II SA/Gd 881/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-05-11	
Data wpływu	2020-12-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Mariola Jaroszewska	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 28, art. 30 ust. 6; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody z dnia 5 października 2020 r., Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga M. N. na decyzję Wojewody z 5 października 2020 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

M. N. zgłosiła do Starosty zamiar budowy ogrodzenia na terenie działki nr [..] położonej w J. Do wniosku dołączono oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, potwierdzenie uiszczenia opłaty za zaświadczenie o braku wniesienia sprzeciwu, kopię decyzji Powiatowego Konserwatora Zabytków z 27 maja 2020 r. o pozwoleniu na wykonanie zgłoszonych prac oraz opis zakresu i sposobu prowadzenia robót. Na wezwanie organu inwestorka przedłożyła również mapę ze wskazaniem lokalizacji ogrodzenia oraz zwymiarowanego szkicu ogrodzenia i jego transparentności.

Starosta decyzją z 15 lipca 2020 r., powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw w sprawie ww. zgłoszenia. Organ wskazał najpierw, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta z dnia 23 kwietnia 2012 nr XIX/142/2012 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta J. w rejonie ulicy P., ww. działka leży na terenie oznaczonym 09 MNU - tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej i 33 KDX - publiczne ciągi pieszo-jezdne. Następnie Starosta wyjaśnił, że jeśli w miejscowym planie przeznaczono część działki należącej do inwestora pod drogę publiczną, określając linie rozgraniczające tę drogę od pozostałych terenów, to nie ma możliwości sytuowania w granicach tych linii ani z ich przekroczeniem żadnych obiektów, z wyjątkiem związanych z planowaną drogą. Właściciel takiej działki przeznaczonej w miejscowym planie pod drogę publiczną nie może więc lokalizować na jej obszarze ogrodzeń. Tym samym budowa ogrodzenia na terenie działki nr [..] w J. na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod publiczny ciąg pieszo - jezdny jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda, rozpoznając odwołanie skarżącej, decyzją z 5 października 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z 15 lipca 2020 r. W ocenie Wojewody istotą sporu jest właściwe przeznaczenie działki nr [..]. Na rysunku do planu podjętego uchwałą Rady Miasta z 23 kwietnia 2012 r. nr XIX/142/2012 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta J. w rejonie ulicy P., znajduje się jeszcze działka nr [..], której podział został zatwierdzony decyzją Burmistrza nr [..] z 10 września 2018 r. Zgodnie z decyzją podziałową nowopowstała działka nr [..] przeznaczona jest w planie zagospodarowania przestrzennego miasta pod teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej (09.MU). Nowopowstała działka nr [..] przeznaczona jest pod teren publicznych ciągów pieszo-jezdnych (33.KDX). Do wydzielonych działek został zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej z ciągu pieszo-jezdnego 33.KDX. W wyciągu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, że działka nr [..] przeznaczona jest pod teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej 09.MU. Ze strony internetowej Geoportalu Otwartych Danych Przestrzennych wynika natomiast, że część działki nr [..] leży w terenie oznaczonym 09.MU oraz w części terenu 33.KDX. Jak wskazano, co prawda granice działek ewidencyjnych nie pokrywają się z granicami naniesionymi na planie zagospodarowania przestrzennego, jednak na podstawie pomiarów dokonanych przez Wojewodę stwierdzono, że działka nr [..] nie znajduje się w całości na terenie oznaczonym 09.MU, ponieważ powierzchnia podana w decyzji podziałowej oraz w ewidencji gruntów - 0,0405 ha, nie zgadza się z powierzchnią ograniczoną terenem 09.MU, wynoszącą ok. 0,0355 ha. Wynika z tego jednoznacznie, zdaniem organu, że część działki znajduje się na terenie oznaczonym 33.KDX. W związku z tym nie jest możliwe ogrodzenie nieruchomości przeznaczonej w części pod drogę publiczną.

