III OSK 226/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-10	
Data wpływu	2023-02-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Tadeusz Kiełkowski	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 3562/21	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 184 oraz art. 204 pkt 2 i art 205 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Dnia 10 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3562/21 w sprawie ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z 20 maja 2021 r. znak: DTK-8.014.2.2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. oddala wniosek [...] S.A. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3562/21, po rozpoznaniu skargi Fundacji [...] z siedzibą w Warszawie (dalej: "skarżąca", "Fundacja") na decyzję Ministra Infrastruktury (dalej: "organ", "Minister") z 20 maja 2021 r. znak: DTK-8.014.2.2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra z 28 stycznia 2021 r. znak: DTK-8.014.2.2021; w pkt 2 zasądził od Ministra na rzecz Fundacji kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Fundacja we wniosku z 15 stycznia 2021 r., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902 dalej: "u.d.i.p."), wystąpiła do Ministra o udostępnienie kopii zawartej pomiędzy Ministrem a [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "[...]", "Spółka") umowy ramowej na świadczenie usług publicznych w transporcie kolejowym w zakresie międzywojewódzkich i międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich w latach 2021 – 2030 wraz z załącznikami (dalej również "Umowa Ramowa").

Minister w piśmie z 19 stycznia 2021 r. zwrócił się do [...] o zajęcie stanowiska w związku z wnioskiem o udostępnienie powołanej wyżej umowy, uwzględniającego informację, które jej części mogą zostać udostępnione bez naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy.

[...] w piśmie z 21 stycznia 2021 r. wskazała, że treść Umowy Ramowej wraz z załącznikami: nr 1 "Plan Przedmiotowo-Finansowy", nr 2 "Wzór Planu Finansowego stanowiącego załącznik do Umowy Rocznej", nr 3 "Zasady ustalania wysokości Rekompensaty", nr 4 "Wzór Rozliczenia Miesięcznego", nr 6 "Metodologia i zakres badań marketingowych", nr 9 "Wytyczne do ustalania opłat za przejazdy pociągami objętymi Umową", nr 9.1 "Opłaty bazowe", nr 13 "Wzory sprawozdań", nr 14 "Konspekt Umowy Rocznej" - stanowię tajemnicę przedsiębiorstwa [...].

Ponadto [...] wskazała, że pozostałe załączniki do umowy ramowej nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, zatem mogą zostać udostępnione bez naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy. Do tych dokumentów zaliczyła załączniki: nr 5 "Ogólne wymagania jakościowe", nr 5.1 "Katalog wskaźników oceny jakości", nr 7 "Wytyczne do przygotowania Projektu Rozkładu Jazdy Pociągów", nr 8 "Politykę postojów", nr 10 "Projekty inwestycyjne współfinansowane z funduszy UE objęte Umową", nr 11 "Katalog kar i ich taryfikator", nr 12 "Wzór protokołu z kontroli", nr 15 "Postanowienia RODO".

Minister przy piśmie z 28 stycznia 2021 r. udostępnił Fundacji wyżej wymienione załączniki, niestanowiące tajemnicy przedsiębiorcy.

Minister decyzją z 28 stycznia 2021 r. znak: DTK-8.014.2.2021, na podstawie art. 16 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówił Fundacji udostępnienia informacji publicznej w zakresie podlegającym ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, tj. w zakresie dotyczącym treści Umowy ramowej o świadczenie usług publicznych w zakresie międzywojewódzkich i międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich z 31 grudnia 2020 r. zawartej pomiędzy ministrem właściwym do spraw transportu a spółką [...] S.A. oraz następujących załączników: nr 1 "Plan Przedmiotowo-Finansowy", nr 2 "Wzór Planu Finansowego stanowiącego załącznik do Umowy Rocznej", nr 3 "Zasady ustalania wysokości Rekompensaty", nr 4 "Wzór Rozliczenia Miesięcznego", nr 6 "Metodologia i zakres badań marketingowych", nr 9 "Wytyczne do ustalania opłat za przejazdy pociągami objętymi Umową", nr 9.1 "Opłaty bazowe", nr 13 "Wzory sprawozdań", nr 14 "Konspekt Umowy Rocznej".

Minister decyzją z 20 maja 2021 r. znak: DTK-8.014.2.2021, po rozpoznaniu wniosku Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 5 ust. 2 u.d.i.p., utrzymał w mocy własną decyzję z 28 stycznia 2021 r.

Organ podtrzymał w uzasadnieniu decyzji stanowisko zajęte w decyzji z 28 stycznia 2021 r. Ponadto stwierdził, że przeanalizował dane zawarte w treści Umowy Ramowej i poszczególnych załącznikach, które zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Na tej podstawie ustalił, że oświadczenie Spółki o nieujawnianiu poszczególnych dokumentów jest w pełni uzasadnione.

