II SAB/Wa 581/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-27	
Data wpływu	2025-06-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Góraj
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący sprawozdawca/
Mateusz Rogala	
Symbol z opisem	6480
658	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...]. na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego do rozpoznania punktu 2 i 4 wniosku Fundacji [...] z siedzibą w [...]. z dnia [...] grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Fundacja [...] z siedzibą w [...] (zwana dalej "Skarżącą") we wniosku z [...] grudnia 2024r. skierowanym do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (zwany dalej "Szefem CBA") wniosła o udostępnienie na podany adres mailowy informacji:

1) jakie rejestry i ewidencje prowadzi organ;

2) w jaki sposób ewidencjonowane są protokoły pokontrolne?

3) instrukcji kancelaryjnej,

4) zestawienie kontroli zrealizowanych od 2020r.

2. Szef CBA w piśmie z [...] grudnia 2024r. wskazał, że w zakresie:

- pkt 1 zostanie wydana decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a Skarżącą w piśmie z [...] grudnia 2024r. wezwano do uzupełnienia braków formalnych wniosku, przez jego podpisanie i wskazanie adresu do doręczeń;

- pkt 2 (w jaki sposób ewidencjonowane są protokoły pokontrolne) i pkt 3 (udostępnienia instrukcji kancelaryjnej) poinformowano Skarżącą, że ww. informacje nie podlegają rozpatrzeniu w trybie określonym przez ustawę z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902, ze zm., zwana dalej "u.d.i.p."). Wyjaśnienie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych, podczas gdy informacja publiczna jest informacją o faktach (wyrok NSA z 23.06.2023r., III OSK 4504/21). Żądane informacje nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie u.d.i.p., bo zapytania te dotyczą udzielenia informacji o obowiązujących przepisach prawa, dostępnych we właściwych publikatorach. Zasady dokumentowania czynności kontrolnych i ewidencjonowania protokołów kontroli przez funkcjonariuszy CBA wynikają z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności ustawy z 9 czerwca 2006r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (zwana dalej "u.CBA") oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, zaś instrukcję kancelaryjną wprowadzono w CBA zarządzeniem nr 36/12 Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z 27 grudnia 2012r. w sprawie wprowadzenia w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym instrukcji kancelaryjnej (Dz.Urz.CBA z 2012r., poz. 47, z 2019r. poz. 10 oraz z 2021r. poz. 18) dostępnym na www. edu.cba.gov.pl).

- pkt 4 dotyczącego zestawienia kontroli zrealizowanych od 2020r., poinformowano, że stosowne informacje są dostępne na stronie internetowej CBA www.cba.gov.pl.w zakładce "O nas". W sekcji dotyczącej wyników działalności CBA znajdują się dane ilościowe dotyczące przeprowadzonych kontroli w poszczególnych latach. I tak przeprowadzono w:

- 2020r. - 170 kontroli, większość (143) postępowań było prowadzone w trybie doraźnym. W trybie planowym prowadzono 27 kontroli.

- 2021r. - 172 kontroli, większość (119) postępowań było prowadzonych w trybie doraźnym. W trybie planowym prowadzono 53 kontrole.

- 2022r. - 155 kontroli, większość (85) postępowań była prowadzona w trybie doraźnym. W trybie planowym prowadzono 70 kontroli.

- 2023r. - 143 kontroli, większość (76) postępowań była prowadzona w trybie doraźnym. W trybie planowym prowadzono 67 kontroli

- 2024r. - dane zostaną przedstawione, zgodnie z art. 12 ust. 4 u.CBA, do 31 marca 2025r.

3. Skarżąca w wiadomości mailowej z [...] grudnia 2024r. wskazała, że informacje z pkt 2, 3 ww. wniosku są informacjami o zasadach funkcjonowania podmiotów, więc podlegają udostępnieniu oraz wezwała do udzielenia odpowiedzi.

4 Szef CBA, odpowiadając Skarżącej, poinformował ponownie, że pytania dotyczące ewidencjonowania protokołów pokontrolnych i udostępnienia instrukcji kancelaryjnej odnoszą się do podstaw prawnych działania organu, więc nie są informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wskazania i regulacje dotyczące tej kwestii nie dotyczą faktów, lecz kwestii prawnych. Podstawy prawne działania organu nie są informacją o sprawach publicznych, lecz należą do sfery regulacji prawnych, które są ogólnodostępne w odpowiednich publikatorach urzędowych.

