Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. i G. S. na czynność Burmistrza N. z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu ucznia niepełnosprawnego do przedszkola I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza N. na rzecz A. S. i G. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. S. wnioskiem z dnia 24 stycznia 2024 r. zwróciła się do Burmistrza N. z wnioskiem o zwrot kosztów dowozu do szkoły niepełnosprawnego syna A. S. We wniosku wskazała placówkę - Niepubliczne Przedszkole "[...]" w N.

Do wniosku dołączyła orzeczenie o niepełnosprawności syna z dnia [...] sierpnia 2023 r. oraz orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] wydane przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną ul. [...] w N.

Zaskarżoną czynnością – pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. Dyrektor Centrum Usług Wspólnych w N., działający z upoważnienia Burmistrza N. (dalej: "Burmistrz"), nie uwzględnił wniosku o zwrot kosztów dowozu ucznia do szkoły w związku z tym, że dla A. S. wskazuje się Szkołę Podstawową im. [...] w C., która jest przygotowana na realizację orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.

A. S. i G. S. (dalej: "skarżący") pismem z dnia [...] lutego 2024 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Burmistrza z dnia [...] stycznia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowożenia do szkoły niepełnosprawnego ucznia.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że Gmina ma obowiązek zapewnić ich synowi z niepełnosprawnością bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, która może zrealizować kształcenie w formie wybranej przez rodziców. Skarżący powołując się na orzecznictwo wskazali, że Minister Edukacji Narodowej doprecyzował definicję "najbliższej szkoły" określając, że jest to placówka prowadząca kształcenie w formie wybranej przez rodziców i mogąca zrealizować zalecenia z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Podkreślili, że nie chodzi o szkołę najbliższą w sensie geograficznym, lecz taką, która posiada warunki umożliwiające prawidłowe kształcenie dziecka z konkretnym rodzajem niepełnosprawności.

Skarżący podnieśli, że ze względu na ciągłość i efekty dotychczasowej terapii i edukacji a przede wszystkim ze względu na dobro syna, wybrali Niepubliczne Przedszkole "[...]" w N. Wskazali, że w związku z występującą niepełnosprawnością A., jako autysta wymaga opieki specjalistycznej odbywającej się w bezpiecznym i stałym środowisku. Wyjaśnili, że na początku edukacji syn wybiórczo uczestniczył w zajęciach, co było uzależnione od samopoczucia i często próbował wymusić na dorosłym korzystne dla siebie rozwiązanie. Jednakże zrobił on bardzo duże postępy, z chęcią bierze udział w zajęciach, przestrzega zasad i norm panujących w grupie. Nauczył się wycinać nożyczkami, prawidłowo trzymać narzędzie pisarskie, stara się kolorować nie wychodząc za linię, próbuje rysować szlaczki literopodobne. Dzięki terapii logopedycznej syn zaczął lepiej mówić i łatwiej komunikuje swoje potrzeby. Przedszkole wypracowało system pochwał, które zachęcają A. do współpracy na zajęciach i podczas zabaw. Przedszkole jest dla ich syna środowiskiem znanym i akceptowanym, tam ma kolegów i koleżanki, z którymi lubi się bawić. Chętnie wchodzi w kontakt z osobami, które dobrze zna i przy których czuje się bezpiecznie. Każda zmiana otoczenia jest dla A. trudna i ciężko mu się dostosować do nowych warunków. Dodatkowo skarżący wyjaśnili, że syn bardzo źle reaguje na zmiany, łatwo wpada w złość. W kontakcie z nowymi osobami wycofuje się i nie chce współpracować. A. jest objęty wczesnym wspomaganiem rozwoju oraz kształceniem specjalnym z uwagi na diagnozę autyzm dziecięcy ([...]). Na terenie przedszkola uczestniczy w różnych formach zajęć terapeutycznych w tym: zajęciach z psychologiem, zajęciach z pedagogiem, terapii logopedycznej, terapii SI, oraz zajęciach TUS. Zapewnienie A. bezpiecznego i stałego środowiska jest jednym z podstawowych zaleceń terapii. By terapia i dalsza praca wychowawcza z synem przyniosły zamierzone efekty i pomagały w rozwinięciu jego możliwości edukacyjnych i społecznych, priorytetem jest by było to środowisko stałe. Dlatego zmiana środowiska przedszkolnego jest wykluczona ze względu na powodzenie prowadzonej terapii.

Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie w całości.

Wskazał, że wniosek skarżących nie zawierał informacji o motywach wyboru szkoły dla ich dziecka. Ponadto skarżący w żadnym dokumencie nie podali przyczyny wyboru szkoły innej niż obwodowa, nie przedstawili dyrektorowi szkoły obwodowej opinii o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka, aby mógł podjąć określone prawem działania. Nie podali również żadnych utrudnień uniemożliwiających dotarcie ucznia do szkoły obwodowej z miejsca zamieszkania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie, bezspornym jest, że zaskarżona czynność należy do kategorii określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc do innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737, dalej: "ustawa"), obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia.

Obowiązek zapewnienia przez gminę przewozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia.

Powyższy obowiązek, gmina realizuje poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu albo przez zwrot rodzicom niepełnosprawnych dzieci poniesionych przez nich kosztów dowozu dziecka do szkoły.