M. N. w skardze na decyzję Wojewody z 5 października 2020 r. wniosła o jej uchylenie i zarzuciła organowi błędną interpretację ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opartą na Geoportalu (https://mapy.geoportal.gov.pl), który pokrywa się z systemem informacji przestrzennej J. ([..]). System ten jest narzędziem pomocniczym, informacyjnym, a nie aktem prawa miejscowego. Rysunek planu stanowiący integralną część uchwały został opracowany na podkładach mapowych tradycyjnych, co w skali 1:2000 pociąga za sobą inną precyzję odczytu, niż w przypadku map cyfrowych. Decyzja Burmistrza z 10 września 2018 r. zatwierdzająca projekt podziału działki nr [..], z której powstała działka nr [..] i działka [..], była poprzedzona postanowieniem tego organu, potwierdzającym zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i potwierdzającym przeznaczenie nowopowstałych działek, tj. działki nr [..] pod teren ciągu pieszo-jezdnego (33 KDX), a działki nr [..] pod zabudowę mieszkalno-usługową (09.MU). Podział nieruchomości z wydzieleniem działki drogowej nastąpił, w ocenie skarżącej, właśnie po to, by uniknąć wątpliwości co do ustaleń planu. Ponadto także wyciąg z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdza przeznaczenie działki nr [..] jako nieruchomości budowlanej.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 5 października 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z 15 lipca 2020 r., w której zgłosił on sprzeciw w sprawie zamiaru budowy ogrodzenia na terenie działki nr [..] w J. Z treści decyzji organów obu instancji wynika, że planowana budowa ogrodzenia jest niezgodna z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analiza zaskarżonej decyzji Wojewody prowadzi do wniosku, że decyzja Wojewody narusza przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, jednakże stosownie do jej art. 30 ust. 1 pkt 3 - budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Stosownie zaś do art. 29 ust. 4 in initio Prawa budowlanego roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane: 1) przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę, 2) na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1.

Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Z powyższych przepisów wynika, że budowa ogrodzenia do wysokości 2,20 m co do zasady nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, chyba, że zaistnieją przesłanki szczególne, jak np. to, że działka, na której inwestor zamierza posadowić ogrodzenie znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków.

Bezsporne jest, że działka inwestorki nr [..] jest objęta ustaleniami uchwały nr XIX/142/2012 Rady Miasta z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta J. w rejonie ulicy P. (Dz. Urz. Woj. z 2012 r., poz. 2373), dalej jako plan miejscowy. Działka ta znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 09.MU (tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej) oraz 33 KDX (publiczne ciągi pieszo-jezdne). W myśl § 7 ust. 1 miejscowego planu, obszar objęty planem znajduje się w granicach, wpisanych do rejestru zabytków Województwa pod nr [..]., zespołów ruralistycznych w J.: dawnej osady rybackiej J. i dawnej osady rybackiej B., w zasięgu strefy ochrony krajobrazu. Ponadto, na obszarze tym nie występuje zabudowa objęta ochroną konserwatorską (ust. 2) oraz część obszaru objętego planem, w zasięgu jak na rysunku planu, wchodzi w zasięg strefy ochrony archeologicznej stanowiska archeologicznego (ust. 3).

Organy obu instancji uznały, że skoro część działki inwestorki została przeznaczona w miejscowym planie pod drogę publiczną i określono linie rozgraniczające tę drogę od pozostałych terenów, to nie ma możliwości sytuowania żadnych obiektów (poza związanymi z drogą) w granicach tych linii, ani z ich przekroczeniem, niezależnie od tego, czy budowa ogrodzenia wymaga uprzedniego zgłoszenia czy też nie.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., w miejscowym planie określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 6 miejscowego planu nieprzekraczalna linia zabudowy, to linia ograniczająca obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków zgodnie z ustaleniami planu. Jak wynika z kolei z § 4, obszar objęty planem dzieli się na tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi, w tym m.in. MU – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz KDX – publiczne ciągi pieszo-jezdne.

Przypomnieć należy, że miejscowy plan został uchwalony 23 kwietnia 2012 r. i obejmował jedną działkę o nr [..]. Następnie, inwestorka wystąpiła o podział działki nr [..] na działkę nr [..] oraz [..], a decyzją z 10 września 2018 r. Burmistrz zatwierdził podział tej działki, stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że "nowo powstała działka nr [..] przeznaczona jest w planie zagospodarowania przestrzennego miasta pod teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej (09.MU). Nowo powstała działka nr [..] przeznaczona jest pod teren publicznych ciągów pieszo – jezdnych (33.KDX)".

