Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 88/22 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 6 października 2022 r., I SA/Kr 88/22 oddalił skargę A. R. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne.

A. R. ("skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości jak też uchylenia w całości postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z [...] listopada 2021 r., numer [...] i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie z [...] września 2019 r., numer [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zmianami, dalej: "p.p.s.a."), w związku z art. 364 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1568, dalej: "k.p.c."), art. 76 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.) i art. 76a k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505, dalej: u.p.e.a. (obwiązującym przed dniem 30 lipca 2020 roku) oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi mimo że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem:

a) art. 364 § 1 k.p.c., gdzie naruszenie polegało na ustaleniu, że wyrok sądu powszechnego jest prawomocny mimo ze nie został zaopatrzony w klauzulę prawomocności;

b) art. 76 § 1 k.p.a. i art. 76a k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., gdzie naruszenie polegało na zastąpieniu dowodu urzędowego (wyroku sądu powszechnego) jego nieuwierzytelnioną kserokopią z dokumentu;

c) art. 34 § 1a u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 lipca 2020 roku), gdzie naruszenie polegało na uznaniu zarzutu nieistnienia obowiązku za niedopuszczalny mimo że zarzut ten nie został rozpatrzony w innym postępowaniu a zwłaszcza nie rozpatrzył go Sąd Okręgowy w Krakowie w sprawie o sygnaturze [...];

d) art. 7 k.p.a. i art. 11 § 1 k.p.a. w związku z art.18 u.p.e.a. gdzie naruszenie polegało na nieustaleniu jaki bieg nadano wnioskom skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji ZUS w związku z czym skarga powinna zostać uwzględniona a zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie powinny zostać uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie odniesienie się do zarzutu zastąpienia dowodu z dokumentu urzędowego dowodem z kserokopii.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 12 listopada 2020 r., I SA/Kr 271/20 wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania: "Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 upea i art. 33 § 1 pkt 1 upea, ponieważ skarżony organ nie zbadał i nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstaw faktycznych zarzutów egzekucyjnych nieistnienia obowiązku. (...) Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien uzupełnić akta sprawy o decyzje określające sporne zaległości (...) wraz z dowodami skutecznego doręczenia skarżącemu tych decyzji, ze stwierdzeniem ich prawomocności i ostateczności, jako stanowiących podstawę do wydanych tytułów wykonawczych." Jako podstawę rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie we wskazanym wyroku z 12 listopada 2020 r. wyraził ocenę prawną dotyczącą wyłącznie przepisów postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z mocy art. 170 p.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) wskazany prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wytyczył granice rozpoznania sprawy po uchyleniu postanowienia ostatecznego. Skarga na postanowienie ostateczne wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może opierać się na podstawach sprzecznych z ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zarzuty skargi obarczone taką wadą nie mogą zostać uwzględnione przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolujący, czy organ administracji publicznej prawidłowo je odczytał i uwzględnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 6 października 2022 r., I SA/Kr 88/22 uwzględnił prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 listopada 2020 r., I SA/Kr 271/20 przedstawiając stan faktyczny sprawy: "W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, organ II instancji zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 271/20, gdyż pismami z dnia 12 sierpnia 2021 r. i dnia 13 września 2021 r. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie o nadesłanie decyzji określających zaległości składkowe znak: [...], [...], [...] oraz [...] ze stwierdzeniem ich prawomocności i ostateczności oraz dowodami ich skutecznego doręczenia A. R. Wnioskowane dokumenty zostały nadesłane przez organ I instancji wraz z pismami z dnia 23 sierpnia 2021 r., 20 września 2021 r. i 11 października 2021 r."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził jednak błędną ocenę prawną, że na tym etapie postępowania ponownie ma zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Z tej zasady wynika, że "ocena prawna" wyrażona w sprawie w trybie art. 153 p.p.s.a. oraz "wytyczne" nie są pojęciami tożsamymi. Należy podkreślić, że w p.p.s.a. nie istnieje pojęcie "wytyczne", tym samym nieuprawnionym jest posługiwanie się tym zwrotem w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, które sporządza się w języku prawnym, a nie prawniczym.

