VIII SA/Wa 336/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-07-11	
Data wpływu	2012-04-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Cezary Kosterna /przewodniczący/
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Justyna Mazur	
Symbol z opisem	6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	IIOSK2522/12	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 25 ust. 2,  art. 94 ust. 1 i art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi [...] R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Rady Miejskiej w R. na rzecz skarżącej [...] R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
W dniu [...] lutego 2012 r. Rada Miejska w R. (dalej: "Rada Miejska", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej "u.s.g."), w związku z wnioskiem [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. (dalej: "skarżąca") z dnia [...] stycznia 2012 r. o wyrażenie zgody na rozwiązanie (na zasadzie wypowiedzenia) stosunku pracy z radnym K. S. (radny), podjęła uchwałę Nr [...], odmawiającą wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Przedmiotowa uchwała nie zawiera uzasadnienia.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w oparciu o argumentację, zawartą we wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r., przez uchylenie przedmiotowej uchwały i wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Podniosła, iż przedstawiony organowi wniosek nie dotyczy zdarzeń związanych z realizacją mandatu przez radnego, natomiast skarżąca nie ma możliwości zatrudnienia go na uprzednio zajmowanym stanowisku, które od dwóch lat nie istnieje. Poza tym niskie kwalifikacje radnego są nieprzydatne dla skarżącej, a on odmówił poddania się obowiązkowym badaniom lekarskim po długotrwałej chorobie, w czasie której wykonywał inne prace zarobkowe, co de facto umożliwia wnioskowanie o rozwiązanie stosunku pracy ze skutkiem natychmiastowym.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności podjętego aktu i obciążenie organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż jako pracodawca radnego Rady Miejskiej, pismem z [...] stycznia 2012 r. wystąpiła z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy. W uzasadnieniu wniosku wskazała na faktyczną niemożność zatrudnienia radnego na stanowisku [...], bowiem począwszy od 1 lutego 2010 r. zadania w tym zakresie przekazane zostały do realizacji innemu podmiotowi, na podstawie art. 23' kodeksu pracy. Podała przy tym, że zaproponowała radnemu realizację w/w zadań w firmie [...] Spółka z o.o., obsługującej również skarżącą, w której radny prace te wykonywał w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] sierpnia 2011 r. Alternatywą dla tej propozycji, odrzuconą przez radnego, było jego zatrudnienie w charakterze [...] z zachowaniem dotychczasowego wynagrodzenia, bowiem skarżąca nie dysponuje możliwościami powierzenia wymienionemu innych, bardziej odpowiedzialnych obowiązków. Wskazała następnie, iż począwszy od daty zgłoszenia gotowości do pracy, czyli od [...] sierpnia 2011 r. do chwili obecnej, radny nie przepracował fizycznie ani jednego dnia, przebywając na zwolnieniach lekarskich, które wykorzystywał niezgodnie z prawem, bo wykonywał inne zajęcia zarobkowe, pobierając wynagrodzenie. Takie zachowanie stanowi podstawę do rozwiązania z radnym stosunku pracy w trybie art. 52 § 1 kodeksu pracy za ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych.

Odnosząc się do podjętej uchwały skarżąca wskazała, iż nie zawiera ona żadnego uzasadnienia, stąd działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to pozostało bez żadnej odpowiedzi, co uniemożliwia skarżącej ocenę motywów, jakimi kierował się organ, odmawiając wyrażenia wnioskowanej zgody.

W dalszej części skargi skarżąca wskazała orzeczenia sądów administracyjnych dotyczących przedmiotowej kwestii (wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym), które jednoznacznie podkreślają obowiązek uzasadniania podejmowanych uchwał w przedmiocie braku wyrażania zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, z którego wynikałoby, czym kierowali się radni podczas głosowania nad uchwałą, a także czy zostały należycie rozważane wszystkie okoliczności sprawy i przesłanki zaprezentowane przez pracodawcę. Skarżąca zaprezentowała również stanowisko, że pełnienie funkcji radnego przez pracownika nie może ograniczać uprawnień pracodawcy w swobodzie doboru pracowników, a przesłanką do odmowy udzielenia zgody na zwolnienie pracownika może być jedynie związek z wykonywanym mandatem radnego. Według skarżącej, radny wykorzystuje swoją funkcję i posiadane uprawnienia, ponieważ usiłuje narzucić pracodawcy swoją wolę, pomimo przedstawienia mu propozycji stanowiska pracy równorzędnego z dotychczasowym wynagrodzeniem u innego pracodawcy w trybie zgodnym z przepisami kodeksu pracy, bądź też podjęcie zatrudnienia, uwzględniającego zarówno potrzeby skarżącej, jak też posiadane przez pracownika kwalifikacje.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej wyjaśniając, iż prawo organu do odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym ma charakter nieograniczony, zaś organ nie ma obowiązku uzasadnienia swego stanowiska. Może więc odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy także z powodów nie związanych z wykonywaniem przez radnego jego mandatu. Organ podniósł, że wyrażenie zgody przez Radę Miejską na rozwiązanie z radnym stosunku pracy pozostawione jest swobodnej decyzji Rady z jednym tylko wyjątkiem, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Poza tym organ podniósł, że skarżący składał już skargę na podobną uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] września 2011 r., która postanowieniem z dnia 12 stycznia 2012 r. w sprawie VIII SA/Wa 8/12 została odrzucona.

