IV SA/Po 348/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-07-06	
Data wpływu	2023-05-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Józef Maleszewski /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Sygn. powiązane	II OSK 2129/23	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sąd. WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
W dniu 20.05.2022 r. R. P. (dalej jako skarżący) złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, wolnostojącego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb M.).

Pierwotną decyzją z dnia 26.07.2022 r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W wyniku wniesionego odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 21.09.2022 r. sygn. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia 08.12.2022 r. nr [...] Prezydent Miasta P. ponownie odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z dostępnych mu danych wynika, iż skarżący w toku innego, zakończonego już postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości dostarczył decyzję Dyrektora zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z dnia 23.06.2021 r. dokonującą na podstawie art. 95 pkt. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) podziału nieruchomości nr [...] na dwie nieruchomości nr [...] i [...]. Jak stanowiła ww. decyzja: "zgodnie z przedstawionym projektem podziału, wydzielona działka oznaczona numerem [...] stanowi działkę budowlaną w rozumieniu art.4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast działka oznaczona numerem [...] stanowi działkę gruntu w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami."

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią § 3 pkt 1a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jak następnie wskazał organ I instancji z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "M. - R. - U. - rejon ulic [...] i [...]", zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta P. Nr [...] z dnia 6 listopada 2012 roku (Dz. Urz. Województwa z 2013 r., poz. [...], dalej jako Plan miejscowy) jasno wynika, że ,,(...)ustala się, dla nowych działek budowlanych, z wyłączeniem działek przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną i drogi wewnętrzne: powierzchnię nie mniejszą niż powierzchnię 800 m (...)." Plan miejscowy określa powierzchnię nowo wydzielonej działki budowlanej, która musi mieć powierzchnię nie mniejszą niż 800 m2. Inwestor ma prawo do podziału działki, jednak tylko działki spełniające parametry wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią działki budowlane. Wydzielona przez Inwestora działka ma powierzchnię 597 m2 (w tym miejscu organ podkreślił, że działka została wydzielona po wejściu w życie Uchwały Rady Miasta P. Nr [...] z dnia 6 listopada 2012). W ocenie Prezydenta Miasta P. skarżący nie wykazał, że nieruchomość objęta wnioskiem stanowi działkę budowlaną - zgodnie z prawem i decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "działka oznaczona numerem [...] stanowi działkę gruntu".

Ponadto organ I instancji podkreślił, że odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie nie kwestionuje prawidłowości decyzji podziałowej, a jedynie - opierając się na definicji działki budowlanej - uznaje, że tak wydzielona działka nie spełnia przesłanek uznania ją za działkę budowlaną, co w konsekwencji uniemożliwia realizację na tej działce wnioskowanej inwestycji. Nowo wydzielona działka mająca powierzchnię mniejszą niż 800 m2 stanowi więc działkę gruntu, ale nie można jej uznać za działkę budowlaną.

Konkludując organ wyjaśnił, że nie zostały spełnione wszystkie wymagania o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej jako p.b.), umożliwiające wydanie pozwolenia na budowę, co oznaczało konieczność wydania decyzji odmownej, a działka nr [...] nie stanowi działki budowlanej i jej zabudowa nie jest zgodna z zapisami § 8 pkt 2 Planu miejscowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, zarzucając jej naruszenie § 8 pkt 2 lit. c uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 6 listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania I przestrzennego "M.-R.-U." - rejon ulic [...] i [...] w P. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, z uwagi na okoliczność, że określona w tym przepisie powierzchnia minimalna działki budowlanej jest wiążąca dla organów wyłącznie w sprawach dotyczących podziału nieruchomości, podczas gdy postępowanie dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 a) p.b. w zw. z § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że przepis § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego zakazuje dokonywania zabudowy działek o powierzchni mniejszej niż 800 m2, a zatem odmowa zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę jest zasadna z uwagi na brak zgodności projektu zagospodarowania działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy nie jest dopuszczalne domniemywanie zakazu zabudowy w drodze wykładni przepisów aktu prawa miejscowego, które nie ustanawiają takiego zakazu wprost. Ponadto skarżący wskazał na naruszenia przepisów art. 138 § 2a k.p.a., art. 6 k.p.a., 7 k.p.a. i 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7a § 1 k.p.a.