Argumentując za takim stanowiskiem, Minister przywołał zawartą w Umowie Ramowej klauzulę poufności – "(...) żadna ze stron nie ujawni osobie trzeciej jakichkolwiek informacji, które mogą uzyskać w związku z wykonywaniem niniejszej Umowy Ramowej i danej Umowy Rocznej, o ile informacje te nie zostały podane do wiadomości publicznej (...)" - i stwierdził, że informacje zawarte w Umowie Ramowej w nieudostępnionym zakresie nie zostały ujawnione poprzez podanie ich do wiadomości publicznej i ma do nich dostęp jedynie ograniczone grono pracowników [...] oraz Ministerstwa Infrastruktury, jako organizatora przewozów i strony Umowy Ramowej. Minister stwierdził też, że żadna ze stron umowy dotychczas nie udostępniała wyżej wymienionych dokumentów. Minister Infrastruktury, jako strona Umowy Ramowej, jest zobowiązany do przestrzegania jej postanowień, w tym § 13 "Poufność". Spółka zaś w piśmie z 19 stycznia 2021 r. nie wyraziła zgody na ujawnienie informacji objętych klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa [...] S.A", przedstawiając do swojego oświadczenia stosowne uzasadnienie.

Organ stwierdził również, że dokonał wnikliwej analizy Umowy Ramowej w zakresie tych części, które zostały zastrzeżone przez Spółkę jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa [...]. Zauważył, że są to przede wszystkim informacje dotyczące kwestii finansowych w tym opłat za przejazdy pociągami objętymi Umową Ramową. Minister wywiódł, że w ramach ponownie przeprowadzonej analizy Umowy Ramowej i jej załączników, objętych klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa [...] S.A.", doszedł do następujących wniosków:

Załącznik nr 1 "Plan Przedmiotowo-Finansowy": zawiera dane dotyczące szczegółowej oferty przewozowej w podziale na poszczególne lata obowiązywania Umowy Ramowej, czyli od 2021 r. do 2030 r. Oferta ta przedstawia przede wszystkim planowane relacje pociągów, liczbę par pociągów kursujących w dobie, pracę eksploatacyjną w podziale na pociągi stałego kursowania i pociągi sezonowe. Planowana oferta przewozowa stanowi dane strategiczne Spółki (Przewoźnika), które mogą zostać wykorzystane przez inny podmiot działający na rynku lub planujący rozwinąć działalność przewozową. W ocenie Ministra, objęcie ochroną wyżej wymienionych informacji, które wymagały zaangażowania finansowego i znaczącego nakładu pracy, przed podmiotami zewnętrznymi, które mogą te informacje wykorzystać w swojej działalności przewozowej jest uzasadnione. Organ uznał, że informacje w zakresie wieloletniej oferty przewozowej można zaliczyć do tzw. poufnego know-how. Wskazał, że termin ten oznacza wiadomości i doświadczenie o charakterze technicznym, handlowym, administracyjnym i finansowym, albo innego rodzaju nadającego się do stosowania w działalności przedsiębiorstwa lub wykonywaniu zawodu. Dodatkowo w odniesieniu do przedstawionej definicji zaznaczył, że termin ten oznacza również zdolność, wiedzę lub umiejętności uzyskania określonego rezultatu lub określonej działalności.

Załącznik nr 2 "Wzór Planu Finansowego stanowiącego załącznik do Umowy Rocznej": na podstawie tego dokumentu Spółka przedstawia w ramach Umowy Rocznej szczegółowy wykaz kosztów, przychodów i pracy eksploatacyjnej w podziale na każdy pociąg objęty Umową Roczną. Minister stwierdził przy tym, że takie dane finansowe posiadają dla Spółki istotną wartość gospodarczą, a ich ujawnienie może negatywnie wpłynąć na pozycję Spółki na rynku. Dane w zakresie deficytu finansowego danego pociągu, kursującego na określonej trasie, mogą dostarczać między innymi informacje o popycie na daną usługę przewozową i wpływać na decyzję innego przewoźnika o ewentualnym uruchomieniu przewozów na tej trasie.

Załącznik nr 3 "Zasady ustalania wysokości Rekompensaty": dokument ten szczegółowo przedstawia rodzaje kosztów i przychodów oraz klucze podziałowe wykorzystywane do alokacji kosztów w celu wyliczenia Rekompensaty należnej Spółce (Przewoźnikowi) za wykonaną usługę przewozową na podstawie Umowy Ramowej. W ocenie Ministra dokument ten zawiera informacje techniczne i organizacyjne Przewoźnika. Ponadto, załącznik nr 3 do Umowy Ramowej opracowany został na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. Urz. UE L nr 315 z 03.12.2007, s. 1), gdzie przedstawione zostały podstawowe wytyczne/zasady przyznawania rekompensaty w zakresie umów o świadczenie usług publicznych.

