Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej jako: "Prokurator" lub "skarżący") - działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (Dz. U. z 1994 r., Nr 19, poz. 70 ze zm.) w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 13 § 1 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 3 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy [...], w części dotyczącej § 1 uchwały, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa materialnego mianowicie:

- przepisów Preambuły oraz art. 1, art. 2 i art. 12 ust. 2 oraz art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.) polegające na sprzecznym z założeniami w/w ustawy przyjęciu w § 2 uchwały niejasnego, nieprecyzyjnego, skutkującego dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego określenia sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione a miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 uchwały jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu podniósł, że wskazany w § 1 uchwały sposób mierzenia odległości 50 metrów od obiektów chronionych jest nieprecyzyjny i może pozwalać na dowolność na etapie realizacji uchwały, w tym w zakresie opiniowania i załatwiania wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Zwrot "najkrótszą droga powszechnie uczęszczaną" umożliwia różne pojmowanie mierzenia odległości i nie dąży do realizacji celów ustawy, m.in. ograniczenia dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Odległości te powinny być mierzone w oparciu o obiektywne mierniki pomiaru odległości.

W odpowiedzi na skargę organ uznał, iż stawiane w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Organ podniósł na wstępie, że regulacja zawarta w § 1 uchwały jest jedyną regulacją merytoryczną. Stwierdzenie nieważności tylko § 1 pozostawi uchwałę bez treści merytorycznej, co nie jest zgodne z zasadami techniki prawodawczej. W takiej sytuacji skarga winna zawierać wniosek o stwierdzenie nieważności całej uchwały, a nie tylko jej § 1.

Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 ze zm.) rada gminy jest uprawniona do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy.

W ramach przyznanych ustawą kompetencji Rada Miejska w [...] w § 1 uchwały określiła katalog obiektów chronionych i przyjęła, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych mogą być usytuowane w odległości 50 metrów od tychże obiektów chronionych. Ustaliła też sposób mierzenia odległości od miejsc chronionych, przyjmując że odległość ta mierzona jest najkrótszą drogą powszechnie uczęszczaną od punktu sprzedaży do granicy obiektów chronionych, a przypadku braku wyraźnej granicy pomiaru odległości należy dokonać do najbliżej położonej części budynku.

Taki sposób mierzenia odległości od punktów sprzedaży napojów alkoholowych jest jasny i zrozumiały zarówno dla organu wydającego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jak i dla przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Przez wiele lat obowiązywania uchwały nie budził też zastrzeżeń ze strony mieszkańców Gminy, ponieważ nigdy nie było skarg z tego powodu. Uwzględnia też specyfikę usytuowania obiektów chronionych jak i punktów sprzedaży (większość z nich jest usytuowana wokół rynku stanowiącego centralny punkt miejscowości [...]). A zatem jedynym możliwym w praktyce sposobem jest mierzenie jej drogami gminnymi powszechnego korzystania, okalającymi rynek.

Organ zaznaczył, że odległość 50 m od obiektów chronionych nie jest odległością małą (w innych gminach w Polsce bardzo często przyjmowane są odległości znacznie mniejsze, nawet 30 czy 20 m). Brak zatem podstaw do przyjęcia, aby Rada Gminy w [...] naruszała cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Jeżeli bowiem ustawa przyznaje Radzie Gminy kompetencje do ustalania zasad Usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, to w ramach tychże kompetencji ; Rada może przyjąć taki sposób mierzenia odległości, który odpowiada specyfice położenia miejsc chronionych, a także uwzględnia cele ustawy oraz nie powoduje konfliktów na tym tle wśród mieszkańców Gminy. Działanie Rady w tym zakresie mieści się zatem w ramach przyznanej jej samodzielności, podlegającej ochronie sądowej zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy (z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.).

W oparciu o powyższe argumenty, organ wniósł o oddalenie skargi wniesionej przez Prokuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. - nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy [...].