Stosownie natomiast do art. 39a ust. 1 ustawy, gmina realizuje powyższy obowiązek albo poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu, albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci. Wzór na podstawie którego dokonuje się wyliczenia zwrotu kosztów, zawarty został w art. 39a ust. 2 i 3 ustawy. W art. 39a ust. 4 ustawy ustawodawca postanowił, że zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Według ust. 5 - wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Jeżeli rodzice (ust. 6) powierzyli wykonywanie transportu i sprawowanie opieki w czasie przewozu innemu podmiotowi, kwotę zwrotu kosztów przewozu ustala się zgodnie z ust. 2.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie tego przewozu z i do najbliższej placówki oświatowej mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku.

Podkreślić jednak należy, że wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy, jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 79/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 186/21, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 837/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 771/21).

Również w literaturze prawniczej podnosi się, że ustawodawca w art. 39a ust. 1 ustawy wskazał, że gmina spełnia ciążący na niej obowiązek przez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców, przy czym powyższe rozwiązania mają charakter równoważny i ich zastosowanie będzie wynikało wyłącznie z decyzji rodziców (M. Pilich, Komentarz do art. 39a, [w:] M. Pilich (red.), Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, LEX/el.).

Prezentowaną wykładnię potwierdza także interpretacja przepisu art. 39 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym jeżeli droga z domu do szkoły przekracza odległości wymienione w ustępie 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Zawarte w przepisie sformułowanie "jeżeli dowożenie zapewniają rodzice" oznacza, że to wyłącznie rodzicom przysługuje prawo wyboru, zaś dla gminy powstają określone obowiązki (zapewnienia transportu i opieki dzieci, bądź refundacji kosztów), od których spełnienia nie może zwolnić się przez przeniesienie ich na zainteresowanych (tak też: M. Pilich, Komentarz do art. 32, [w:] M. Pilich (red.), Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, LEX/el.). Analogiczne sformułowanie zostało zawarte także w art. 39a ust. 5 ustawy, zgodnie z którym "wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice". Przyjąć więc należy, że to rodzice decydują o tym, czy chcą lub mogą zapewnić samodzielny dowóz dzieci do szkoły (za refundacją kosztów).

Złożenie przez rodziców niepełnosprawnego dziecka wniosku o zwrot kosztów jego dowozu do szkoły nie może zostać zignorowane przez organ. Oświadczenie rodziców niepełnosprawnego dziecka w kwestii dowozu tego dziecka do szkoły wiąże bowiem organ gminy w tym znaczeniu, że jeżeli sami wyrażają zamiar dowożenia dziecka do ośrodka, to organ wykonawczy gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna. W przeciwnym przypadku – jeżeli rodzice dziecka nie zgłaszają takowego zamiaru – wówczas obowiązkiem gminy jest zorganizowanie dowozu niepełnosprawnego dziecka oraz zapewnienie mu opieki. Gmina nie może przenieść dowolnie swego obowiązku na rodziców (opiekunów) dziecka niepełnosprawnego bez jego zgody, nawet za zwrotem kosztów. Jak zaznaczono, zwrot kosztów w razie wyboru przez rodziców dziecka niepełnosprawnego transportu dowozu i opieki we własnym zakresie następuje w drodze zawartej umowy, a umowa jest dwustronną czynnością prawną, wymagającą zgodnych oświadczeń woli obu stron umowy. Tylko podpisanie umowy o zwrot kosztów zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia dojazdu dziecka niepełnosprawnego do konkretnego ośrodka wybranego przez rodzica (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 723/18).

W rozpoznawanej sprawie organ w istocie uchylił się od nałożonego na niego ustawą obowiązku zawarcia umowy, powołując się na okoliczność, że wskazana przez rodziców placówka nie jest placówką najbliższą.

Podkreślić należy, że realizacja obowiązku gminy w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki do przedszkola nie może być wyłącznie uzależniona od odległości specjalnej placówki przedszkolnej do miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka. A zatem nie musi to być ośrodek najbliższy. W tym wypadku wybór ośrodka nie stanowi uprawnienia gminy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 314/20). W uzasadnieniu powyższego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie trafnie wskazał, że użyte w art. 32 ust. 6 ustawy określenie "najbliższe" przedszkole nie oznacza wyłącznie przedszkola położonego w najbliższej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Pod pojęciem tym rozumie się najbliższą placówkę, umożliwiającą jak najpełniejszą realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka lub orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Nie jest zatem wykluczone, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 ustawy uznane będzie przedszkole znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka.

Organ powinien zatem przy ocenie wniosku o zwrot kosztów uwzględnić zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.

Reasumując, obowiązek wynikający z art. 39 ust. 4 ustawy pozostał niezrealizowany, a jego spełnienie w dalszym ciągu obciąża gminę.

Skoro w świetle obowiązujących rozwiązań prawnych żądanie skarżących dotyczące zwrotu kosztów dowozu ich dziecka do wskazanej przez nich placówki oświatowej powinno zostać uwzględnione, to w konsekwencji oznacza, że organ powinien podjąć działania zmierzające do zapewnienia faktycznej realizacji tego żądania. Powinien więc podjąć działania mające na celu zapewnienie skarżącym zwrotu kosztów dowozu dziecka do wybranej przez nich placówki oświatowej.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżona czynność została podjęta bez prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 4 i art. 39a ust. 1 ustawy, Sąd, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a.