5. Skarżąca w skardze z [...] marca 2025r. na bezczynność Szefa CBA w związku z ww. wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, wniosła o: - zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w zakresie punktów 2-4, - zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, - stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, - wymierzenie grzywny lub przyznania sumy pieniężnej na rzecz Skarżącej.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że sposób ewidencjonowania protokołów pokontrolnych (rozumiany jako sposób w jaki protokoły te są zapisywane do ewidencji czy rejestrze, w szczególności zaś z wykorzystaniem jakich pól, np. numer kontroli, numer kolejny, w jakim rejestrze, w jakiej formie - papierowej, elektronicznej itd.) oraz instrukcja kancelaryjna stanowią informację o zasadach funkcjonowania podmiotów. Nie ma też wątpliwości, że zestawienie zrealizowanych kontroli stanowi informację publiczną i nie stanowi realizacji wniosku w tym zakresie wyłącznie wskazanie liczby kontroli. Przedmiotem zainteresowania Skarżącej był przede wszystkim przedmiot kontroli. CBA na swojej stronie podaje zbiorczo informacje o większym stopniu szczegółowości niż w odpowiedzi na wniosek, ale nie podaje czego dotyczyły te kontrole. Tzn. podaje wybiórczo: np. na stronie internetowej czy w sprawozdaniach. W przypadku strony internetowej CBA informuje, że wszczęto kontrolę. Nie wiadomo, jak CBA dobiera kontrole, o których informuje. Często informacja o wszczęciu kontroli nie jest powiązana z informacją o jej zakończeniu i wynikach (przykładowo kontrola w cukrowni w Werbkowicach). Niezaprzeczalne jest, że taka informacja ma efekt mrożący i negatywny wobec osób kontrolowanych, budząc wątpliwości o ich uczciwość (nawet gdy jest to bezpodstawne). To wszystko budzi wątpliwość, o cel takich działań, a w szczególności o możliwe wykorzystywanie takich informacji w celach politycznych. W sprawozdaniach podobnie - znajdują się tam wyniki wybranych kontroli (np. w raporcie za 2023 wskazano na [...], choć tej informacji nie opublikowano na stronie internetowej). Zasygnalizować należy, że w demokratycznym Państwie prawa nie można akceptować sytuacji, w której służby specjalne są poza jakąkolwiek kontrolą społeczną, a swoje uprawnienia mogą wykorzystywać instrumentalnie. W ostatnim czasie głośno było o "zamrożonych" postępowań w lubelskiej prokuraturze. Skarżąca zapytała, czy do tego samego sytuacji nie dochodziło w CBA? Czy CBA nie kontrolowało wyłącznie określonych podmiotów?

Skarżąca wskazała też, że odnalazła Dz.Urz.CBA, w którym opublikowano instrukcję kancelaryjną, ale wskazała, że zgodnie z art. 28b ust. 1a pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, udostępnianie danych z tych rejestrów realizowane jest w trybie dostępu do informacji publicznej (obok dostępu elektronicznego). Nie ma więc wątpliwości, że stanowisko Szefa CBA - iż instrukcji kancelaryjnej nie udostępnia się w trybie u.d.i.p. jest błędne.

Skarżąca znalazła także zarządzenie Szefa CBA z 9 października 2009r. Nr 7/09 w sprawie określenia zasad i trybu postępowania z aktami kontroli w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz planowania i sprawozdawczości czynności kontrolnych, z którego wynika, że CBA musiała wówczas prowadzić centralny rejestr kontroli, który zawierał w szczególności nr kontroli; nr upoważnienia z przewidywanym terminem zakończenia kontroli; zakres kontroli; nazwę kontrolowanego podmiotu; czas trwania kontroli, tj. datę rozpoczęcia i zakończenia kontroli; co poniekąd odpowiadałoby na pytanie dotyczące ewidencjonowania protokołów pokontrolnych. Nie badała jednak, czy akt ten jest aktualny, ani tym bardziej czy jest realizowany. Skarżąca wskazała jak rozumie rażące naruszenie prawa i uznała, że zachodzi ono w sprawie.