Na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 punkt 3 p.p.s.a. z uwagi na fakt, iż z dniem [...] marca 2012 r. radny rozwiązał z zakładem pracy (skarżącym) umowę o pracę na podstawie art. 55 § 1’ kodeksu pracy.

Skarżący oponował wnioskowi o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga jest już drugą skargą, wniesioną przez skarżącego na uchwałę Rady Miejskiej w przedmiocie braku wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym. Pierwszy wniosek skarżącego pochodził z dnia [...] sierpnia 2011 r., a negatywna uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] września 2011 r. Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2012 r. WSA w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 8/12 odrzucił skargę z uwagi na jej wniesienie po upływie terminu (art. 58 § 1 punkt 2, art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a.). W związku z treścią orzeczenia w w/w sprawie (odrzucenie skargi, a nie jej oddalenie), skarżący mógł ponownie zaskarżyć uchwałę dotyczącą tego samego przedmiotu (art. 101 ustęp 1 i 2 u.s.g.).

Zasadniczy zarzut, sformułowany przez skarżącego w przedmiotowej skardze, dotyczy naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g., polegającego na braku uzasadnienia przedmiotowej uchwały z [...] lutego 2012 r. Nr [...], którą Rada Miejska odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązania stosunku pracy z radnym.

Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g., rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Przywołany przepis stanowi wyraz szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnych, której istota polega na konieczności uzyskania zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, będącym jej członkiem. Bez wątpienia wynika z niego, że obowiązkiem rady jest odmowa udzielenia takiej zgody w razie, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W pozostałych przypadkach wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa pozostawione jest jej swobodnemu uznaniu, które nie może jednak oznaczać dowolności działania organu.

Wprawdzie z żadnego przepisu nie wynika obowiązek uzasadniania przez radę gminy uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, to jednak wykładnia przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. musi uwzględniać wykładnię systemową. Wychodząc z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa oraz zważywszy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjąć należy, że wynikająca z tych przepisów zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, iż organy te, podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez radę gminy, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały, podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały.

O ile więc z wykładni literalnej przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. nie wynika taki obowiązek, to jednak konstrukcja omawianego przepisu oparta w znacznym stopniu na uznaniu administracyjnym, przy uwzględnieniu wykładni systemowej, rodzi konieczność uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby niczym nieograniczone władztwo, dające prawo do narzucania pracodawcy obowiązku utrzymywania stosunku pracy z radnym.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06 (publik. ONSAiWSA 2007/2/48, LEX 247924), z którego wynika, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (także wyrok NSA z 18 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/08).

Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały wyklucza możliwość dokonania przez Sąd oceny prawidłowości stanowiska Rady Miejskiej, a tym samym oceny legalności zaskarżonej uchwały. Taki tok rozumowania i interpretacji przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. jest aktualnie przeważający w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Lublinie z 7 października 2008 r., III SA/Lu 247/08, wyrok NSA z 26 maja 2003 r., II SA/Kr 363/03, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2012 r., VIII SA/Wa 1046/10, wyrok NSA z 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05, LEX nr 190991, wyrok NSA z 9 maja 2006 r., II OSK 195/06, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 lutego 2010 r., II SA/Ol 6/10).

W świetle wyżej powołanego orzecznictwa, Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r. (I PK 152/07, Monitor Prawa Pracy 2008/5/255), iż przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. nie zobowiązuje rady do uzasadnienia swojego stanowiska. Sąd Najwyższy wywiódł ten pogląd na podstawie wykładni językowej w/w przepisu, a tego rodzaju wykładnia czasami zawodzi, jeśli skonfrontuje się ją z wykładnią systemową i celowościową. Wskazać również należy, że w/w stanowisko Sądu Najwyższego zostało poddane krytyce (zob. glosa A.Rzeteckiej –Gil, LEX nr 88513).

Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała, przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo oraz powoduje konieczność uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności uchwały.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O wstrzymaniu wykonania uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200 p.p.s.a.

Sąd nie uwzględnił ewentualnego wniosku pełnomocnika organu o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 punkt 3 p.p.s.a. uznając, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje nadal zaskarżona uchwała, pomimo rozwiązania umowy o pracę przez radnego, która w świetle powyższych wywodów jest sprzeczna z prawem.