II OSK 2235/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-10-07	
Data wpływu	2023-10-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Jan Szuma	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Po 193/23	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; 134, 151, 183, 184, 189; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 nr 0 poz 2351; art. 30; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 6, 14; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2519; art. 5; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 2, 7, 87;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 193/23 w sprawie ze skargi T.C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 14 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 193/23, oddalił skargę T. C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy.

Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania J. i T. C. od decyzji Starosty [...]z 10 stycznia 2023 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ewid. [...], art. [...], w [...] przy ul. [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargą T. C. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2519 ze zm.); art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.); art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Uzasadniając oddalenie powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m³ na dobę nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej samej ustawy. Jak stanowi art. 30 ust. 5 ww. ustawy powyższego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

Dalej Sąd wyjaśnił, że obowiązujący dla terenu obejmującego działkę skarżącego miejscowy plan zagospodarowania Osiedla [...] w [...] – Część A (uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z 20 czerwca 2012 r.) przewiduje w § 6 pkt 1 zakaz odprowadzania nie oczyszczonych ścieków bytowych, komunalnych i przemysłowych oraz zanieczyszczonych wód opadowych i roztopowych do wód i do ziemi zaś w § 6 pkt 3 zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Nadto w § 9 ust. 3 prawodawca lokalny wskazał, że zakresie odprowadzenia ścieków ustala się - odprowadzenie do sieci kanalizacji sanitarnej, z zastrzeżeniem ust. 4, zaś w tymże ust. 4, iż dopuszcza się na terenach nie posiadających sieci kanalizacji sanitarnej odprowadzanie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych, z których będą one systematycznie wywożone przez koncesjonowanego przewoźnika, do czasu budowy kanalizacji sanitarnej. W ocenie Sądu z wyżej wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, iż na terenie objętym postanowieniami miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego, a więc i na działce objętej zgłoszeniem, istnieje zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków.

Sąd podkreślił, iż kluczowe znaczenie dla sprawy ma treść § 6 pkt 3 miejscowego planu wprost zakazującego tego rodzaju inwestycji na obszarze objętym planem. Jednoznaczna treść tego przepisu nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość, co oznacza, iż treść § 6 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być uwzględniona również przy wykładni § 9 ust. 4 tego aktu prawa miejscowego, co wyklucza możliwość postawienia na gruncie tegoż przepisu znaku równości pomiędzy szczelnym zbiornikiem bezodpływowym i przydomową oczyszczalnią ścieków i co za tym idzie tymczasowe dopuszczenie lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków na terenach nie posiadających sieci kanalizacji sanitarnej.

Odnosząc się wprost do argumentacji skargi Sąd zauważył, iż w kontrolowanej sprawie nie zachodziła zatem taka sytuacja prawna, jak w sprawach, na gruncie których wydane zostały przywołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych, gdzie brak było w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapisów jednoznacznie zakazujących budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, a organy zakaz ten wywodziły w drodze wykładni z przepisów zezwalających jedynie na budowę szczelnych zbiorników bezodpływowych, względnie dopuszczających odprowadzanie ścieków jedynie do sieci kanalizacyjnej. W takiej sytuacji odpowiednie zapisy aktów prawa miejscowego musiałyby być wykładane w sposób spójny z regulacjami rangi ustawowej w tym z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej nie może natomiast polegać – czego zdaje się oczekiwać skarżący – na odmowie stosowania poszczególnych, jasnych regulacji normatywnych zwartych w tym planie. Przypomnieć bowiem zdaniem Sądu trzeba, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, natomiast zgodnie z treścią art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego stanowią niewątpliwie akty prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), a organy administracji architektoniczno-budowlanej czy inne organy administracji publicznej nie są uprawnione do dokonywania rozproszonej kontroli uregulowań planów miejscowych z przepisami rangi ustawowej. Organy te zgodnie z art. 6 k.p.a. działają bowiem na podstawie przepisów prawa i nie mogą odmawiać stosowania tych przepisów, które w ich ocenie pozostają w sprzeczności z innymi aktami prawnymi. Co za tym idzie nie jest dopuszczalne dokonywanie przez organ administracji orzekający w sprawie indywidualnej oceny zgodności z prawem przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako swoistego prejudykatu w sprawie dotyczącej zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem powszechnie obowiązującego prawa miejscowego i może być kwestionowany w określonym trybie. Dopóki jednak zapis planu nie został usunięty z obrotu prawnego, dopóty służy mu domniemanie zgodności z prawem. To domniemanie organ, a następnie Sąd rozpoznający sprawę z zakresu prawa budowlanego, w której warunkiem zgody na realizację inwestycji jest brak sprzeczności z planem, muszą uwzględnić

