Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Po 455/20 w sprawie ze skargi A. S.A. w Ś. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 czerwca 2020 r. nr BP.501.1581.2019.0164.PO15.4789 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S.A. w Ś. 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Po 455/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę A. S.A. w Ś. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 czerwca 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. S.A. w Ś., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie decyzji organów I i II instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Spółka wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów proceduralnych, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie przejawiające się utrzymaniem w porządku prawnym decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisu materialnego, tj. art. 4 pkt 7 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1855; powoływanej dalej jako: u.t.d.)

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. przepisu materialnego zapisanego w art. 4 pkt 7 w zw. z art. 4 pkt 9 u.t.d. przejawiające się niewskazaniem skali odstępstw wykonywanych przewozów od zapisów rozkładu jazdy, które powoduje dalsze postrzeganie realizowanych przejazdów jako usługi regularnej specjalnej, jak również przejawiające się niewskazaniem żadnych możliwych do zastosowania wskazówek interpretacyjnych na podstawie których strona może rozróżnić przewóz regularny specjalny od okazjonalnego.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczył oceny stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, jak i zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że skarżąca spółka wykonywała regularne specjalne przewozy osób w krajowym transporcie drogowym bez wymaganego zezwolenia, naruszając tym samym przepis l.p. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, za co prawidłowo nałożono na nią karę pieniężną z tego tytułu.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie uzasadniały twierdzenia, że rezultat kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku WSA, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja wydana w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, nie jest niezgodna z prawem.

Jak już wyżej zasygnalizowano, zdaniem NSA komplementarny charakter zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej uzasadniał ich łączne rozpoznanie, gdyż zarzuty te zostały skierowane wobec faktycznych podstaw materialnych wydanego w sprawie orzeczenia, odnoszących się do wykonywanych przez spółkę przewozów pracowników i oceny prawnej tych ustaleń, prowadzącej do uznania strony za podmiot realizujący przewozy regularne specjalne.

W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. przepisu materialnego art. 4 pkt 7 w zw. z art. 4 pkt 9 u.t.d. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie powinno być zatem sporządzone w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do wykładni art. 4 pkt 7 u.t.d. w zw. z art. 4 pkt 9 u.t.d. definiujących przewóz regularny specjalny.

Z przepisu art. 92a ust. 1 u.t.d. jednoznacznie wynika, że ustawodawca sankcjonuje karą pieniężną naruszenia stwierdzone podczas kontroli drogowej, w tym wykonywanie przewozów drogowych z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym, wydanego przez uprawniony podmiot w zależności od zasięgów tych przewozów. Przewozy regularne oraz przewozy regularne specjalne zostały zdefiniowane odpowiednio w art. 4 pkt 7 i 9 u.t.d. Przepis art. 4 pkt 9 u.t.d. stanowi, że przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z kolei art. 4 pkt 7 u.t.d. definiuje przewóz regularny jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym rożni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania. Naczelny Sąd Administracyjny rozumie przez tę regularność powtarzalność przewozów w z góry ustalonych przedziałach czasowych i określonymi trasami, nawet jeżeli te przedziały i trasy są w trakcie realizacji umowy konkretyzowane lub korygowane. O tej powtarzalności (regularności) przewozów przesądza wykonywanie przewozów według ustalonego harmonogramu. Przewozy incydentalne (za takie należy uznać przewozy okazjonalne) będące przeciwieństwem przewozów regularnych, ze swej istoty nie są wykonywane według jakiegokolwiek harmonogramu (tak wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 80/14).