Załącznik nr 4 "Wzór Rozliczenia Miesięcznego": w ramach tego dokumentu przedstawiono szczegółowe dane finansowe w zakresie poszczególnych rodzajów przychodów i kosztów z działalności przewozowej Spółki w rozbiciu na miesiące, które w ocenie Ministra powinny być szczególnie chronione ponieważ mają istotną wartość gospodarczą i strategiczną dla Spółki.

Załącznik nr 6 "Metodologia i zakres badań marketingowych": dokument ten opisuje w jaki sposób Spółka przeprowadza badania marketingowe i badanie satysfakcji pasażerów. Pozyskanie przez podmioty trzecie metodologii wyżej wymienionych badań mogłoby być pomocne przy konstruowaniu rozkładu jazdy i polityki taryfowej ponieważ obrazuje ona potrzeby transportowe podróżnych. Dlatego też, w ocenie Ministra publiczne ujawnienie wyżej wymienionych informacji może prowadzić do uprzywilejowanej pozycji innych przewoźników, poprzez zapoznanie się z praktykami przeprowadzania przez Spółkę badań w tym zakresie, których wykorzystanie może zaoszczędzić im wydatków lub zwiększyć zyski.

Załącznik nr 9 "Wytyczne do ustalania opłat za przejazdy pociągami objętymi Umową" i załącznik nr 9.1 "Opłaty bazowe": w ocenie Ministra informacje w zakresie wysokości opłat bazowych w latach 2021 - 2030 i zasad ustalania wysokości opłat za przewozy mają dla Spółki wartość strategiczną i powinny być chronione tajemnicą przedsiębiorstwa. Publiczne ujawnienie wyżej wymienionych informacji może prowadzić do osłabienia pozycji Spółki na rynku kolejowych przewozów pasażerskich, ponieważ opłaty za przejazd pociągiem stanowią jedną z podstawowych zasad kształtowania popytu na usługi kolejowe i wpływają na konkurencyjność Spółki (jako przewoźnika) na rynku. Dokument ten zawiera również informacje organizacyjne, ponieważ pozwala ocenić w oparciu o jakie procedury ustalono strukturę organizacyjną Spółki w konkretnych przypadkach. Innymi słowy ujawnienie tajemnicy w zakresie organizacji przedsiębiorstwa pozwoliłoby konkurentom na poznanie jak zespół składników tworzących przedsiębiorstwo reaguje na sytuacje występujące na rynku.

Załącznik nr 13 "Wzory sprawozdań": w ramach sprawozdań Spółka wykazuje punktualność pociągów objętych umową, zestawienie składu pociągu niezgodne z postanowieniami Umowy Ramowej, przypadki przepełnień składów pociągów, informacje o deficycie/zysku wygenerowanym przez pociągi, strukturę przewozów w miesiącu, dane wskaźnikowe, kwartalne zestawienie liczby zarezerwowanych miejsc w pociągach objętych Umową Ramową. Powyższe dane obrazują sposób wykonywania przez Spółkę (Przewoźnika) usług kolejowych i związanych z tym wyników finansowych. Stanowią one w ocenie Ministra informacje techniczne i organizacyjne, których upublicznienie może zagrozić konkurencyjności Spółki na rynku kolejowych przewozów pasażerskich.

Treść Umowy Ramowej i załącznik nr 14 "Konspekt Umowy Rocznej": Treść Umowy Ramowej i konspekt Umowy Rocznej jako całość opisują poszczególne założenia przedstawione szczegółowo w załącznikach do tych umów, które zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. W treści bowiem przedstawione zostały m.in. kwestie dotyczące finansowania realizacji zadań. W ocenie Ministra treść Umowy Ramowej i konspekt Umowy Rocznej, jako całość powinna zostać objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, ponieważ jej ujawnienie może wpływać negatywnie na pozycję Spółki na rynku i naruszać interesy przedsiębiorcy.