Powyższe przesądza zdaniem Sądu o bezzasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia zaskarżonymi decyzjami przepisów art. 94 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Oznacza to, iż tak Starosta [...], jak i orzekający jako organ odwoławczy Wojewoda Wielkopolski bezwzględnie związani byli treścią obowiązujących dla tego terenu przepisów prawa miejscowego w tym w szczególności treścią § 6 pkt 3, co rodziło po stronie organu I instancji obowiązek wniesienia sprzeciwu, zaś po stronie Wojewody determinowało treść rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W świetle powyższego za niezasadny Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego bowiem przepis ten został przez organ prawidłowo zastosowany. Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty oznaczone w skardze nr 3 i 4, albowiem okoliczności, które rzekomo nie zostały przez organ zbadane i do których organ nie odniósł się jakoby w uzasadnieniu nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Treść rozstrzygnięć organów administracji architektoniczno-budowlanej determinowana bowiem była przez przepisy aktu prawa miejscowego obowiązującego na terenie, na którym zlokalizowana ma być przedmiotowa przydomowa oczyszczalnia ścieków, które wprowadziły jednoznaczny i bezwzględny zakaz lokalizowania tego rodzaju obiektów niepowiązany w żaden sposób z istnieniem, bądź brakiem możliwości przyłączenia nieruchomości objętej zgłoszeniem do sieci kanalizacyjnej.

Sąd podkreślił, że w sprawie nie zachodziła jakakolwiek wątpliwość co do treści norm prawnych ustanowionych w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwiało zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. Norma art. 7a § 1 k.p.a. nie może nadto powodować niestosowania przepisów obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego bądź dokonywania takiej wykładni przepisów prawa, która w istocie stanowi jego obejście, a do tego sprowadzałoby się przyjęcie przez organy rozwiązania postulowanego przez stronę skarżącą.

Odnosząc się do zawartego w skardze postulatu dokonania przez sąd w niniejszym postępowaniu kontroli zgodności z regulacjami rangi ustawowej i konstytucyjnej tych przepisów uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z 20 czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania Osiedla [...] w [...] – Część A, które nie dopuszczają lokalizacji na terenie objętym planem jakichkolwiek przydomowych oczyszczalni ścieków, Sąd wyjaśnił, iż brak jest przesłanek dla dokonywania tego rodzaju kontroli w ramach skargi na decyzję wydaną w sprawie indywidualnej, w sytuacji gdy istnieje możliwość wyeliminowania tego rodzaju potencjalnie wadliwego aktu prawa miejscowego w innym trybie przez ten sam sąd administracyjny.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o oddaleniu skargi.

Skargą kasacyjną T. C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682) w zw. z § 6 pkt 3 w zw. z § 9 ust. 4 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w [...] - Część A (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 13 sierpnia 2012 r" poz. [...]; dalej: m.p.z.p.), poprzez błędną ich wykładnię polegającą na wniesieniu sprzeciwu wobec zamierzenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, polegającą na uznaniu, że zapisy m.p.z.p., rażąco naruszające art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1469) powinny stanowić podstawę sprzeciwu;

2. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 134 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie) w procesie wykładni zapisów m.p.z.p., polegające na przyjęciu, że tryb orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego w trybie skarg na uchwały wyklucza możliwość niezastosowania postanowień m.p.z.p. sprzecznych z prawem w trybie kontroli decyzji administracyjnej a w konsekwencji niezastosowanie przez Sąd I instancji odpowiednich reguł kolizyjnych.

W oparciu o podniesione zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, w razie uznania, że zostały spełnione przesłanki z art. 188 p.p.s.a. oraz rozpoznanie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji organu II instancji wraz z decyzją organu I instancji w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, w każdym zaś wypadku zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przechodząc do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego, należy zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji wbrew stanowisku wyrażonemu we wniesionym środku odwoławczym, przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., albowiem skarga ta była niezasadna.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 30 ust.6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 6 pkt 3 w zw. § 9 pkt 4 m.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na wniesieniu sprzeciwu wobec zamierzenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, polegający na uznaniu, że zapisy m.p.z.p. rażąco naruszające art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, powinny stanowić podstawę sprzeciwu. Zdaniem skarżącego uregulowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie § 6 pkt 3 jest niezgodne z przepisami rangi ustawowej tj. art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zaś wykładnia systemowa powołanego wyżej przepisu m.p.z.p. powinna być dokonana z uwzględnieniem właśnie art. 5 ust.1 pkt 2 powołanej ustawy, a to pozwoliłoby na zrealizowanie spornej oczyszczani ścieków.

