II OSK 2273/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-03	
Data wpływu	2023-10-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Żak
Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 216/23	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 216/23, w sprawie ze skargi P.F., na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, z dnia 14 grudnia 2022 r. nr OA.7722.22.8.2022, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 216/23, w wyniku rozpoznania skargi P.F. uchylił postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z dnia 14 grudnia 2022 r. nr OA.7722.22.8.2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Poddanym kontroli Sądu pierwszej instancji postanowieniem PWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 48a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej: "p.b." uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzyżowie (dalej: PINB) z 16 sierpnia 2022 r. i jednocześnie wstrzymał skarżącemu budowę budynku magazynowego o wymiarach 46,00 m x 9,15 m oznaczonego na ścianie zewnętrznej budynku literą "C", położonego na działce nr ewid. [...] w C., gmina C., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną wniósł PWINB zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 2 i 5 p.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że realizacja wszelkich tymczasowych obiektów budowlanych na gruncie Prawa budowlanego wymaga wyłącznie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy, co skutkowało zastosowaniem procedury legalizacyjnej dotyczącej budowy tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b.) do legalizacji samowolnie wybudowanego budynku magazynowego na działce nr ewid. [...] w C. o wymiarach zewnętrznych 46,00 m x 9,15 m, tj. do obiektu budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach – czyli do obiektu budowlanego będącego budynkiem, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę;

2) art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 48a ust. 1 i 3 p.b. poprzez niezastosowanie procedury legalizacyjnej, dotyczącej obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, do legalizacji samowolnie wzniesionego budynku magazynowego na działce nr ewid. [...] w C. o wymiarach zewnętrznych 46,50 m x 9,15 m, tj. do obiektu budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach – czyli do obiektu będącego budynkiem, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej wyroku oraz jej nieuzasadnienie – co nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z powołanymi przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia PINB z dnia 16 sierpnia 2022 r. znak: PINB.5160.1.7.2022.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie wystąpiły, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do ograniczenia kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej.

Natomiast zgodnie z art. 193 p.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji uznając, że nie zostały ustalone istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego dotyczące daty powstania spornego obiektu oraz jego charakteru. Zatem zakwestionował ustalony w sprawie stan faktyczny. Stąd jeżeli skarżący kasacyjnie organ chciał skutecznie podważyć stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie powinien podnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. czego w skardze kasacyjnej nie uczynił, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Należy w tym miejscu zauważyć, że za pomocą podstawy kasacji wynikającej z naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego sprawy, które to ustalenia związane są z zupełnie inną podstawą kasacji, a mianowicie z naruszeniem prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Jedyny zarzut procesowy jaki podniósł w skardze kasacyjnej organ to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, wyrok zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest to przepis kompetencyjny – dający sądowi administracyjnemu możliwość podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowy" – mówiący o tym, jaki może być wynik sprawy. Jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymieniony przepis nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej i powinien być powiązany z odpowiednimi przepisami postępowania, które miały zastosowanie w postępowaniu administracyjnym.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że organy nadzoru budowlanego w ogóle nie podjęły próby ustalenia kiedy sporny obiekt budowlany został posadowiony w miejscu, w którym ujawniono go w trakcie oględzin. Należy zauważyć, że data powstania obiektu determinuje stan prawny, który ma zastosowanie w sprawie. Ustaleń, czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną, dokonuje się bowiem na podstawie przepisów z daty jej dokonania, tj. przepisów obowiązujących w okresie budowy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II OSK 947/12, LEX nr 1559961). Zatem ocena legalności wykonania konkretnego obiektu budowlanego powinna być dokonana w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wykonywania, gdyż to one określały standardy jego realizacji (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 757/21, LEX nr 3333893). Dopiero ustalenie, że zostały naruszone przepisy z daty budowy spornego obiektu, pozwala na wdrożenie procedury legalizacyjnej w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jego legalizacji.

Podzielić również należy stanowisko Sądu I instancji, że organy nadzoru budowlanego niedostatecznie także wyjaśniły kwalifikację spornego obiektu budowlanego. Sąd przyjął za organem, że sporny obiekt stanowi budynek, jednak nie ma pewności, czy nie jest on również tymczasowym obiektem biorąc pod uwagę, że , został przeniesiony z innego miejsca tylko czasowo, do czasu uzyskania pozwolenia na jego budowę w innym miejscu, nie jest użytkowany, nie jest kompletny (brak mechanizmu otwierania wrót), a elementy konstrukcyjne zostały tylko czasowo przytwierdzone do podłoża. Sąd zwrócił uwagę, że organ nadzoru budowlanego nie podjął próby wyjaśnienia tych okoliczności.

Jednocześnie Sąd I instancji wyraził pogląd, że są dwa rodzaje obiektów tymczasowych: obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej i obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem. Przy czym realizacja takich obiektów tymczasowych wymaga na gruncie przepisów prawa budowlanego zgłoszenia. To stwierdzenie stało się przyczynkiem do podniesienia zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 2 i 5 p.b. pomijając wadliwą konstrukcję samego zarzutu (brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) oraz fakt, że Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie przesądził, że sporny obiekt ma taki właśnie charakter, należy zauważyć, że w art. 3 pkt 5 p.b. zostały wyróżnione dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwsze z nich to obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Po drugie, to obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem. Katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty i w każdej sprawie należy dokonać, mając na uwadze cechy danego obiektu, indywidualnej oceny, czy może on być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 219/24, LEX nr 3788703). W świetle powyższego przepisu również kwestia związania obiektu z gruntem ma wpływ na kwalifikację obiektu budowlanego jako tymczasowego, którego budowa zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasowym obiektem budowlanym może być zarówno budynek, budowla, jak i obiekt małej architektury. Należy przy tym zastrzec, że postawienie tymczasowego obiektu budowlanego wyłącznie w oparciu o zgłoszenie będzie możliwe w sytuacji, w której obiekt zostanie przeniesiony lub rozebrany przed upływem 180 dni od momentu jego postawienia. Tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b., jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1462/20, LEX nr 3559759). Zatem wykładnia prawa dokonana przez Sąd I instancji w tym zakresie była prawidłowa, co czyni niezasadnym zarzut kasacyjny naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 2 i 5 p.b.

Podobnie niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 48a ust. 1 i 3 p.b. poprzez niezastosowanie procedury legalizacyjnej. Sąd I instancji nie mógł zastosować procedury legalizacyjnej w oparciu o wskazane przepisy, bowiem to organ prowadzi postępowanie legalizacyjne, a nie, jak chciałby tego skarżący kasacyjnie, sąd administracyjny. Sąd nie dokonywał także wykładni wskazanych przepisów i nie dokonał oceny ich zastosowania przez organ nadzoru budowlanego. Stwierdził jedynie, że w ustalonym stanie faktycznym istnieją istotne braki, które uniemożliwiają merytoryczną ocenę przeprowadzonej przez organ procedury legalizacyjnej.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.