Skarga, a zarazem zasadnicza do rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie kwestia sporna, sprowadza się do oceny, sformułowania § 1 ww. uchwały o brzmieniu "(1) Punkt sprzedaży nie może być usytuowany bliżej niż 50 m mierząc najkrótszą drogę powszechnie uczęszczaną od punktu sprzedaży do granicy obiektów niżej wymienionych:

a) szkół, przedszkoli, oraz innych placówek oświatowo-wychowawczych,

b) kościoły,

c) kaplice, w których odbywają się obrzędy religijne,

d) zakłady opieki zdrowotnej,

e) stacje kolejowe.

W przypadku braku wyraźnej granicy, tzn. ogrodzenia obiektów wymienionych w pkt 1, pomiaru odległości należy dokonać do najbliżej położonej części budynku".

Innymi słowy, chodzi o zweryfikowanie, czy powyższa norma nie jest sformułowana w sposób nadmiernie ogólnikowy, uniemożliwiający dokonanie faktycznej kontroli, czy usytuowanie danego punktu sprzedaży lub konsumpcji alkoholu jest zgodne z obowiązującym prawem.

Zdaniem Sądu, taka sytuacja zachodzi w kontrolowanej sprawie, bowiem § 1 uchwały zawiera niedopuszczalne pojęcie niedoprecyzowane, które – jakkolwiek może być zrozumiałe dla ogółu mieszkańców danego terenu, to w praktyce orzecznictwa administracyjnego, jak i – co oczywiste – sądowoadministracyjnego – wyłączy omawianą materię spod możliwości merytorycznego orzekania. Zwrotem, który tę sytuację kreuje jest niedookreślone pojęcie "najkrótszej drogi powszechnie uczęszczanej".

W tym miejscu należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2012 r. w sprawie II GSK 497/11, zgodnie z którym przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych rada gminy powinna mieć na uwadze skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma następować pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi, a punktem sprzedaży napojów alkoholowych. Nieprecyzyjne określenie samego sposobu wyznaczania odległości determinuje tym samym względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napojów.

Biorąc powyższą, argumentację pod uwagę stwierdzić należy, iż regulacja § 1 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa z uwagi na brak precyzji i niejednoznaczność zwrotu "najkrótszą drogą powszechnie uczęszczaną", co w dużej mierze zagraża prawidłowej realizacji celów określonych w przepisach Preambuły oraz art. 1, art. 2 i art. 12 ust. 2 Ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Podkreślić należy, iż swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy z 1982roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionym przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa (wyrok WSA z 19.06.2012 r., IIISA/Lu 245/12).

Wskazany przez radę sposób mierzenia, wbrew intencji ustawodawcy, jest nieprecyzyjny i może pozwalać na dowolność na etapie realizacji uchwały, w tym w zakresie opiniowania i załatwiania wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedać alkoholu. 

Reasumując, zwrot: "najkrótszą drogą powszechnie uczęszczaną" umożliwia różne pojmowanie mierzenia odległości i nie dąży do realizacji celów ustawy, m.in. ograniczenia dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Odległości te powinny być mierzone w oparciu o obiektywne mierniki pomiaru odległości.

Przystępując ponownie do podjęcia uchwały w omawianym przedmiocie, Rada Miejska w [...] winna unikać jakichkolwiek pojęć niedoprecyzowanych.

Jak wykazano wyżej § 1 uchwały naruszają przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości, tj. jej Preambułę, art. 1, 2 oraz 12 ust. 2.

Wprawdzie w skardze kwestionuje się tylko § 1 uchwały, jednak nie przesądza to o określeniu wiążących sąd granic zaskarżenia. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd stwierdził więc nieważność całej uchwały uznając, że dostrzeżone naruszenia dotyczą jej istotnej części, a przepis § 1 pozostaje z nimi w związku. Bez postanowień § 2 zaskarżona uchwała nie mogłaby zostać wykonana.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.