Dalej Minister wywiódł, że podejmując decyzję o odmowie udostępnienia informacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa wziął również pod uwagę specyfikę sektora kolejowego w Polsce, a zwłaszcza stopień liberalizacji i tempo rozwoju rynku kolejowych przewozów pasażerskich, przede wszystkim w zakresie międzywojewódzkich i międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich, na którym [...] świadczy usługi przewozowe. Jak zauważył organ administracji, rynek ten dopiero zaczyna się otwierać na nowych przewoźników kolejowych (polskich i zagranicznych), którzy dążąc do poprawy swojej pozycji mogliby wykorzystać informacje stanowiące istotną wartość gospodarczą Spółki i w uprzywilejowany sposób wzmocnić swoją pozycję rynkową kosztem pogorszenia sytuacji [...]. Organizator międzywojewódzkich i międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich, tj. Minister Infrastruktury, jako minister właściwy do spraw transportu, zawarł z [...] Umowę Ramową obowiązującą do 2030 r., która nakłada na strony obowiązek prawidłowej realizacji zaplanowanych przez organizatora usług przewozowych w poszczególnych rocznych rozkładach jady pociągów. Za realizację zadań objętych Umową Ramową Spółka otrzymuje rekompensatę pieniężną. W ocenie Ministra, pogorszenie pozycji [...] na rynku dalekobieżnych przewozów pasażerskich, na skutek ujawnienia informacji stanowiących dla Spółki realną wartość gospodarczą, może powodować spadek przychodów ze sprzedaży biletów i wzrost zapotrzebowania Spółki na rekompensatę z tytułu wykonanych przewozów objętych Umową Ramową. Przy braku możliwości zwiększenia środków z budżetu państwa, Minister (jako organizator przewozów), będzie zmuszony do ograniczenia oferty przewozowej zaplanowanej w Umowie Ramowej i tym samym, pogorszenia jakości usług publicznych w międzywojewódzkich i międzynarodowych kolejowych przewozach pasażerskich. Ewentualne ograniczenie oferty przewozowej miałoby z kolei negatywny wpływ na realizację zobowiązań zawartych w Umowie Ramowej i mogłoby pogorszyć pozycję Spółki (jako przewoźnika) na rynku jako podmiotu świadczącego usługi kolejowe.

Organ wskazał też, że Spółka wykonuje zadania o charakterze użyteczności publicznej w zakresie transportu publicznego, które są dofinansowywane z budżetu państwa, ale jednocześnie, jako spółka prawa handlowego, działa na rynku kolejowym, na którym funkcjonują również inne podmioty prowadzące działalność wobec niej konkurencyjną. Udostępnienie informacji z zakresu funkcjonowania tego przewoźnika kolejowego mogłoby zagrozić jego prawidłowemu funkcjonowaniu. Minister zaznaczył, że [...] działa na rynku przewozu osób i podlega w tym zakresie silnej konkurencji, nie tylko ze strony przewoźników kolejowych, ale również drogowych i lotniczych.

Organ ji skonstatował, że złożony wniosek obejmuje dane szczególnie wrażliwe. Dane te dotyczą organizacji pracy przewozowej, popytu na poszczególne usługi, natężenia ruchu w zależności od terminu wykonania przejazdów, wskaźników ekonomiczno-eksploatacyjnych, w tym kosztów i przychodów z usług oraz planów finansowych pociągów w konkretnych okresach kursowania, jak również metodologii badań marketingowych.

W dalszej części uzasadnienia decyzji z 20 maja 2021 r., odnosząc się do zarzutów postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister przywołał argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z 28 stycznia 2021 r. dotyczącą spełnienia tzw. formalnego i materialnego warunku uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy z odniesieniem się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych.

Reasumując, Minister stwierdził, że ujawnienie informacji dotyczących interesów gospodarczych Spółki mogłoby negatywnie wpłynąć na jej pozycję rynkową. Spółka działa na rynku kolejowym, na którym funkcjonują również inne podmioty prowadzące wobec Spółki działalność konkurencyjną. Dane objęte klauzulą poufności dotyczą organizacji pracy przewozowej, popytu na poszczególne usługi, natężenia ruchu w zależności od terminu, wykonywania przejazdów, z chronionymi przez podmiot wskaźnikami ekonomiczno-eksploatacyjnymi, w tym kosztów i przychodów z usług oraz planów finansowych pociągów i metodologii badań marketingowych. Dane te stanowią dla [...] istotną wartość gospodarczą. Ponadto, w ocenie Ministra [...] podjęła niezbędne działania w celu zachowania w poufności treści Umowy Ramowej wraz załącznikami objętymi klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa [...] S.A.".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z 20 maja 2021 r. Fundacja zarzuciła naruszenie:

1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozszerzenie w sposób niedopuszczalny pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy na informacje nią nieobjęte;

2. art. 5 ust. 3 u.d.i.p. poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie dotyczącym innych podmiotów wykonujących zadania publiczne poprzez nieudostępnienie informacji, które udostępnione być powinny;

3. art. 7 k.p.a. poprzez pobieżną jedynie analizę zasadności argumentów wskazanych przez [...], które zostały następnie zaaprobowane przez organ administracji i stanowią element uzasadnienia skarżonej decyzji;

4. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w postaci niewyczerpującego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji;

5. art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania, bowiem wydana decyzja administracyjna nie wyjaśnia w sposób kompleksowy i przekonujący, dlaczego przedmiotowa informacja nie może być udostępniona i jaki charakter mają informacje zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa.

Minister wniósł o oddalanie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie 4 października 2022 r. postanowił dopuścić [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Spółka w piśmie z 17 października 2022 r. stwierdziła, że w pełni podziela stanowisko Ministra zawarte w obu wydanych w sprawie decyzjach i wniosła o oddalenie skargi Fundacji, a ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci: 1. informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej Krajowego Rejestru Sądowego, dotycząca Fundacji; 2. wydruku ogłoszenia ze strony internetowej (Dziennika Urzędowego UE): https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE;295403-2021;TEXT:PL:HTML&src=0 (dostęp: 18 października 2022 r.); 3. wypisu z protokołów otwarcia stron internetowych urzędów wojewódzkich z dnia 17 października 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie 26 października 2022 r. oddalił wnioski dowodowe [...].

