku z art. 114 ust. 2 oraz art. 128 i nast. u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odszkodowanie z tytułu legalnych działań administracji publicznej nie rekompensuje właścicielowi poniesionych strat związanych z obniżeniem wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy właścicielowi nieruchomości przysługują alternatywne uprawnienia: żądania zapłaty odszkodowania albo żądania wykupienia nieruchomości, a ewentualna procedura wywłaszczeniowa może zostać wszczęta jedynie w wypadku, gdy gmina i właściciel nieruchomości nie dojdą do porozumienia co do warunków przejęcia przez gminę nieruchomości przeznaczonej zgodnie z planem miejscowym na cel publiczny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. i S. B. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, choć częściowo jej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadną uznał skargę kasacyjną, ponieważ za pomocą sformułowanych w niej zarzutów nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który niewadliwie ocenił, że w odniesieniu do nieruchomości skarżących MPZP został sporządzony z przekroczeniem zasady władztwa planistycznego (wynikającej m.in. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) oraz zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) istotnej z punktu widzenia dopuszczalnej prawem ingerencji władzy publicznej w prawo własności (art. 140 K.c.).

Przy tej ocenie Sąd I instancji – uwzględniając i trafnie wywodząc na czym polega władztwo planistyczne gminy, co nie wymaga już w tym miejscu ponownego przywoływania – wskazał, że w niniejszej sprawie organ nie wykazywał, aby działka nr [...], w części w której uzyskała przeznaczenie pod zieleń urządzoną, była przyrodniczo szczególnie wartościowa. Nie wywiedziono, że zachowanie na tej działce zieleni jest motywowane czynnikami nadrzędnymi, które determinują takie właśnie jej przeznaczenie w MPZP, które to przeznaczenie ogranicza, o ile nie wyłącza możliwość realizacji prawa, jakie posiada strona skarżąca. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że przeznaczenie pod zieleń urządzoną z terenu oznaczonego w Studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej uzyskał jedynie fragment działki nr [...]. Linia odgraniczająca tereny zabudowy mieszkaniowej od terenów zieleni urządzonej tworzy uskok, zachodząc jedynie na fragment działki skarżących, a pozostawiając inne sąsiadujące działki z przeznaczeniem mieszkaniowym. Organ nie wyjaśnił, jakie to argumenty przemawiają za, jak się wydaje dyskryminacyjną, praktyką różnicowania przeznaczenia nieruchomości bezpośrednio ze sobą sąsiadujących, których przeznaczenie w Studium było tożsame. Nadto, zdaniem Sądu I instancji, wyznaczenie linii zabudowy w tych warunkach na nieruchomości skarżących linii zabudowy dodatkowo ogranicza prawo do zabudowy, co nie może być uzasadniane na potrzeby zachowania innego wskaźnika zabudowy jakim jest powierzchnia biologicznie czynna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjny, tej kluczowej dla wyniku niniejszej sprawy oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, pomimo że częściowo argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wymaga skorygowania na etapie rozpoznania skargi kasacyjnej.