Wojewoda decyzją z dnia 3.04.2023 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części podstawy prawnej tj. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2022 r., poz. 2351 ze zm.), a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość o nr ewid. [...] została wydzielona wyłącznie w celu niezbędnego korzystania z budynku mieszkalnego. W ocenie Wojewody taki cel wydzielenia nieruchomości umożliwiał podział niezgodny z zapisami Planu miejscowego. Dalej wyjaśnił, że w decyzji z 23.06.2021 r. wskazano, że działka [...] stanowi działkę gruntu i nie jest działką budowlaną w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenia planu miejscowego nie zakazują zabudowy działek o wielkości mniejszej niż wskazanej w planie miejscowym, jednak mając na uwadze cel wydzielenia działki nr [...] przedstawiony w decyzji z 23.06.2021 r., § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego określający minimalną powierzchnię nowych działek budowlanych, jak i § 8 pkt 1 lit. b Planu miejscowego ustalający lokalizację jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej stwierdzić należy, iż planowana inwestycja nie spełnia wymagań Planu miejscowego. Zabudowa wydzielonej z naruszeniem Planu miejscowego, działki gruntu niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego spowoduje zagęszczenie zabudowy nieprzewidzianej w uchwale Rady Miasta P..

Kolejno organ II instancji uzasadnił, że planowana inwestycja nie spełnia również wymagań § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z części opisowej projektu zagospodarowania terenu (str. 6 projektu zagospodarowania terenu) wynika, iż dla zapewnienia ochrony pożarowej projektowanego budynku, zgodnie z § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ścianę szczytową budynku w stosunku do granicy dz. nr ewid. [...] oraz [...] zaprojektowano jako ścianę oddzielenia pożarowego REI 60, a otwory wypełnione zostaną luksferami. Wskazać należy, że § 235 wskazuje cechy ściany oddzielenie przeciwpożarowego. Taką ścianę należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60. Projektowana ściana oddzielenia przeciwpożarowego nie spełnia powyższych warunków, nie jest wysunięta na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub też na całej wysokości ściany zewnętrznej nie zastosowano pionowego pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 3 m i klasie odporność ogniowej E I 60. Ponadto z uwagi na zaprojektowanie dachu słabo rozprzestrzeniającego ogień, ściana oddzielenia przeciwpożarowego nie spełnia wymagań § 235 ust. 3 warunków technicznych. Z części rysunkowej oraz opisowej projektu architektoniczno budowlanego nie wynika, aby zaprojektowano ścianę przeciwpożarową spełniając powyższe wymagania. W związku z powyższym planowana lokalizacja budynku narusza § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych gdyż ściany do granicy dz. nr ewid [...] oraz [...] nie zostały zaprojektowane jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego, dlatego koniecznym jest oddalanie ścian projektowanego budynku ot ścian budynków sytuowanych na dz. nr ewid. [...] oraz [...] do 8 m, co nie został' wykonane przez inwestora, a został do tego zobowiązany w pkt 2 postanowienia Prezydent Miasta P. z 13 października 2022 r.

Wobec decyzji z dnia 08.12.2022 r., organ odwoławczy przeprowadził działania naprawcze w zakresie przywołania prawidłowej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Jak wyjaśnił, w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta P. wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, przywołując w podstawie prawnej art. 35 ust. 3 p.b., zaś w ocenie organu II instancji o niewykonywaniu obowiązku, o którym mowa w art. 35 ust. 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 - aktualnie art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego) można mówić wówczas, gdy inwestor nie udzielił odpowiedzi w ogóle lub gdy udzielona odpowiedź jest niezwiązana z przedmiotem sprawy. Jeżeli natomiast udzielona odpowiedź jest w ocenie organu administracji jedynie niepełna lub nie wyjaśnia istotnych dla sprawy okoliczności, to może być podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn merytorycznych, np. z powodu niezgodności projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Taka okoliczność nie może być podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn wymienionych w art. 35 ust. 3 p.b. (aktualnie art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b.), czyli z powodu nieusunięcia w terminie wskazanych przez organ nieprawidłowości. W sytuacji, kiedy inwestor wykonał wezwanie organu okoliczność, że było ono niepełne czy niewłaściwe mogło być podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn merytorycznych. Z dyspozycji art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wynikają zagadnienia (enumeratywnie wyliczone w sześciu punktach), które organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest sprawdzić przed wydaniem decyzji w sprawie. Prezydent Miasta P. nie przywołał, który z sześciu punktów nie został przez inwestora spełniony. Okoliczność ta – zdaniem Wojewody - przyczyniła się do uchylenia decyzji organu I instancji w zakresie podstawy prawnej.