W realiach tej sprawy jest niesporne, iż organy architektoniczno-budowlane zastosowały, wobec dokonanego w dniu 22 grudnia 2022 r. zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki nr [...], ark. [...] w [...] przy ul. [...], instytucję sprzeciwu. Podstawę materialnoprawną decyzji zgłaszającej sprzeciw wobec planowanej inwestycji stanowił przepis art. 30 ust.6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do tej normy organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Ujawniona sprzeczność dotyczyła obowiązującego na spornym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w [...] - Część A. Jak wykazano w sprawie dla terenu obejmującego działkę skarżącego oznaczonego symbolem MN10 (teren zabudowy jednorodzinnej) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego w § 6 pkt 1 zakaz odprowadzania nie oczyszczonych ścieków bytowych, komunalnych i przemysłowych oraz zanieczyszczonych wód opadowych i roztopowych do wód i do ziemi zaś w § 6 pkt 3 zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Nadto w § 9 ust. 3 prawodawca lokalny określił, że w zakresie odprowadzenia ścieków ustala się - odprowadzenie do sieci kanalizacji sanitarnej, z zastrzeżeniem ust. 4, zaś w tymże ust. 4, iż dopuszcza się na terenach nie posiadających sieci kanalizacji sanitarnej odprowadzanie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych, z których będą one systematycznie wywożone przez koncesjonowanego przewoźnika, do czasu budowy kanalizacji sanitarnej.

Z treści ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w [...] wynika zatem, że generalnie istnieje zakaz odprowadzania nieoczyszczonych ścieków bytowych, komunalnych, przemysłowych do wód i ziemi zaś zasadą jest odprowadzenie ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej. Gdy zaś nie ma sieci kanalizacji sanitarnej to odprowadzanie następuje do szczelnych zbiorników bezodpływowych do czasu budowy kanalizacji sanitarnej. Wprowadzono natomiast generalny zakaz w § 6 pkt 3 planu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków.

W ocenie skarżącego takie ukształtowanie uregulowań planu w zakresie zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków narusza art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a stanowi on, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Nie podzielając stanowiska skarżącego co do wadliwej wykładni wskazanych przepisów prawa należy zaznaczyć, iż uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu prawa miejscowego co wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jest powszechnie obowiązująca na terenie danej gminy i określa sposób wykorzystania terenu, rodzaje zabudowy oraz funkcje poszczególnych obszarów. Oznacza to, że jest to źródło prawa, które reguluje konkretne kwestie dotyczące zagospodarowania przestrzennego w gminie, stając się normą prawną obowiązującą wszystkie podmioty na tym terenie. Uchwała taka podejmowana jest w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przy interpretacji postanowień planów miejscowych nie znajduje zastosowania reguła, że co nie jest prawem zakazane jest dozwolone, ale zasada, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1449/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Po 441/19). Postanowienia planu miejscowego jako, że kształtują wraz z innymi przepisami sposób zagospodarowania terenu, nie mogą być zatem interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej, czy też w ramach wykładni systemowej, czego oczekuje skarżący podnosząc ten zarzut w skardze kasacyjnej.