Artykuł 153 p.p.s.a. jest przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ma zastosowanie, kiedy sąd administracyjny uwzględnieni skargę i sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji publicznej nie stosuje wskazanego przepisu p.p.s.a., lecz wypełnia ciążący na nim z mocy tego przepisu obowiązek uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu. Przepis art. 153 p.p.s.a. jest przepisem prawa materialnego (zawartym w tym samym akcie co przepisy postępowania), ponieważ nakłada na organy administracji publicznej, a także sądy administracyjne określony obowiązek, którego nie wykonanie skutkuje sankcją w postaci uchylenia decyzji, bądź uchylenia wyroku sądu administracyjnego. Przepis ten reguluje stosunki pomiędzy podmiotami postępowania sądowoadministracyjnego, najpierw w postępowaniu przed organami administracji publicznej, a po wniesieniu skargi na ponownie wydaną decyzję ostateczną przed sądem administracyjnym. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności), natomiast niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. "Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: A. Kabat [w:] B. Dauter , M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153. "Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 153. Skoro niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., to prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na tej podstawie - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Podnosząc zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię skarżący kasacyjnie winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tego przepisu w konkretnej sprawie. Podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania art. 153 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie winien sprecyzować, na czym konkretnie polegało naruszenie oceny prawnej, czy naruszono ocenę dotyczącą zastosowania przepisów postępowania, czy też ocenę dotyczącą zastosowania prawa materialnego, lub też obie te oceny. Z kolei, zarzucając naruszenie wskazań co do dalszego postępowania skarżący kasacyjnie winien wskazać, które konkretnie wskazania sądu administracyjnego naruszył organ administracji ponownie rozpatrując sprawę. Stawiając te zarzuty Sądowi I instancji, który oddalił skargę na rozstrzygnięcie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy skarżący kasacyjnie winien w uzasadnieniu przytoczonej podstawy skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) precyzyjnie wskazać te fragmenty pisemnego uzasadnienia poprzedniego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę, w których zawarto elementy oceny prawnej oraz elementy wskazań, których nie uwzględnił organ administracji ponownie rozpatrując sprawę. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku w tej samej sprawie. Oparcie skargi kasacyjnej wbrew temu zakazowi zawsze powoduje oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej opartej jedynie na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie zarzucono Sądowi I instancji naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Według uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09: "Trzeba zatem podkreślić, że w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 P.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). (...) Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ lub c/ bądź też art. 151 P.p.s.a.) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej."

Skarga kasacyjna sporządzona przez fachowego pełnomocnika, poza wymaganiami z art. 176 § 1 p.p.s.a. powinna ponadto czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony. Skarga kasacyjna musi zawierać wymagane elementy składowe wyrażone w języku tekstu prawnego, w języku prawnym, a nie w języku prawniczym. Ponadto, skarga kasacyjna musi być zredagowana zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej, tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Według art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przepis ten jest wypowiedzią ustawodawcy zawartą w tekście prawnym nakazującą skarżącemu kasacyjnie przytoczenie w skardze kasacyjnej własnej wypowiedzi ustawodawcy zawartej w innej jednostce redakcyjnej tego aktu prawnego, tj. w art. 174 p.p.s.a., który brzmi: Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych w skardze kasacyjnej należy rozumieć wskazanie jednostki redakcyjnej podstawy kasacyjnej lub podstaw kasacyjnych: art. 174 pkt 1) p.p.s.a.; art. 174 pkt 2) p.p.s.a.; art. 174 pkt 1) p.p.s.a. i art. 174 pkt 2) p.p.s.a. (wyodrębniony odcinek tekstu). Przytoczeniem podstaw kasacyjnych z pominięciem jednostek redakcyjnych art. 174 pkt 1) p.p.s.a.; art. 174 pkt 2) p.p.s.a. może być posłużenie się odpowiednimi cytatami tekstu prawnego: skargę kasacyjną opieram na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię; skargę kasacyjną opieram na podstawie naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie; skargę kasacyjną opieram na podstawie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (błąd podwójny niezależny); skargę opieram na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyodrębniony odcinek tekstu). Przytaczając podstawę kasacyjną (podstawy kasacyjne) określa się, jakie przepisy prawa naruszył wojewódzki sąd administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą zostać naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i przez niewłaściwe zastosowanie. Należy zatem wskazać w skardze kasacyjnej, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wykazać istotny wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko jedynie weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 października 2022 r., I SA/Kr 88/22 zawiera przytoczenie podstawy kasacyjnej polegające na wskazaniu jednostki redakcyjnej art. 174 pkt 2) p.p.s.a. W punkcie I. petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie wielu przepisów prawa w tym takich, które w sprawie nie mają zastosowania, a także naruszenie przepisu prawa materialnego (art. 34 § 1a upea). Przytoczenie podstawy kasacyjnej przez wskazanie jedynie jednostki redakcyjnej art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie może być skuteczne, kiedy skarżący kasacyjnie stawiając poszczególne zarzuty nie wskaże, na czym konkretnie polegało naruszenie każdego przepisu postępowania z osobna, oraz nie wykaże istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem konkretnemu przepisowi postępowania z osobna, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem wojewódzkiego sądu administracyjnego, które jest wynikiem sprawy i byłoby inne, gdyby do uchybienia nie doszło. Ustawodawca nakazał, aby skarga kasacyjna zawierała przytoczenie podstaw kasacyjnych, co polega na posłużeniu się odpowiednimi cytatami tekstu prawnego, w tym wypadku: skargę opieram na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyodrębniony odcinek tekstu). Przepisy postępowania mogą zostać naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i przez niewłaściwe zastosowanie. Skarżący kasacyjnie winien zatem wskazać w skardze kasacyjnej, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny, czy przez błędną wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie. W pkt I. petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucając zbiorcze naruszenie przepisów tam wskazanych posłużył się zwrotem: "poprzez oddalenie skargi mimo że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem (...)."