Skargę na powyższa decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej

1. naruszenie prawa materialnego tj.:

a) § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że organ architektoniczno-budowlany związany jest oceną powierzchni działki budowlanej w ramach postępowania o zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, podczas gdy określona w tym przepisie powierzchnia minimalna działki budowlanej jest wiążąca wyłącznie dla organów w sprawach dotyczących podziału nieruchomości, zaś postępowanie niniejsze dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

b) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w zw. z § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego w zw. z § 8 pkt 1 lit. b Planu miejscowego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepis § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego zakazuje dokonywania zabudowy działek o powierzchni mniejszej niż 800 m2 jednym budynkiem mieszkalnym podczas gdy Plan miejscowy nie wprowadza zakazu zabudowy działki budowlanej o powierzchni mniejszej aniżeli 800 m2 jednym budynkiem mieszkalnym, a zatem niedopuszczalnym było domniemanie zakazu zabudowy w drodze wykładni, jeżeli przepis Planu miejscowego nie ustanawia takiego zakazu wprost;

c) art. 35 ust. 1 i 2 p.b. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ architektoniczno- budowlany posiada kompetencje do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, podczas gdy organ architektoniczny posiada kompetencje wyłącznie do badania zgodności projektu z Planem miejscowym oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a zatem organ badając merytorycznie zgodności projektu budowlanego przepisami przeciwpożarowymi przekroczył swoje kompetencje ustawowe;

d) § 271 ust. 1 i § 235 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego projektowanego budynku nie spełnia kryteriów określonych w wymienionych przepisach podczas gdy budynek został zaprojektowany zgodnie z przepisami przeciwpożarowymi;

1) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 35 ust. 3 p.b. w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy organ instancji winien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylić zaskarżoną decyzję całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy zatwierdzając projekt architektoniczno-budowlany;

b) art. 8 § 2 k.p.a., 9, 10 § 1 i 15 k.p.a w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ II instancji wykładni przepisu § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego odmiennej od wcześniejszej wykładni przedstawionej w decyzji z dnia 21.09.2022 r., uchylającej decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 26.07.2022 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy organ II instancji w tym samym stanie faktycznym związany jest swoim wcześniejszym stanowiskiem oraz wykładnią zaprezentowaną w decyzji z dnia 21.09.2022 r.;

c) art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji na niekorzyść strony odwołującej się w zakresie zgodności inwestycji z przepisami przeciwpożarowym podczas gdy organ I instancji stwierdził zgodność inwestycji z przepisami przeciwpożarowymi, a w konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania przepisu art. 139 k.p.a., w szczególności bowiem decyzja ta nie naruszała w tym zakresie rażąco prawa lub rażąco interesu społecznego,

d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w decyzji organu II instancji uzasadnienia prawnego i faktycznego ewentualnych podstaw przyjęcia, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, uzasadniających możliwość wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, podczas gdy organ II instancji orzekając na niekorzyść strony skarżącej obowiązany był szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko oraz wskazać realne przesłanki rażącego naruszenia prawa lub interesu prawnego;

e) art. 7, 77 § 1 w zw. z 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a p.b. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz brak przytoczenia motywów odmowy przyznania wiarygodności i mocy dowodowej wyjaśnieniom inwestora z dnia 04.11.2022 r. w zakresie uzupełnienia części opisowej projektu zagospodarowania terenu o dane dotyczące ochrony przeciwpożarowej oraz o odległości między budynkami i oznaczenie klasy odporności ogniowej ścian projektowanego budynku, podczas gdy prawidłowe rozpatrzenie całego materiału dowodowego winno prowadzić do przyjęcia, że inwestor prawidłowo uzupełnił projekt w zakresie zgodności projektu z przepisami przeciwpożarowymi.

f) art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez błędne przeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie zgodności planowanego zamierzenia budowlanego z przepisami przeciwpożarowymi poprzez niewezwanie inwestora do uzupełnienia wyjaśnień, a w konsekwencji pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wyjaśnił, że w jego ocenie z § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego jednoznacznie wynika, że nowe działki budowlane, powstające w wyniku podziału nieruchomości, nie mogą mieć powierzchni mniejszej niż 800 m2. Powyższe postanowienie jest bowiem – jak wyjaśnił - wyrazem zastosowania art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.), zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Tym samym zawarta norma prawna wyrażona w § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego odnosi się wyłącznie do spraw dotyczących podziału nieruchomości i co do zasady może stanowić podstawę wydania decyzji odmawiającej dokonania podziału nieruchomości, z uwagi na niezgodność z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n. ). Brak jest natomiast, zdaniem skarżącego, podstaw do stosowania § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego w innych sprawach, a tym samym w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów prawa budowlanego.