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w stosunku do informacji, których nie udostępniono Fundacji, spełniony jest warunek formalny poufności. W Umowie Ramowej zawarto przywołane w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie decyzji postanowienie o obowiązku każdej ze stron zachowania poufności, natomiast na nieudostępnionych skarżącej dokumentach znajduje się klauzula o treści "Tajemnica Przedsiębiorstwa [...] S.A.". Informacje zawarte w Umowie Ramowej w nieudostępnionym zakresie nie zostały ujawnione poprzez podanie ich do publicznej wiadomości i zgodnie ze zgodnymi oświadczeniami Ministra i Spółki ma do nich dostęp jedynie ograniczone grono pracowników [...] oraz Ministerstwa Infrastruktury.

Sąd I instancji stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji z 28 stycznia 2021 r. zawarto jedynie ogólne spostrzeżenia dotyczące kwalifikacji pewnych danych jako objętych tajemnica przedsiębiorcy, co uniemożliwia odniesienie do treści nieudostępnionej informacji. Sąd I instancji stwierdził, że skoro zakresem rozstrzygnięcia decyzji z 28 stycznia 2021 r. objęto m.in. Załącznik nr 2 "Wzór Planu Finansowego stanowiącego załącznik do Umowy Rocznej", Załącznik nr 4 "Wzór Rozliczenia Miesięcznego", a także Załącznik nr 13 "Wzory sprawozdań", ogólna argumentacja, mająca świadczyć o tym, że w nieudostępnionej informacji znajdują się szczegółowe dane dotyczące prognoz przewozowych i kształtowania polityki przewozowej, danych marketingowych, czy informacji o rozliczeniach, organizacji pracy przewozowej, bądź popytu na poszczególne usługi, nie może być uznana za wystarczające, skrupulatne, a przede wszystkim adekwatne do zakresu nieudostępnionej informacji wyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji z 29 maja 2021 r., analizując materialny aspekt tajemnicy przedsiębiorcy, Minister dokonał bardziej szczegółowej analizy nieudostępnionych Fundacji elementów Umowy Ramowej. Na podstawie załącznika nr 2 do Umowy Ramowej "Wzór Planu Finansowego stanowiącego załącznik do Umowy Rocznej" "(...) Spółka przedstawia w ramach Umowy Rocznej szczegółowy wykaz kosztów, przychodów i pracy eksploatacyjnej w podziale na każdy pociąg objęty Umową Roczną [...]".

W ocenie Sądu I instancji, Minister nie uzasadnił decyzji w zakresie odmowy udostępnienia rzeczonego załącznika argumentacją podniesioną przez [...] w piśmie z 17 października 2022 r. Zdaniem Sądu, brak też w uzasadnieniu decyzji argumentacji, która świadczyłaby o tym, że ze względu na rozwiązania przyjęte w Umowie Ramowej, "Wzór Planu Finansowego" wyróżnia takie kategorie (ilościowe, wartościowe), które podlegają planowaniu, że już sama ta kategoryzacja może dawać obraz struktury planowania, rozliczania, czy realizacji. Sąd I instancji stwierdził, że w decyzji z pewnością brak informacji, że informacja w zakresie obejmującym załącznik nr 2 do Umowy Ramowej stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa już jako sam wzór, a nie dane podane zgodnie z tym wzorem/schematem. Zdaniem Sadu I instancji z uzasadnienia decyzji, w której Minister odnosi się do deficytu finansowego danego pociągu kursującego na określonej trasie można wnioskować, że sam schemat Planu Finansowego nie stanowi w jego ocenie tajemnicy przedsiębiorcy.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Minister w odniesieniu do kolejnego pakietu informacji, w stosunku do którego zastosował ograniczenie przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., po raz kolejny odniósł się do konkretnych danych zamieszczanych dopiero w sprawozdaniach opracowywanych w oparciu o nieudostępnione wzory. Minister jednoznacznie wskazał, że dane wykazywane w ramach sprawozdań "obrazują sposób wykonywania" przez Spółkę usług kolejowych i związanych z tym wyników finansowych. Odwołał się przy tym w szczególności do punktualności pociągów, czy zestawień ich składów. W uzasadnieniu decyzji nie ma z pewnością mowy o tym, że już sam wzór, czy sposób kategoryzacji określonych danych, które zresztą organ wymienia (zestawienie składu pociągu niezgodne z postanowieniami Umowy Ramowej, przypadki przepełnień składów pociągów, informacje o deficycie/zysku wygenerowanym przez pociągi), stanowi dla [...] tajemnicę przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu I instancji, niewyczerpująca jest także połączona argumentacja dotycząca nieudostępnienia "Treści Umowy Ramowej" i załącznika nr 14 "Konspektu Umowy Rocznej". Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, odnoszące się do rozstrzygnięcia, którym objęto wszystkie wymienione na wstępie elementy umowy ramowej, nie pozwala na stwierdzenie, że istnienie tajemnicy przedsiębiorcy jest w przedmiotowej sprawie rzeczywiste i niewątpliwe. Zdaniem Sądu, przedstawione przez Ministra motywy nieudostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie objętym rozstrzygnięciem decyzji są przynajmniej częściowo nieadekwatne do treści informacji, której nie udostępniono. Jakkolwiek organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w zaskarżonej decyzji przedstawił bardziej szczegółową niż w decyzji z 28 stycznia 2021 r. argumentację odnoszącą się do powodów nieudostępnienia poszczególnych elementów Umowy Ramowej, to nie sprostał zadaniu należytego ustalenia zasięgu ograniczenia dostępu do informacji publicznej oraz przedstawienia obiektywnych i adekwatnych do akt sprawy powodów zastosowania tego ograniczenia.