Według art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., kiedy wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To stwierdzenie dotyczy przepisów postępowania mających zastosowanie w sprawie administracyjnej.

Ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: upea) określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2; prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2. Jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18 upea). Zgodnie z art. 19 § 4 upea, Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczony przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Według art. 26 § 1 upea, postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez podpisanie albo opatrzenie pieczęcią, o której mowa w art. 26e § 1 pkt 4 albo 5, wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie będący organem egzekucyjnym wszczął postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez podpisanie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego, którego odpis doręczono zobowiązanemu. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9) upea, tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Według art. 34 § 1 upea, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, (...) organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku egzekucji należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. a-f i pkt 9, stanowiska wierzyciela nie wymaga się. Zobowiązany wniósł zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie postanowieniem z 17 września 2019 r. stwierdził niedopuszczalność zgłoszonego zarzutu nieistnienia obowiązku; odmówił uznania zarzutu niedopuszczalności egzekucji; uznał zarzut przedawnienia (...); odmówił uznania zarzutu przedawnienia (...). Po rozpoznaniu zażalenia na rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 wskazanego postanowienia (art. 33 § 1 pkt 1 upea - nieistnienie obowiązku) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie postanowieniem ostatecznym z [...] listopada 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Zobowiązany podnosząc zarzut nieistnienia obowiązku z art. 33 § 1 pkt 1) upea twierdzi, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał. Czym innym jest wygaśnięcie obowiązku, który wcześniej powstał. Przez nieistnienie obowiązku należy rozumieć nie tylko brak należności głównej lub odsetek za zwłokę, lecz również brak innych należności objętych tytułem wykonawczym, w tym kosztów egzekucyjnych. Podstawą prawną postanowienia ostatecznego jest art. 34 § 1a upea: Jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Jest to przepis prawa materialnego, ponieważ nakłada na wierzyciela obowiązek wydania rozstrzygnięcia określonej treści w razie zaistnienia wskazanych przesłanek ustawowych, jednocześnie pozbawia zobowiązanego uprawnienia kwestionowania w postępowaniu egzekucyjnym rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym. Zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej jest środkiem obrony przed egzekucją, niekonkurencyjnym w stosunku do środków prawnych przysługujących zobowiązanemu w ramach odrębnych postępowań: podatkowego, administracyjnego lub sądowego. Dlatego też, ta sama kwestia, która jest przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu jurysdykcyjnym nie może być przedmiotem zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Ustalenia, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo już nie istnieje w przypadku egzekucji należności z tytułu składek dokonuje się wyłącznie na podstawie konta płatnika składek, które prowadzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych z czynnym udziałem płatnika składek, co wynika z regulacji zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych.