W ocenie skarżącego nie można zgodzić się z argumentacją organu odwoławczego w zakresie uznania, że działka nr [...] nie posiada charakteru działki budowlanej. Jak następnie wyjaśnił, w decyzji podziałowej organ powołując się na art. 4 pkt 3 u.g.n. określa nieruchomość jako "działkę gruntu" wyłącznie dlatego, że działa ta nie jest działką zabudowaną.

Jednocześnie skarżący wskazał, że Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego G. wprost w zakresie możliwości zabudowy działki odsyła do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W Planie miejscowym przedmiotowa nieruchomość zakwalifikowana została jako nieruchomość budowlana. W ślad za wskazaną informacją w księdze wieczystej nr [...] sposób korzystania z nieruchomości określono kategorię B - teren mieszkaniowy, co zdaniem skarżącego jednoznacznie przesądza, że wskazana nieruchomość stanowi nieruchomość na cele budowlane.

Kolejno skarżący wyjaśnił, że jego nieruchomość była objęta ogólnym zakazem wydzielania z niej działek o powierzchni poniżej 800 m2, a zakaz ten wynikał z Planu miejscowego. Dokonanie takiego podziału było jednak dopuszczalne na podstawie wyjątku przewidzianego w art. 95 pkt 7 u.g.n., co zostało stwierdzone w ostatecznej i prawomocnej decyzji podziałowej. Nowopowstała działka o nr ewid. [...] spełnia definicję działki budowlanej, o której mowa w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., gdyż jej wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego Skarżący podkreślił ponadto, że Plan miejscowy nie zakazuje realizacji zabudowy na działkach o pow. mniejszej niż 800m2, a jedynie zakazuje wydzielenia tego typu działek, od czego jednak przewidziano wyjątki w art. 95 u.g.n. Wobec powyższego brak jest - w opinii skarżącego - podstaw do uznania, że planowana inwestycja jest niezgodna z postanowieniami Planu miejscowego.

Następnie skarżący podniósł, że w zakresie projektu budowlanego organy architektoniczno-budowlane zobowiązane są wyłącznie do badania kompletności dokumentacji projektowej, kompletność dokumentacji rozumieć należy jako przedłożenie organowi projektu zawierającego wszelkie wymagane prawem elementy. Badanie kompletności nie może obejmować merytorycznego badania projektu z przepisami rozporządzenia o warunkach technicznych oraz zgodności ze sztuką i wiedzą architektoniczną.

W ocenie skarżącego Wojewoda przyjął w zaskarżonej decyzji całkowicie odmienną wykładnię przepisu § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego niż we wcześniejszej decyzji tego organu. Zdaniem skarżącego analiza obu decyzji jednoznacznie wskazuje, że organ odwoławczy, bez uzasadnionej przyczyny, odstąpił od wcześniejszej utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, czym naruszył art. 8 § 2 k.p.a.

Dalej skarżący podnosił, że organ II instancji naruszył zasadę zakazu reformationis in peius, wydając decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, przy czym zaskarżona decyzja nie naruszała rażąco prawa lub interesu społecznego. Skarżący nie objął zakresem odwołania analizy faktycznej i prawnej w zakresie przepisów przeciwpożarowych, a organ I instancji wprost przyjął zgodność inwestycji ze wskazanymi normami. W konsekwencji – zdaniem skarżącego - organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych do rozszerzenia zakresu decyzji o analizę zgodności projektu z przepisami przeciwpożarowymi, jeżeli w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa ani też rażącego naruszenia interesu społecznego. Zdaniem skarżącego Organ II instancji w żadnym miejscu zaskarżonej decyzji nie wskazał podstaw odstąpienia od zakazu reformationis in peius, a tym samym decyzja organu II instancji obarczona jest istotnym brakiem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Ponadto, organ II instancji wyjaśnił, że w kwestionowanej decyzji wyjaśniono zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, dokładnie wyjaśniono stan faktyczny oraz w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy.