Minister wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przyjęcie, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawił przesłanek nieudzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy w sposób wyczerpujący i precyzyjny, a poprzestał na przedstawieniu jedynie ogólnych spostrzeżeń dotyczących kwalifikacji pewnych danych jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ uzasadnił powody zakwalifikowania danych podlegających ochronie, wskazując rodzaje informacji zawartych w objętych wnioskiem a nieudostępnionych dokumentach i skutki ich udostępnienia podmiotom trzecim, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało uznaniem przez Sąd I Instancji naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego uzasadniających uwzględnienie skargi, podczas gdy do naruszenia takiego nie doszło, a Sąd I Instancji powinien był zastosować przepis art. 151 p.p.s.a. i skargę oddalić;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezasadnym uwzględnieniu skargi na skutek przyjęcia, że organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w zakresie w jakim zawiera ona - w aspekcie materialnym - wyjaśnienie zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podczas gdy zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób należyty i na tyle szczegółowy na ile możliwym było uzasadnienie decyzji z zachowaniem w poufności danych, których udostępnienia żąda Fundacja, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym uwzględnieniem przez Sąd I instancji skargi, podczas gdy należycie przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna powinna skutkować oddaleniem skargi w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do nieudostępnienia przez organ treści załączników nr 1, 6, 9 i 9.1. do Umowy ramowej, pomimo uchylenia w całości obu decyzji organu tj. decyzji z 28 stycznia 2021 r. i utrzymującej nią w mocy decyzji z 820 maja 2021 r.;

II. prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że znajdujące się w treści umowy ramowej na świadczenie usług publicznych w transporcie kolejowym w zakresie międzywojewódzki i międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich, zwanej dalej "umową ramową" wraz z załącznikami, dane i informacje o pasażerskich przewozach kolejowych, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy Uczestnika postępowania - [...] S.A., a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie i uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia organu.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej uwzględnienie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

2. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, który uchylił decyzje organów obu instancji i zasądził na rzecz Fundacji koszty postępowania. Organy w decyzjach, powołując się między innymi na art. 16 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówiły Fundacji udostępnienia informacji publicznej w zakresie podlegającym ograniczeniu ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy" dotyczącym treści Umowy ramowej o świadczenie usług publicznych w zakresie międzywojewódzkich i międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich z 31 grudnia 2020 r. zawartej pomiędzy ministrem właściwym do spraw transportu a spółką [...] S.A. oraz następujących załączników: nr 1 "Plan Przedmiotowo-Finansowy", nr 2 "Wzór Planu Finansowego stanowiącego załącznik do Umowy Rocznej", nr 3 "Zasady ustalania wysokości Rekompensaty", nr 4 "Wzór Rozliczenia Miesięcznego", nr 6 "Metodologia i zakres badań marketingowych", nr 9 "Wytyczne do ustalania opłat za przejazdy pociągami objętymi Umową", nr 9.1 "Opłaty bazowe", nr 13 "Wzory sprawozdań", nr 14 "Konspekt Umowy Rocznej".

Zdaniem organów, ujawnienie informacji dotyczących interesów gospodarczych Spółki mogłoby negatywnie wpłynąć na jej pozycję rynkową i naruszać "tajemnicę przedsiębiorcy".