6. Szef CBA w odpowiedzi na skargę wniósł o: odrzucenie skargi, ewentualnie ojej oddalenie.

W uzasadnieniu skargi Szef CBA wskazał, że ww. skarga jest powtórzeniem skargi wniesionej przez 11 marca 2025r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 376/25, którą WSA w Warszawie postanowieniem z 15 maja 2025r. odrzucił, z uwagi na uiszczenie należnego wpisu z uchybieniem terminu na jego dokonanie. Postanowienie to stało się prawomocne 29 maja 2025r. Zdaniem Szefa CBA wniesienie skargi wywołuje skutki procesowe (powstanie sprawy w toku) i materialnoprawne. Powstanie sprawy w toku stanowi przeszkodę do równoczesnego prowadzenia postępowania sądowego ze skarg tego samego podmiotu na ten sam akt administracyjny. Stan sprawy w toku trwa aż do momentu uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, którym w sprawie było ww. postanowienie. Odrzucenie skargi nie powoduje jej "wymazania" i nie daje podstaw do przyjęcia, że dopiero ewentualne ponowne złożenie skargi jest prawidłowe i powodujące wszczęcie postępowania. Ewentualne wzruszenie postanowienia odrzucającego wniesiony środek zaskarżenia mogłoby nastąpić jedynie w drodze skargi kasacyjnej, bądź też przez zaistnienie zmiany okoliczności faktycznych, które mogłyby uzasadniać przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu od skargi. Żadna z tych okoliczności nie zaszła w sprawie. Odrzucenie skargi wniesionej do Sądu administracyjnego w drodze postanowienia czyni niemożliwym jej ponowne wniesienie, a postanowienie to zamyka drogę do wydania wyroku w danej sprawie administracyjnej (zob. postanowienie NSA z 20.09.2011r., I OZ 518/11, LEX nr 1068591; L. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 12 stycznia 2000 r., II SA/Wr 499/99, opubl. OSP 2000, Nr 12, poz. 182). Skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu na dokonanie opłaty od skargi ani nie wniosła skargi kasacyjnej od ww. postanowienia WSA w Warszawie. W konsekwencji wniesiona ponownie w tej samej sprawie skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 lub 6 P.p.s.a.

Szef CBA, wnosząc alternatywnie o oddalenie skargi podniósł, że nie można uznać aby Szef CBA pozostawał w bezczynności w sprawie. W złożonym wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Skarżąca zawarła cztery pytania, z których pierwsze zostało załatwione w drodze decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skargą na bezczynność objęte są natomiast pytania nr 2-4 ww. wniosku, na które organ udzielił odpowiedzi w terminie przewidzianym w art. 13 u.d.i.p.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga jest częściowo zasadna.

2. Sąd skargę na bezczynność rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

3. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć ponadto na względzie art. 1-2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902, ze zm., zwana dalej "u.d.i.p."), które kształtują prawo do informacji publicznej, zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z ww. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd może ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 P,.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącą sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). W doktrynie podnosi się, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z 13 maja 2011r. sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) ww. organ w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2008r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) ww. organ przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p. - nie podejmuje w terminie wskazanym ww. przepisie stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2013r. sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) ww. organ udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy wprawdzie zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z 27 marca 2012r., sygn. akt I OSK 156/12).

Obowiązkiem Sądu w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest w pierwszej kolejności zbadanie czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócono się, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

4. Zdaniem Sądu w sprawie nie budzi wątpliwości, że Szef CBA należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jej posiadaniu i jest uprawniona do jej udostępnienia. Wynika to jednoznacznie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który wskazuje, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Pojęcie informacji publicznej natomiast zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia niektóre kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie odwołuje się do pojęcia sprawowania władzy publicznej, lecz do pojęcia sprawy publicznej, przez co nadaje ona pojęciu informacji publicznej znacznie szersze znaczenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić też należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów.

Sąd stwierdza, że informację wskazaną w punkcie 2 ww. wniosku Skarżącej, o tym, jak są ewidencjonowane protokoły pokontrolne należało uznać – zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. - za informacją publiczną podlegającą udostępnieniu, gdyż w przepisie tym wskazano wyraźnie, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, w tym m.in. informacje o "prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych". W tym kontekście nieprawidłowe było stanowisko Szefa CBA wyrażone w piśmie z [...] grudnia 2024r., że ten rodzaj informacji nie podlega rozpatrzeniu w trybie u.d.i.p. Błędne było także uznanie przez Szefa CBA, że ten rodzaj informacji stanowił zapytanie o obowiązujące przepisy prawa. Skarżąca zapytała bowiem w ww. wniosku o sposób ewidencjonowania protokołów pokontrolnych. Protokoły te są dokumentami powstałymi w toku realizacji przez Szefa CBA zadań publicznych wynikających z u.CBA, więc mieszczą się w treści art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p. Udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, jak również w jaki sposób są one ewidencjonowane.

Wbrew zatem stanowisku Szefa CBA wyrażonym w odpowiedzi na ww. wniosek Skarżącej, Sąd przyjął, że informacja o sposobie ewidencjonowania protokołów pokontrolnych, z uwagi na ww. przepisy u.d.i.p. mieści się w pojęciu sprawy publicznej i podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Brak zatem udostępnienia informacji, o której mowa w pkt 2 ww. wniosku Skarżącej z [...] grudnia 2024r., wskazywał na potrzebę wydania przez Sąd punktu pierwszego sentencji wyroku, na mocy art. 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu również żądanie Skarżącej odnoszące się do udostępnienia zestawień kontroli zrealizowanych od 2020r. (pkt 4 ww. wniosku Skarżącej) należało uznać za informację publiczną w kontekście ww. przepisów, a w szczególności art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., czego nie kwestionował Szef CBA. W ocenie Sądu podanie jednak w odpowiedzi udzielonej Skarżącej [...] grudnia 2024r. jedynie informacji o liczbie przeprowadzonych kontroli w poszczególnych latach, nie stanowiło o prawidłowej realizacji wniosku Skarżącej z [...] grudnia 2024r. Skoro Skarżąca pytała o zestawienie kontroli, to Szef CBA powinien wskazać, czy jest w posiadaniu takiego zestawienia, a jeśli takim zestawieniem dysponował, to powinien zastanowić się czy podlega ono udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. Skoro w tym zakresie zabrakło stanowiska organu, to należało uznać, że Szef CBA pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu pkt 4 ww. wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej i zasadne było wydanie przez Sąd punktu pierwszego sentencji wyroku, na mocy art. 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