Pismem z dnia 16.06.2023 r. skarżący przedłożył opinię dotyczącą usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego względem innych budynków na sąsiedniej działce budowlanej oraz od granic działki budowlanej sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych wskazując, że z opinii wynika, iż projektowany budynek spełnia wszelkie normy przeciwpożarowe.

Następnie podniósł, że wbrew twierdzeniem organu odwoławczego, skarżący wywiązał się z nałożonego przez Prezydenta Miasta P. zobowiązania do uzupełnienia projektu budowlanego. Skarżący wyjaśnił, że decyzją z dnia 8.12.2022 r. organ I instancji nie zanegował faktu zgodności projektu budowlanego z przepisami przeciwpożarowymi, a podstawę wydania decyzji odmownej stanowiła wyłącznie niezgodność projektu z Planem miejscowym. Skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, zwracając uwagę na naruszenie przez Wojewodę zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021 poz. 2095 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r.

Przechodząc do oceny zasadności samej skargi, wskazać należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Wojewody z dnia 3.04.2023 r. nr [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 08.12.2022 r. nr [...] w części odnoszącej się do podstawy prawnej, a w pozostałej części utrzymującej ją w mocy.

Na wstępie zauważyć należy, że skarżący zasadnie wskazał na wadliwość podniesienia przez organ II instancji kwestii braku spełnienia wymagań określonych w § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) w sytuacji, gdy nie było to przedmiotem rozważań organu I instancji. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem w sprawie wystąpiła inna przesłanka warunkująca odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tj. niezgodność z przepisami Planu miejscowego.

Materialnoprawną podstawę podjętych w sprawie decyzji stanowią przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W szczególności wskazać należy na przepis art. 35 ust. 1 p.b., który określa przedmiot i zakres czynności wyjaśniających, jakie winien podjąć organ administracji architektoniczno-budowlanej przez zatwierdzeniem projektu budowlanego lub udzieleniem pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) (uchylona),

b) (uchylona),

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) (uchylona);

3a) dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:

a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

Powołany przepis określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Na kanwie niniejszej sprawy, na szczególną uwagę zasługuje art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b., który wskazuje, że pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim zbadaniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W sprawie bezspornym jest, że działka o nr ewid. [...] położona w P., przy ul. [...] objęta jest uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia 6 listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "M.-R.-U." - rejon ulic [...] i [...] w P. (Dz. U. Woj. [...]. z 2013 r., poz. [...]). Nieruchomość skarżącego wskazana we wniosku o pozwolenie na budowę została oznaczona w części graficznej Planu miejscowego symbolem 4MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższa uchwała została ogłoszona 14.01.2013 r. i weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Wyjaśnić ponadto należy, że w myśl art. 14 ust. u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jak zaś stanowi art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Rację ma więc organ odwoławczy twierdząc, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące i stanowią podstawę do działania organów administracji, w tym również do oceny dokonywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie art. 35 ust. 1 p.b.

Zgodnie z § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania, na terenach oznaczonych symbolami 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 11MN, 12MN, 13MN, 14MN, 15MN, 16MN, 17MN, 18MN, 19MN, 20MN, 21MN, 22MN ustala się dla nowych działek budowlanych, z wyłączeniem działek przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną i drogi wewnętrzne powierzchnię nie mniejszą niż 800 m2 na terenach 3MN, 4MN, 5MN, 9MN, 20MN, 21MN, 22MN.

Ponadto w myśl § 8 pkt 1 lit. b Planu miejscowego na ww. terenach ustala się lokalizację jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej.

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z Planem miejscowym na terenie, którego dotyczył wniosek skarżącego tj. oznaczonego symbolem 4MN ustala się dla nowych działek budowlanych powierzchnię nie mniejszą niż 800 m2. Przepis ten określa parametr minimalnej powierzchni działki dla obszaru, na którym położona jest działka skarżącego. Plan miejscowy na tym obszarze obowiązuje od 2013 roku, a więc jego postanowienia nie mogły zostać pominięte w postępowaniu prowadzonym przez organami administracji.

Na marginesie wyjaśnić należy, że kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu nie podlega decyzja Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z dnia 23.06.2021 r., którą na podstawie art. 95 pkt. 7 u.g.n. dokonano podziału nieruchomości nr [...] na dwie działki nr [...] i [...]. Powyższa decyzja znajduje się w aktach sprawy stanowiąc materiał dowodowy, jednak prawidłowość jej rozstrzygnięcia pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Analiza akt sprawy wykazała, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] ma powierzchnię 597 m2 (k. 7 akt administracyjnych).