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, zasadność zgłoszenia sprzeciwu w niniejszej sprawie wynika w istocie z nie tyle ze sprzeczności inwestycji z ww. miejscowym planem, ile z dostrzeżonej przez ten organ niespójności w zakresie granic działki nr [..], przeznaczonej pod zabudowę, z granicami naniesionymi w planie miejscowym. Przy czym, niespójność ta wynika z analizy map, znajdujących się w serwisie Geoportal. Zdaniem Wojewody, część działki nr [..] leży na terenie oznaczonym 09.MU oraz w części - na terenie 33.KDX., bowiem granice działek ewidencyjnych nie pokrywają się z granicami naniesionymi na planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, na podstawie pomiarów dokonanych przez organ odwoławczy uznał on, że działka nr [..] nie znajduje się w całości na terenie oznaczonym 09.MU., a jej część znajduje się na terenie oznaczonym 33.KDX. W konsekwencji, Wojewoda przyjął, że część działki nr [..] znajduje się na obszarze publicznego ciągu pieszo – jezdnego, co sprawia, że posadowienie tam ogrodzenia pozostaje w sprzeczności z postanowieniami planu miejscowego. Podkreślić przy tym należy, że poza odwołaniem się do strony Geoportal, której zasoby stanowią wyłącznie dane o charakterze informacyjnym i poglądowym, organ nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie takiego wniosku.

Tymczasem, powyższa kwestia ewentualnej niespójności granic ewidencyjnych działek nr [..] i [..] wymaga jednoznacznych ustaleń, gdyż może mieć bezpośredni wpływ na wynik niniejszej sprawy, jeśli prowadzi do sprzeczności inwestycji z postanowieniami planu miejscowego. Powinna zatem być wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości i za pomocą dowodów, które poddają się kontroli zarówno stron, jak i sądowej. Takim narzędziem, jak słusznie argumentuje skarżąca, nie są mapy znajdujące się w zasobach Geoportalu, podobnie jak i pomiary, na które organ się powołuje, jednakże akta administracyjne nie odzwierciedlają takiej czynności.

Zgodnie z § 5 ust. 5 miejscowego planu, ogrodzenia działek od strony frontowej – wyłącznie w formie ażurowej o transparentności min. 80% lub żywopłotów. Ustala się maksymalną wysokość ogrodzeń – 1,50 m od rzędnej terenu. Ustala się zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych. Natomiast w myśl pkt 8.10 lit. g) Karty terenu nr 3 obejmującego symbol 09.MU, w parametrach i wskaźnikach kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów wśród warunków wymienia się ogrodzenie przezierne o wys. do 1,5 m z wykluczeniem przęseł z prefabrykatów betonowych wg. ustaleń z § 5 ust. 5. Powyższe postanowienia planu miejscowego zatem prowadzą do wniosku, że prawodawca lokalny dopuszcza grodzenie nieruchomości, znajdujących się w jednostce 09.MU (co dotyczy działki [..]). Skoro tak, to brak zgody na realizację inwestycji, oparty na jej sprzeczności z postanowieniami planu, musi by przekonywujący i oparty na rzeczywistych i wiarygodnych materiałach dowodowych.

Wreszcie zauważyć należy, że chociaż zarówno Starosta, jak i Wojewoda odnoszą się do kwestii linii rozgraniczających działkę inwestorki nr [..] od ciągu pieszo – jezdnego, to żaden z organów nie odniósł się do tego, jaki jest status prawny takiego ciągu komunikacyjnego i czy istnieją ograniczenia w posadowieniu ogrodzeń w wzdłuż tych ciągów.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę sąd uznał, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest przedwczesne, bowiem oparte zostało na niekompletnym i zawierającym braki materiale dowodowym, wymagającym w konsekwencji uzupełnienia. Tym samym, wydane decyzje naruszają art. 7 w zw. z art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody (punkt 1 wyroku). Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy sąd zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej M. N. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na powyższą kwotę złożył się uiszczony przez skarżącą w niniejszej sprawie wpis sądowy od skargi (punkt 2 wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda będzie zobowiązany do przeprowadzenia analizy postanowień planu w zestawieniu z właściwymi mapami w odpowiedniej skali, stosując się do przytoczonych poglądów, i stosownie do tak dokonanej oceny, rozstrzygnie sprawę.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).