Nie jest przecież sporne, iż organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z konstytucyjnych zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Skarżący występując do organu administracji publicznej z określonym żądaniem nie może zatem oczekiwać, że organ ten uczyni coś, czego przepisy prawa miejscowego nie przewidują. Przyjęcie przez organy w konkretnej sprawie szerokiej (systemowej) interpretacji uchwały w sprawie m.p.z.p. i przyznanie skarżącemu uprawnień, które z niej nie wynikają a nawet wprost zakazują na danym terenie, uznać należałoby za niedopuszczalne. Tym samym wobec sformułowania w § 6 ust. 3 w zw. z § 9 ust.3 i 4 m.p.z.p. zakazu lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków na danym terenie a odprowadzenie tychże możliwe jest do sieci kanalizacji sanitarnej a gdy jej nie ma dopuszczono odprowadzanie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych to należy tę regulację na terenie gminy [...] interpretować jako zasadę. Innymi słowy, bez sformułowania w planie możliwości lokalizacji na spornym terenie również przydomowych oczyszczalni ścieków organy nie mogą wywodzić inaczej. Skoro zatem przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera wprost zakaz realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków to inwestycja tego rodzaju musi być, niezależnie od treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uznana za sprzeczną z miejscowym planem- patrz wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 1245/24.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w procesie wykładni zapisów m.p.z.p. polegające na przyjęciu, że tryb orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego w trybie skargi na uchwały wyklucza możliwość niezastosowania postanowień m.p.z.p. sprzecznych z prawem w trybie kontroli decyzji administracyjnej w konsekwencji niezastosowanie przez Sąd I instancji odpowiednich reguł kolizyjnych.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do dokonywania kontroli zgodności z regulacjami rangi ustawowej i konstytucyjnej tych przepisów kwestionowanej również w ramach niniejszego postępowania uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 20 czerwca 2012 r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w [...] - Część A, albowiem przedmiotem kontroli legalności jest decyzja wydana w sprawie indywidualnej w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy. Niewątpliwie w sytuacji gdy istnieje możliwość wyeliminowania tego rodzaju potencjalnie wadliwego aktu prawa miejscowego w innym trybie przez ten sam sąd administracyjny, dokonywanie oceny w ramach przedmiotowego postępowania nie jest możliwe i dopuszczalne. Słusznie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, że treść planu miejscowego, w tym zawarte w nim zakazy, uwarunkowane być mogą wieloma okolicznościami i nie zawsze stanowią tylko wynik wyważenia interesów właścicieli nieruchomości w kontekście władztwa planistycznego, ale dotyczyć mogą także innych chronionych prawem wartości, a nadto nie mogą być sprzeczne z postanowieniami obowiązującego dla obszaru danej gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego może mieć różny charakter w zależności od okoliczności sprawy i przybrać zarówno formę wyeliminowania z tego aktu jedynie konkretnego przepisu lub przepisów ustanawiających normy sprzeczne z aktami prawnymi wyższego rzędu, jak i na przykład w przypadku stwierdzenia, że wadliwe ustalenia dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do stwierdzenia nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości w odniesieniu do całego bądź części obszaru objętego planem. Zasadnie wykazano również w motywach zaskarżonego wyroku, że tego rodzaju rozproszona kontrola aktów prawa miejscowego w ramach skarg na decyzje wydane w sprawach indywidualnych na podstawie przepisów prawa miejscowego mogłaby także godzić w konstytucyjnie chronioną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której organ gminy, która w ramach władztwa planistycznego przyjęła określony akt prawa miejscowego nie miałby możliwości jakiejkolwiek reakcji, bądź choćby wypowiedzenia się w sprawie, w której potencjalnie mogłoby dojść do wyłączenia stosowania regulacji zawartych w planie do lokalizowania inwestycji na obszarze nim objętym.

Dlatego też prawidłowość poszczególnych rozwiązań planistycznych, które nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru i obowiązują na określonym obszarze mogą podlegać kontroli jako akty prawa miejscowego przez sądy administracyjne w odpowiedniej procedurze przewidzianej w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. To wówczas dokonywana jest odpowiednia kontrola trybu, czy też zasad uchwalania m.p.z.p.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaś w myśl art. 14 ust. 8 plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Przepisy planu mogą zatem ograniczać właściciela w jego prawach do gruntu, w tym w sposobie jego zagospodarowania. Jednocześnie wskazać trzeba, że zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny przez sąd w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję (postanowienie) organu administracyjnego. Ważność aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie podlega kontroli w indywidualnej sprawie, lecz w specjalnych trybach przewidzianych przez przepisy prawa - patrz wyrok NSA z dnia 17 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 2446/23. Stanowisko to aprobowane jest przez skład orzekający w tej sprawie.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 134 p.p.s.a. w sposób opisany w kasacji. Norma art. 134 p.p.s.a. nie została precyzyjnie oznaczona w kasacji (przepis ma dwa § dot. różnych kwestii). Niemniej jednak niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, w którym jej autor zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Ten przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA: z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 561/22, z 8 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 1591/20, z 17 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 4309/21, z 26 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4/23). Jednakże w realiach tej sprawy z takim naruszeniem nie mamy do czynienia.

Wskazany wyżej zakaz w przedmiotowym prawie miejscowym budowy przydomowych oczyszczalni ścieków spowodował, iż w okolicznościach tej sprawy przy uwzględnieniu powyższych uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w [...] - Część A., wniesiony sprzeciw wobec zamiaru realizacji przez skarżącego planowanej budowy przydomowej oczyszczalni ścieków jest działaniem zgodnym z prawem. Podniesione zarzuty skargi kasacyjnej nie pozwalają na zmianę tego stanowiska.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.