Zdaniem Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie pozwalało na stwierdzenie, że istnienie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest w przedmiotowej sprawie rzeczywiste i niewątpliwe. Decyzje zawierają bowiem argumentację częściowo nieadekwatną odnośnie do treści nieudostępnionej informacji. Nie wyjaśniają w przekonujący sposób, z jakich względów ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie objętym decyzjami było podyktowane pierwszeństwem interesu gospodarczego przedsiębiorcy nad prawem do informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji naruszył zarówno przepisy prawa materialnego jak i postępowania. Zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób należyty i na tyle szczegółowy na ile możliwym było uzasadnienie decyzji z zachowaniem w poufności wrażliwych dla spółki danych, których udostępnienia żąda Strona.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podnoszone w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

3. W ocenie NSA, zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 188 p.p.s.a., NSA w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Zatem NSA może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. NSA w składzie orzekającym uznał, że wyrok Sądu I instancji należy uchylić i oddalić skargę, gdyż stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości.

Istota sprawy i zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej koncentruje się na tym, czy "uzasadnienie" decyzji Ministra jest na tyle przekonywujące, aby odmówić Fundacji udostępnienia niektórych z wnioskowanych informacji publicznej powołując się na "tajemnicę przedsiębiorcy". Do tak postawionego problemu prawnego można odnieść się w sposób komplementarny, wskazując następujące argumenty,

Po pierwsze - prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że Minister jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) oraz, że umowa ramowa o świadczenie usług publicznych w zakresie międzywojewódzkich i międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich z 31 grudnia 2020 r. pomiędzy ministrem właściwym do spraw transportu a spółką [...] zawiera "informację publiczną" (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 5 lit. a , lit. b, lit. d i lit. g u.d.i.p.). Prawidłowo również organ powołał się (odmawiając udostępnienia żądanej informacji) na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu między innymi na "tajemnicę przedsiębiorcy". W orzecznictwie wskazuje się, że na "tajemnicę przedsiębiorcy" składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Sam fakt wyrażania woli zachowania tajemnicy nie jest zatem wystarczającym do odmowy udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Bez spełnienia przesłanki materialnej, tj. wartości określonych danych dla interesów samego przedsiębiorcy - nie można uznać, że zaistniał warunek dla objęcia żądanych informacji ochroną z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie jest wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że wskazane przez niego informacje stanowią tajemnicę za względu na wartość gospodarczą czy inwestycyjną. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. wyrok NSA z 18 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1972/23).

Po drugie – zasadnie Sąd I instancji wskazał, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest pojęciem użytym przez ustawodawcę wyłącznie w u.d.i.p. i w kontekście przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej. Tego rodzaju zabieg legislacyjny musi skutkować zakazem rozszerzającej wykładni ustawowego zwrotu "tajemnica przedsiębiorcy" oraz obliguje podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy do szczegółowego przedstawienia motywów odmowy w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż w stosunku do informacji, których nie udostępniono Fundacji, spełniony jest warunek formalny poufności. We wskazanej Umowie Ramowej zawarto przywołane w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie decyzji, postanowienie o obowiązku każdej ze stron zachowania poufności, natomiast na nieudostępnionych skarżącej dokumentach znajduje się klauzula o treści "Tajemnica Przedsiębiorstwa [...] S.A.". Informacje zawarte w Umowie Ramowej w nieudostępnionym zakresie nie zostały ujawnione poprzez podanie ich do publicznej wiadomości. Zgodnie z oświadczeniami Ministra i Spółki ma do nich dostęp jedynie ograniczone grono pracowników [...] oraz Ministerstwa. Jednak podmiot obowiązany, który odmawia udostępniania informacji publicznej (na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) zobligowany jest do ustalenia w konkretnej sprawie zasięgu ograniczenia publicznego prawa podmiotowego właśnie ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy" oraz szczegółowego przedstawienia motywów odmowy w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Jego zadaniem jest również wykazanie, czy przedstawiona w uzasadnieniu waga nieudostępnionych danych istotnie wykazuje związek z interesami gospodarczymi. Dodatkowo uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej powinno pozwalać na weryfikację, czy określony interes gospodarczy może uzyskać pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 387/15). W sytuacji odmowy udostępnienia informacji ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy" szczególnie istotną rolę dla uznania działania organu obowiązanego za zgodne z prawem należy zatem przypisać skrupulatnemu i starannemu umotywowaniu w uzasadnieniu podjętej decyzji powodów uznania określonych danych za "tajemnicę przedsiębiorcy". Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ odmawiający udostępnienia informacji musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy" muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja - w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi - umożliwia ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 298/21) i ocenę zasadności odmowy takich informacji. W ocenie NSA, rację ma Minister wskazując w skardze kasacyjnej, że w zaskarżonej decyzji uzasadniono w sposób wystarczający i wiarygodny powody zakwalifikowania danych podlegających ochronie, wskazując rodzaje informacji zawartych w objętych wnioskiem o nieudostępnionych dokumentach i skutki ich udostępnienia podmiotom trzecim. Zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób należyty i na tyle szczegółowy na ile możliwym było uzasadnienie decyzji z zachowaniem w poufności danych, których udostępnienia żądała strona. W ocenie NSA, zachowano zatem stosowny "balans" pomiędzy szczegółowością uzasadnienia odmowy udostępnienia żądanych informacji a informacjami wkraczającymi w zakres pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Zatem zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji powinien był zastosować art. 151 p.p.s.a. i skargę oddalić.