Nie jest bowiem skuteczna argumentacja skargi kasacyjnej poniekąd trafnie podnosząca w ramach art. 15 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 6 ww. rozporządzenia z 2003 r., że wyznaczenie linii zabudowy nie ma jedynie na celu uporządkowania przestrzeni od strony dróg publicznych. A mianowicie, w ujęciu ustawowym linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu. Wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję – z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu (por. wyroki NSA: z 6 września 2012 r., II OSK 1343/12; z 9 maja 2008 r., II OSK 45/08). Z drugiej strony w orzecznictwie wskazywano, że celem wyznaczenia linii zabudowy (ale w decyzji o warunkach zabudowy) jest jedynie zagwarantowanie zachowania odpowiedniej odległości budynku od pasa drogowego celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zapewnienie walorów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA: z 15 lutego 2018 r., II OSK 674/16; z 1 października 2019 r., II OSK 2580/17; z 27 stycznia 2022 r., II OSK 1613/19). Ponadto w orzecznictwie wskazywano, że nawet mimo braku wskazania linii zabudowy miejscowy plan może spełniać swoją funkcję, jeśli istnienie takich linii może być ustalone w oparciu o wykładnię przepisów miejscowego planu oraz przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Rolą linii zabudowy jest wskazanie granic, w której ma być na działce realizowana zabudowa i których to granic nie można przekroczyć. Takie granice mogą wynikać nie tylko z przepisów miejscowego planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza stosowania przepisów powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 796/20). Wynika z tego, że – wbrew ocenie Sądu I instancji – nie można wykluczyć aby w planie miejscowym wyznaczenie linii zabudowy możliwe było także od strony np. terenów przeznaczonych pod zieleń. Odnotowania też wymaga, że Sąd I instancji swoją ocenę oparł na orzeczeniach wydanych w sprawach o ustalenie decyzji o warunkach zabudowy, co jest zgoła odmiennym zagadnieniem od uchwalania planów miejscowych, co wynika z przedstawionego powyżej wywodu. Poza tym z punktu widzenia legalności MPZP w odniesieniu do ustalonej na nieruchomości skarżących linii zabudowy, nie tyle chodzi o to, czy przepisy dopuszczają ustalanie "nieprzekraczalnych linii zabudowy", czy – nie, czy też, że ustalanie linii zabudowy powinno następować od strony dróg publicznych. Dla oceny legalności zaskarżonego wyroku zasadniczo kluczowa pozostaje ocena Sądu I instancji wskazująca w odniesieniu do nieruchomości skarżących na nadmierność ustalenia tego parametru zabudowy, który dodatkowo ogranicza prawo do zabudowy i jest uzasadniony koniecznością zapewnienia na stosownym poziomie innego parametru zabudowy (tj. powierzchni biologicznie czynnej). Odnotowania wymaga, że ma to miejsce w sytuacji, gdy zasadniczo i tak duża część nieruchomości skarżących została w MPZP zaliczona do terenów zieleni urządzonej (co wskazuje niejako na podwójne ograniczenie nieruchomości skarżących jeśli chodzi o możliwy do zabudowy teren ich nieruchomości). Wynika z tego, że wprowadzone w wyniku uchwalenia MPZP ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżących odmiennie (tj. w węższym zakresie) kształtują uprawnienia skarżących. Wymagało to od organu planistycznego rozpatrzenia interesów skarżących w taki sposób aby zachować stosowne proporcje w porównaniu z ukształtowanym w MPZP prawem do zabudowy na innych nieruchomościach w ramach terenu o symbolu "MN.4", skoro skarżącym prawie połowę nieruchomości (800 m2 – wskazywane w skardze kasacyjnej 8 arów) przeznaczono po teren zieleni urządzonej o symbolu "ZP.8", jak też dużą część z powierzchni około 1100 m2 (wskazywane w skardze kasacyjnej 11 arów) przeznaczenia już pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wyłączono dodatkowo spod zabudowy, wyznaczając linie zabudowy z dwóch stron nieruchomości. Tej także oceny nie podważa skutecznie argumentacja skargi kasacyjnej trafnie podnosząca, że brak jest w niniejszej sprawie sprzeczności MPZP ze Studium, jeśli chodzi o możliwość przeznaczenia nieruchomości skarżących pod zieleń. Krótko mówiąc, już chociażby z przywołanej przez Sąd I instancji treści Studium (dopuszczającym ustalenie przeznaczenia także jako zieleni), w zestawieniu z tym jaki obszar w MPZP został przeznaczony pod zieleń, jeśli chodzi o teren w Studium o symbolu MN/W (wskazywane w skardze kasacyjnej 16%), należało wywieść, że w tym zakresie MPZP nie narusza art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Taka jednak ocena nie podważa stwierdzenia Sądu I instancji o nadmierności ograniczeń w zabudowie wprowadzonych w odniesieniu do nieruchomości skarżących w MPZP, a jeśli chodzi od zakazy zabudowy to w MPZP powinny one być jasno sformułowane i posiadać swoje uzasadnienie celem wykazania, że nie mamy do czynienia z przekroczeniem władztwa planistycznego. Podobnie, tzn. bez wpływu na wynik sprawy, należy ocenić argumentację skargi kasacyjnej trafnie podnoszącą, że w planie miejscowym możliwe jest przeznaczenie terenów prywatnych pod zieleń urządzoną o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki. Co do zasady w tym zakresie nie można doszukać się naruszenia prawa pod warunkiem nieprzekroczenia przez organ planistyczny zasady władztwa planistycznego, a więc gdy takie przeznaczenie w planie miejscowy posiada stosowne uzasadnienie. Między innymi właśnie dla takich sytuacji ustawodawca przewidział mechanizmy "rekompensat", o jakich mowa w art. 36-371 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a w szczególności w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który przewiduje mechanizm odszkodowawczy jeśli chodzi o różne formy wywłaszczenia, a do takich przecież zaliczają się normy planistyczne, co wprost zostało także podkreślone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak nie zmienia to faktu, że Sąd I instancji ocenił, iż organ planistyczny nie wykazywał aby działka nr [...], w części w której uzyskała przeznaczenie pod zieleń urządzoną, była przyrodniczo szczególnie wartościowa. Tej kluczowej dla wyniku sprawy oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, bazując jedynie na ogólnych sformułowaniach: że w [...] występuje deficyt terenów zielonych; że tereny zielone mają znaczenia dla ochrony wód i powietrza; są istotnym elementem łączności ekologicznej dla różnych gatunków zwierząt; że w niniejszej sprawie dobrem wspólnym, chronionym zapisami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest środowisko, a także zdrowie mieszkańców dzielnicy [...]. Nie kwestionując w tym zakresie treści § 3 MPZP należy stwierdzić, że tego rodzaju argumentacja skargi kasacyjnej nie wykazuje z jakich konkretnie względów zaliczenie działki skarżących o powierzchni 8 arów miałoby właśnie stanowić gwarancję wypełnienia tak ukształtowanych celów jeśli chodzi o ochronę szeroko pojętej przyrody (środowiska). Na tle rozwiązań planistycznych nie wytrzymuje bowiem krytyki argumentacja organu planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżących, ponieważ ten niewielki teren działki nr [...] nie ma znaczenia dla istnienia planowanej i także akcentowanej w skardze kasacyjnej ciągłości systemu zieleni miejskiej i ochrony cennych pod względem przyrodniczym terenów zieleni, tzw. [...], czy też – dla wyznaczenia terenów ogólnodostępnych, służących wszystkim mieszkańcom, w tym terenów zieleni, sportu i rekreacji, atrakcyjnych przestrzeni publicznych. Działka nr [...] wydaje się nieistotna z punktu widzenia zawartych w MPZP ciągłości terenów zielonych (dostępności do parków publicznych), jak i nie wykazano najpóźniej w skardze kasacyjnej aby jej część w wielkości 8 arów była przyrodniczo szczególnie wartościowa. Nadto w odniesieniu do tej części nieruchomości skarżących organ planistyczny nie uzasadnił dlaczego w porównaniu z innymi nieruchomościami przebieg granicy pomiędzy terenami MN.4 i ZP.8 powinien tworzyć "uskok", co w samo w sobie nie jest wystarczające dla utrzymania ciągłości terenów zielonych, o czym wyżej była mowa, a co niewątpliwie prowadzi do ograniczenia prawa do zabudowy, w tym także w odniesieniu do innych nieruchomości.

Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.