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na obowiązującą i ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, w tym również NSA, zgodnie z którą obecnie w orzecznictwie sądowym nie budzi już wątpliwości, że za przewóz regularny specjalny, o którym mowa w art. 4 pkt 9 u.t.d., uznaje się przewóz pracowników do zakładów pracy, czy też przewóz dzieci do szkół (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 10 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 116/20, dnia 8 września 2022 r., sygn. akt II GSK 661/19, dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2180/13, z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 927/14, z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1993/14, z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2452/13). W wyrokach tych podkreślano, że dla uznania takiego przewozu za przewóz regularny specjalny nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d., to jest przewidzianych dla przewozów regularnych. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób, w tym - jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - pracowników określonych firm. Natomiast zmiana czasu czy trasy przewozu, z uwagi na konieczność dostosowania do aktualnych potrzeb, nie pozbawia takiego przewozu charakteru regularności. Zasadnie zatem Sąd I instancji wskazał w zaskarżonym wyroku, że przy wykonywaniu przewozów regularnych specjalnych może dochodzić do modyfikowania godzin przewozów, bądź korygowania tras.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA dokonał prawidłowej oceny legalności wydanej w sprawie decyzji i słusznie przyjął za organami administracyjnymi, że kontrolowany przewóz spełniał określone w ustawie o transporcie drogowym warunki do uznania go za przewóz regularny specjalny. Skarżąca spółka wykonywała bowiem usługę polegającą na dowożeniu i odwożeniu pracowników A. S.A. oraz Z. na linii Z.-Ś.-Z., która miała być realizowana od poniedziałku do niedzieli zgodnie z grafikiem przejazdów oraz harmonogram pracy określającym trasy, przystanki i godziny przewozów pracowników do i z miejsca pracy. Przewóz ten odbywał się w sposób cykliczny, powtarzalny, według stałych zasad w zakresie jego częstotliwości. Z protokołów przesłuchania w charakterze świadków kierowców oraz z fotokopii biletów miesięcznych pasażerów wynika ponadto odpłatny charakter przewozów. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawia zatem żadnych wątpliwości, że przewóz pracowników nie miał charakteru sporadycznego (okazjonalnego), ale był realizowany systematycznie, codziennie na określonej trasie i dla określonej grupy osób, co jest charakterystyczne właśnie dla przewozów regularnych specjalnych. Podkreślić w tym miejscu należy, że nawet modyfikacje realizowanego przewozu – jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poprzez zmienność godzin i tras przejazdu – nie pozbawiają tej usługi cech przewozu regularnego specjalnego, bowiem z żadnego przepisu ustawy nie wynika, aby regularność wykonywania przewozów zostawała wykluczona przez dopuszczalność zmian w czasowym rozkładzie jazdy i trasach przejazdów. Argumentacja ta pozostaje ponadto w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w którego poczet weszły zeznania przesłuchanych w charakterze świadków kierowców, a z których to zeznań wynika, że przewozy były realizowane w ściśle określonym czasie i na wyznaczonych trasach (5:30 - wyjazd ze Z.; 6:30 – Z.; 7:20 – wyjazd powrotny ze Ś. z pracownikami po nocnej zmianie; 14:30 – wyjazd do Ś.; 15:20 – wyjazd ze Ś.).

Należy zatem podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku WSA co do tego, że analiza akt sprawy nie pozostawiała wątpliwości, iż strona skarżąca wykonywała w określonych odstępach czasu i określonymi trasami przewóz określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, co odpowiada definicji przewozu regularnego specjalnego zawartej w ustawie o transporcie drogowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał zatem wystarczającego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 4 pkt 7 i pkt 9 u.t.d. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, na WSA nie spoczywał ponadto obowiązek określenia skali odstępstw wykonywanych przewozów od zapisów rozkładu jazdy, bowiem - jak wywiedziono powyżej - o zakwalifikowaniu wykonywanych przewozów jako przewozy regularne specjalne decydowała ich regularność oraz świadczenie tych usług określonej grupie osób, z wyłączeniem innych osób.

W konsekwencji sąd kasacyjny stwierdził, że dokonana przez organy subsumpcja ustalonego w sprawie stanu faktycznego – w odniesieniu do tych jego aspektów, które dotyczyły charakteru realizowanych przez skarżącą spółkę przewozów – pozwalała na przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie była podmiotem wykonującym regularny przewóz specjalny z naruszeniem obowiązku posiadania stosownego zezwolenia. W efekcie przeprowadzona przez WSA kontrola prawidłowości tego procesu subsumpcji była prawidłowa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji, z tytułu udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.