Po trzecie – prawidłowo organ wydając decyzję wskazał, że po dokonaniu analizy treści umowy ramowej i jej załączników oraz uzasadnienia przedstawionego przez [...] (w piśmie z 21 stycznia 2021 r.) pod kątem wartości gospodarczej zawartych w nich informacji dla [...] – uznał, że dane zawarte w umowie ramowej i załącznikach 1-4, 6, 9, 9.1, 13 i 14, stanowią informacje, które w jednoznaczny sposób posiadają wartość gospodarczą dla [...]. Ich ujawnienie wraz z wynikającymi z nich szczegółami dotyczącymi prognoz przewozowych i kształtowania polityki przewozowej, danych marketingowych [...], informacji o rozliczeniach (zobowiązaniach i należnościach), może negatywnie wpłynąć na pozycję rynkową uczestnika postępowania na rynku. Organ stwierdził, że informacje i dane zawarte w umowie ramowej powinny być chronione z punktu widzenia interesu [...]. Ponadto szczegóły zawarte w Umowie Ramowej w razie jej udostępnienia mogłyby mieć wpływ na sytuację finansową [...] oraz jej pozycję wobec konkurencji - innych przewoźników kolejowych, drogowych i lotniczych. Zatem ujawnienie tych informacji doprowadziłoby do pogorszenia pozycji rynkowej i sytuacji ekonomicznej [...]. W ocenie NSA, uzasadnienie to jest w pełni przekonywujące i nie wymaga jeszcze bardziej pogłębionej argumentacji.

Po czwarte - niezasadny z kolei jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do nieudostępnienia przez skarżącego kasacyjnie treści załączników nr 1, 6, 9 i 9.1. do umowy ramowej, pomimo uchylenia w całości obu decyzji Ministra, tj. decyzji z dnia 28 stycznia 2021 r. i utrzymującej nią w mocy decyzji z 20 maja 2021 r. Jak stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno natomiast zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać również wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji bez wątpienia sprostał powyższym wymogom. WSA w Warszawie przedstawił stan faktyczny sprawy opisując przebieg wydarzeń oraz twierdzenia każdej ze stron (również uczestnika postępowania) z uwzględnieniem głównych wniosków wynikających z poszczególnych pism procesowych. W uzasadnieniu wyroku znajduje się przytoczenie najważniejszych elementów skargi złożonej przez Fundację ze szczególnym uwzględnieniem podniesionych zarzutów oraz złożonych wniosków. Dodatkowo Sąd I instancji podjął się szerokiego uargumentowania motywów jakimi kierował się wydając postanowienie o dopuszczeniu [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Całość uzasadnienia wyroku jest obszerna i wyczerpująca oraz spełnia wszystkie wymogi zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić jednak trzeba, że formalna "poprawność" wyroku Sądu I instancji nie oznacza jednak zawsze poprawności merytorycznej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji przyjął błędne rozstrzygniecie, ale nie można zarzucać uzasadnieniu wyroku naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Żaden ze wskazanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów (tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.) nie nakłada na Sąd I instancji obowiązku odnoszenia się do poszczególnych załączników nieudostępnionych dokumentów i odrębnej w tym zakresie argumentacji prawnej.

4. Podsumowując, zdaniem NSA, organ w swoich decyzjach dokonał szerokiej analizy treści Umowy Ramowej i jej poszczególnych załączników pod kątem ich wartości gospodarczej dla [...]. Zasadnie zatem Minister uznając zasadę powszechnego prawa do informacji, częściowo uwzględnił wniosek skarżącego. Jednocześnie organ słusznie wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji w pozostałej części ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy". Organ nie naruszył zatem zasad postępowania administracyjnego a decyzje zostały prawidłowo uzasadnione (tj. zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.). Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, jakoby organ opierał się jedynie na subiektywnej ocenie dokonanej przez [...]. Opinia [...] przedstawiona w piśmie z 21 stycznia 2021 r. została wzięta oczywiście przez organ pod uwagę podczas wydawania decyzji. Jednak Minister poddał też analizie obiektywne czynniki w sprawie, które łącznie doprowadziły do częściowego uznania informacji publicznej, o dostęp do której wnioskował Skarżący, za "tajemnicę przedsiębiorstwa" uczestnika postępowania. I w tym więc zakresie stanowisko Sądu I instancji jest nieuprawnione, zaś zarzuty skargi kasacyjnej organu zasadne.

5. Mając na uwadze powyższe NSA działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

W postępowaniu przed NSA ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania kasacyjnego (por. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 919/22). Zatem NSA nie uwzględnił wniosku uczestnika zawartego w piśmie z 23 stycznia 2023 r. o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.