Jak orzeczono w ww. decyzji: "zgodnie z przedstawionym projektem podziału, wydzielona działka oznaczona numerem [...] stanowi działkę budowlaną w rozumieniu art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast działka oznaczona numerem [...] stanowi działkę gruntu w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami." Zgodnie z treścią art. 4 pkt 3 u.g.n. przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej, zaś w myśl art. 4 pkt 3a u.g.n działką budowlaną jest zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. posłużył się nazwami "działka gruntu" i "działka budowlana" w celu określenia charakteru obu działek. Działka o nr ewid. [...] nie została wydzielona pod zabudowę, czemu organ dał wyraz w użytym nazewnictwie. W konsekwencji, rozróżniając powstałe działki na "działkę gruntu" i "działkę budowlaną" organ uwidocznił, że jego intencją nie było wówczas wydzielenie działki nr [...], jako działki, która nadawałaby się do zabudowy, lecz wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny znajdował się zaś na wydzielonej działce budowlanej [...].

Uzasadniając decyzję z dnia 3.04.2023 r. Wojewoda wskazał, że podział nieruchomości nastąpił wyłącznie w celu wydzielenie działki niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego - tylko taki cel wydzielenia nieruchomości uzasadniał bowiem podział niezgodny z zapisami Planu miejscowego. Art. 95 pkt 7 u.g.n. stanowi dopuszczalności podziału nieruchomości w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. W świetle treści decyzji o podziale nieruchomości z 23 czerwca 2021 r. za tak wydzieloną działkę uznać można jedynie działkę o nr [...], na której posadowiony jest budynek mieszkalny, nie zaś działkę nr [...] (ta powstała na skutek wydzielenia działki nr [...] jako pozostała część wcześniejszej działki nr [...]). Nie ma zatem podstaw by przyjmować, że na skutek wydania tej decyzji powstała działka zdatna do zabudowania kolejnym budynkiem mieszkalnym (tj. nr [...]).

W tym kontekście, oceniając zaskarżoną decyzję i odnosząc się do zarzutu skargi odstąpienia przez organ odwoławczy, bez uzasadnionej przyczyny, od wcześniejszej utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, podkreślić należy, że w decyzji z dnia 21 września 2022 r. Wojewoda zawarł zasadną uwagę, że "organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może więc opierać decyzji odmownej na argumencie niewystarczającej powierzchni działki budowlanej, bowiem nie rozpatruje w postępowaniu o pozwolenie na budowę wniosku o podział nieruchomości." Prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji opiera się – zdaniem Sądu – na niemożliwości przyjęcia, w świetle treści decyzji podziałowej, że działka nr [...] kwalifikowana może być jako działka budowlana.

W wyroku z dnia 16 grudnia 2021 r. w sprawie I SA/Po 829/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził m.in., że w orzecznictwie podkreśla się, iż podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcję służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta służebna rola polega na tym, że konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu należy dostosować do możliwości ich zabudowy (lub wykorzystania w inny sposób) określonych w planie miejscowym. Nie można natomiast dostosowywać zapisów planu miejscowego do wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości, gdyż niweczyłoby to sens istnienia planu miejscowego jako instrumentu mającego zapewnić ład przestrzenny. Innymi słowy nie po to uchwala się plan miejscowy, by umożliwić podział nieruchomości. To podział nieruchomości dokonywany jest po to, by zrealizować postanowienia planu miejscowego. Ustawodawca bowiem uzależnił dopuszczalność podziału nieruchomości (a więc w pewnym sensie jej rozdrobnienia) od zdatności projektowanych działek do wykorzystania zgodnego z planem miejscowym w zakresie zarówno funkcji terenu, jak i warunków zagospodarowania (tak NSA w wyroku z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1907/17).

Podsumowując, rację miał organ odwoławczy twierdząc, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymagań Planu miejscowego. Skoro przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązkiem organu jest zweryfikowanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.), a w razie stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie rolą organu jest nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 p.b.) – co też organ I instancji uczynił w sprawie – to w przypadku niewykonania obowiązku określonego w tym postanowieniu organowi pozostaje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 p.b.).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.