Według definicji z art. 4 pkt 8) ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: usus), konto płatnika - konto, na którym ewidencjonowana jest kwota zobowiązań z tytułu składek oraz innych składek danego płatnika zbieranych przez Zakład, kwoty zapłaconych składek, stan rozliczeń oraz inne informacje dotyczące płatnika składek. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 2 ) usus, Zakład prowadzi konta płatników składek oznaczone numerem NIP, a w przypadku gdy płatnik składek nie posiada numeru NIP, do czasu jego uzyskania - numerem z krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej REGON, a jeżeli nie posiada również tego numeru - numerem PESEL lub serią i numerem dowodu osobistego albo paszportu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie danych koniecznych do rozliczania należności z tytułu składek oraz do celów prowadzenia postępowania egzekucyjnego zaewidencjonowanych na koncie płatnika składek (art. 45 ust. 1 pkt 1 usus) ustalił, że należności z tytułu składek, nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tych ustaleń, Zakład dokonał na podstawie Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS obejmującego tzw. rejestry centralne przechowujące dane dotyczące podmiotów – Centralny Rejestr Płatników Składek (CRP), Centralny Rejestr Ubezpieczonych (CRU) i Centralny Rejestr Członków Otwartych Funduszy Emerytalnych (CRC OFE). Konta ubezpieczonych oraz konta płatników składek prowadzone są w systemie informatycznym. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Także dokumenty sporządzone przez inne podmioty w zakresie zleconych im przez ustawę zadań z dziedziny administracji publicznej stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dokumentem jest każdy przedmiot lub inny zapisany nośnik informacji, z którym jest związane określone prawo, albo który ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód prawa, stosunku prawnego lub okoliczności mającej znaczenie prawne. Dokumentem jest każda utrwalona informacja. Zgodnie z art. 34 ust. 1, 2, 3, 4 usus, Zakład zapewnia rzetelność i kompletność informacji gromadzonych na kontach ubezpieczonych i na kontach płatników składek w sposób uregulowany niniejszą ustawą. Informacje zawarte na koncie ubezpieczonego i koncie płatnika składek prowadzonych w formie elektronicznej, które przekazane zostały w postaci dokumentu pisemnego albo elektronicznego, są środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym i sądowym (art. 34 ust. 2 usus). Do informacji zawartych na kontach ubezpieczonych i kontach płatników składek oraz danych źródłowych będących podstawą zapisów na tych kontach stosuje się przepisy o ochronie danych osobowych. Danym, zgromadzonym na kontach ubezpieczonych i na kontach płatników składek, dostępnym w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS przysługuje walor zaufania publicznego, cechy rozstrzygnięcia publicznoprawnego, któremu przysługuje domniemanie prawdziwości. Istnieje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści zapisów w Centralnym Rejestrze Płatników Składek (CRP) w trybie art. 34 ust. 6 usus (Zakład, na wniosek płatnika składek, bada prawidłowość wykazanych przez tego płatnika składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonych). Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 2 usus, Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności przebiegu ubezpieczeń; ustalania wymiaru składek i ich poboru (...). Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Takie postępowanie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Decyzją z 24 czerwca 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie, stwierdził, że A. R., jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą, podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym oraz wypadkowemu w okresie od [...] stycznia [...] r. A. R. wniósł odwołanie od tej decyzji, które wyrokiem Sądu Okręgowego w X. VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2018 r., [...] zostało oddalone. Zgodnie z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (kpc), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast, według art. 366 kpc, wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami.

Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Te elementy wyznaczają granice sprawy administracyjnej, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, lecz jest związany granicami sprawy, w której skargę wniesiono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznał skargę w granicach rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem jest ostateczne postanowienie wydane na podstawie art. 33 § 1 pkt 1) upea oraz art. 34 § 1a upea o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu nieistnienia obowiązku. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie będący organem egzekucyjnym w postępowaniu, w którym wierzycielem jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych dysponuje danymi, zgromadzonymi na kontach ubezpieczonych i na kontach płatników składek, dostępnymi w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS, którym przysługuje walor zaufania publicznego, cechy rozstrzygnięcia publicznoprawnego, któremu przysługuje domniemanie prawdziwości. Istnieje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści zapisów w Centralnym Rejestrze Płatników Składek (CRP) w trybie art. 34 ust. 6 usus, kiedy zobowiązany będący płatnikiem kwestionuje zaewidencjonowaną na jego koncie kwotę zobowiązań z tytułu składek, kwotę zapłaconych składek, stan rozliczeń. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu zobowiązany może w postępowaniu egzekucyjnym skutecznie podnieść zarzut nieistnienia obowiązku z art. 33 § 1 pkt 1) upea.

W punkcie II. petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Według art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wadliwie sporządzone uzasadnienie nie zawierające wyjaśnienia ustawowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku, podobnie kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Należy zwrócić uwagę na to, że według art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie to stanowi logiczną, zwartą całość, i jednocześnie jest jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem, o jakim mowa w art. 151 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z tych regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną, w której zarzuty objęte art. 174 p.p.s.a. są kierowane wobec zaskarżonego orzeczenia, a nie wobec decyzji ostatecznej. Fachowo sporządzona skarga kasacyjna oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. musi zawierać zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami postępowania, które mają zastosowanie w sprawie administracyjnej. W przypadku zarzutu naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisu postępowania sądowoadministracyjnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który może zostać podniesiony w skardze kasacyjnej wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., musi on zostać powiązany z przepisami postępowania, które stosował organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Powołanie w skardze kasacyjnej jako naruszonego przez wojewódzki sąd administracyjny tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bez tego powiązania nie może być prawnie skuteczne, podobnie jak i powołanie w skardze kasacyjnej jako naruszonych tylko przepisów postępowania, które stosował organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym bez powiązania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Chyba, że na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie został podniesiony w skardze kasacyjnej, nie można go również zidentyfikować na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę na postanowienie ostateczne, ponieważ nie stwierdził naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Zastosowanie przez wojewódzki sąd administracyjny środka określonego w ustawie nie jest naruszeniem prawa z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, przyjmując przypadek szczególnie uzasadniony