5. Sąd nie znalazł jednak podstaw do uznania, że bezczynność Szefa CBA miała charakter rażący, o którym mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013r. sygn. akt II OSK 468/13). W sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli Szefa CBA przy rozpatrywaniu ww. wniosku Skarżącej, gdyż organ odwołał się do obowiązujących przepisów, choć wyciągnął z nich nietrafne konkluzje (pkt 2 ww. wniosku Skarżącej) oraz udostępnił dane liczbowe dotyczące poszczególnych kontroli, pomijając aspekt zestawień kontroli (pkt 4 ww. wniosku Skarżącej). Sąd w związku z tym orzekł, jak w punkcie 2 sentencji wyroku.

6. W ocenie Sądu stwierdzenie, że Szef CBA nie działał z rażącym naruszeniem prawa w odniesieniu do punktu 2 i 4 ww. wniosku, spowodowało, że Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia temu organowi grzywny oraz przyznania na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej.

Sąd nie znalazł ponadto podstaw do uznania, że zasadna jest skarga w zakresie pkt 3 ww. wniosku Skarżącej. Wprawdzie informacje w zakresie instrukcji kancelaryjnej są dokumentami urzędowymi, wymienionymi expressis verbis w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., tym niemniej Szef CBA w odpowiedzi z [...] grudnia 2024r. na ww. wniosek Skarżącej wskazał, że instrukcja ta - wprowadzona w CBA zarządzeniem nr 36/12 Szefa CBA - została udostępniona w konkretnym publikatorze z 27 grudnia 2012r. Dz.Urz.CBA z 2012r., poz. 47, z 2019r. poz. 10 oraz z 2021r. poz. 18 - dostępnym na www. edu.cba.gov.pl). Organ tym samym wskazał, gdzie jest dostępna informacja żądana przez Skarżącą w pkt 3 ww. wniosku. Z art. 10 u.d.i.p. wynika natomiast że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek.

W tym kontekście Sąd uznał, że skarga w powyżej wskazanym zakresie nie mogła zostać uwzględniona i na mocy art. 151 P.p.s.a. należało ją w tej części oddalić (punkt 3 sentencji wyroku).

7. Sąd wskazuje ponadto, że nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi, gdyż wbrew stanowisku Szefa CBA nie było ku temu podstaw prawnych.

Po pierwsze dlatego, że skargę na bezczynność organu w zakresie informacji publicznej można wnosić w sytuacji, gdy zdaniem Skarżącej, istnieje nadal stan bezczynności organu. W sprawie bezczynność ta istniała nadal w dniu wniesienia kolejnej skargi. Tym samym należało przyjąć, że ponowna skarga na bezczynność organu, która nadal istniała, nie mogła być uznana za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., tylko dlatego, że pierwotna skarga została odrzucona z powodu nieuiszczenia wpisu. Nie zachodzi w takiej sprawie stan powagi rzeczy osądzonej. Po drugie Sąd stwierdza, że odrzucenie skargi jest w istocie stwierdzeniem jej niedopuszczalności, wręcz odmową merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jeśli tylko wystąpi jedna z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 58 § 1, a ponadto brak merytorycznego rozpatrzenia skargi przez Sąd powoduje, że nie można mówić powadze rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a.

Analogiczne stanowisko wyraził w tym zakresie wyraził Tadeusz Woś (red.) w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, opublikowanym WK 2016. Warto też wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 6 czerwca 2012r. sygn. akt I OZ 418/12, OSP 2013/7–8, s. 532 i n., uznał, że ponowny wniosek o wymierzenie grzywny organowi w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. nie może być uznany za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. tylko dlatego, że grzywna ta została już raz wymierzona, skoro organ nadal nie wywiązuje się z obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi w takiej sprawie stan powagi rzeczy osądzonej (zob. glosa do tego postanowienia W. Piątka i A. Skoczylasa, OSP 2013/7–8, s. 535 i n.).

8. Sąd o zwrocie kosztów postępowania (punkt 4 sentencji wyroku) orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi.