I OSK 675/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-12-01	
Data wpływu	2009-05-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Barbara Adamiak /przewodniczący/
Ewa Dzbeńska /sprawozdawca/
Wojciech Mazur	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Prawo pomocy	
Sygn. powiązane	IV SA/Wr 493/08	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 139 poz 992; art. 3 pkt 21, art. 16 ust.2 pkt 2; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2003 nr 139 poz 1328; par. 6; ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o  niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności
Dz.U. 2007 nr 11 poz 74; art. 71 ust. 1; Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 185 par. 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 493/08 w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 493/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi D. N., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2008r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], odmawiającą przyznania D. N. zasiłku pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż wnioskodawczyni, jako osobie powyżej 16 roku życia, zasiłek pielęgnacyjny przysługiwałby wówczas, gdyby legitymowała się orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Z akt sprawy wynika, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdzono, że wnioskodawczyni jest trwale niezdolna do pełnienia obowiązków sędziego z powodu choroby lub utraty sił. Orzeczenie to nie stwierdza "znacznego stopnia niepełnosprawności" D. N. w rozumieniu art. 3 pkt 21 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który to przepis enumeratywnie wymienia przypadki, uznane przez ustawodawcę jako znaczny stopień niepełnosprawności. Nie jest też orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 20 powołanej ustawy.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie zakwestionował złego stanu zdrowia odwołującej się, lecz stwierdził, że orzeczenie wydane przez ZUS nie jest równoznaczne z orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie prawa do świadczeń przyznawanych na postawie przepisów ustawy może nastąpić po złożeniu wniosku wraz ze ściśle określonymi dokumentami. Wynika to zarówno z przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 116, poz. 881 ze zm.), jak również z przepisu art. 23 powołanej ustawy. Wobec braku załącznika do wniosku w postaci orzeczenia o niepełnosprawności, organ pierwszej instancji zwrócił się z pytaniem do ZUS we Wrocławiu, czy orzeczenie o trwałej niezdolności do pełnienia obowiązków sędziego z powodu choroby lub utraty sił jest równoznaczne z orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji. Po otrzymaniu odpowiedzi negatywnej, wydał zaskarżoną decyzję. Trudno uznać, że uchybieniem organu pierwszej instancji był - podniesiony w odwołaniu - brak samodzielnej interpretacji prawnej orzeczenia lekarza ZUS. Organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do oceny, czy weryfikacji orzeczeń wydanych przez właściwe organy.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, odwołująca się powinna wystąpić do powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności z wnioskiem o wydanie stosownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które to orzeczenie może być następnie podstawą do orzekania w sprawie o ustalenie prawa do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając decyzję I i II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, (Dz. U. z 2008 r., Nr 14, poz. 92 ze zm.), orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2, i niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd I instancji wskazał również, że w orzecznictwie całkowita niezdolność do jakiejkolwiek pracy definiowana jest jako równoznaczna z utratą zdolności do pracy w normalnych warunkach. Przesłanka niezdolności do jakiejkolwiek pracy odnosi się do każdego zatrudnienia w innych warunkach niż specjalnie stworzone na stanowiskach pracy odpowiednio przystosowanych do stopnia i charakteru naruszenia sprawności organizmu. Niezdolną do pracy w rozumieniu art. 12 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest osoba, która wobec naruszenia sprawności organizmu nie jest w stanie wykonywać prawidłowo czynności związanych z jej zawodem. Z akt sprawy wynika, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS stwierdzono, że skarżąca jest trwale niezdolna do pełnienia obowiązków sędziego z powodu choroby lub utraty sił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaznaczył również, że Krajowa Rada Sądownictwa, uchwałą z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], przeniosła D. N., na jej wniosek, w stan spoczynku z uwagi na stan zdrowia. W uzasadnieniu uchwały Rada stwierdziła, że przedłożona dokumentacja lekarska, w tym orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2007 r. nie pozostawia wątpliwości co do faktu, że skarżąca jest "trwale niezdolna do pełnienia obowiązków sędziego z powodu choroby".

Zdaniem Sądu, organy administracji obu instancji nie ustaliły należycie stanu faktycznego sprawy, nie zbadały bowiem, czy skarżąca jest w stanie wykonywać pracę na stanowisku dydaktycznym, naukowo-dydaktycznym lub naukowym w łącznym wymiarze nieprzekraczającym pełnego wymiaru czasu pracy pracowników zatrudnionych na tych stanowiskach. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS na to zagadnienie, w ocenie Sądu I instancji, nie odpowiada, a zawarta w uzasadnieniu decyzji ocena dowodów oparta jest na niekompletnym materiale dowodowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu. Zaskarżając orzeczenie w całości, wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił wyrokowi Sądu I instancji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 23 ust. 4 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że zasiłek pielęgnacyjny może być przyznany bez legitymowania się orzeczeniem o niepełnosprawności;

b) art. 3 pkt 21 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na twierdzeniu, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, stwierdzające niezdolność sędziego do wykonywania pracy na stanowisku naukowo-dydaktycznym, w powiązaniu ze stwierdzoną wcześniej trwałą niezdolnością do pełnienia obowiązków sędziego z powodu choroby, powinno być równoznaczne z orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy;

c) art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zw. z § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328 ze zm.) oraz w związku z art. 76 § 1 kpa, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji twierdzenie, że zasiłek pielęgnacyjny może zostać przyznany bez legitymowania się orzeczeniem o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, wydanym przez powiatowy lub wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności;

d) art. 70 § 2 zd. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, iż z wnioskiem o zbadanie niezdolności do pełnienia obowiązków przez sędziego i wydanie orzeczenia przez lekarza orzecznika ZUS może wystąpić zainteresowany sędzia lub właściwe kolegium sądu, nie zaś organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., poprzez określenie w orzeczeniu sądu takich wskazań co do dalszego postępowania, których realizacja powodowałby naruszenie przez organ administracji art. 6, art. 7 oraz art. 75 § 1 kpa, w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 i art. 3 pkt 21 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 kpa, poprzez wadliwą wykładnię i błędne zastosowanie, a w efekcie przyjęcie, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy w rzeczywistości organ administracji nie naruszył przepisów postępowania, tym bardziej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. N. wniosła o jej oddalenie, podnosząc że jeżeli organ uważał, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS we Wrocławiu nie jest równoznaczne z wymienionym w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to winien z urzędu wystąpić do ZUS o zaoczne orzeczenie w tym zakresie, bądź postanowić, że wydanie orzeczenia administracyjnego nastąpi po odpowiednim uzupełnieniu dokumentacji. Tym samym, zasadne było stanowisko Sądu I instancji, że decyzję wydano w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.

Błędne ponadto są dywagację strony przeciwnej w odniesieniu do ustalenia możliwości dokonania oceny świadczenia pracy przez wnioskodawczynię na stanowisku naukowo – dydaktycznym, jak też sposobu dokonania oceny i uzyskania orzeczenia o wykluczeniu możliwości takiej pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Konsekwencją takiej oceny środka odwoławczego jest potrzeba odniesienia się w pierwszej kolejności do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a.") wyznaczającego obszar badania danej sprawy przez NSA. Stosownie więc do treści powołanego przepisu, NSA rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, jedynym zaś wyłomem od tej zasady jest nieważność postępowania, uwzględniana z urzędu.

Jako że w sprawie niniejszej nieważność postępowania nie zachodzi, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu poddano w dalszej części ocenie pod kątem sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty oparte zostały na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt.1 i pkt. 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 145§1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i7 kpa oraz zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. są w pełni usprawiedliwione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy ustaliły stan faktyczny sprawy w sposób wyczerpujący i dokonały jego analizy pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 16 ust.2 pkt.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. 2006r.Nr 189 poz.992 zwanej dalej ustawą). Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem przyznawanym, każdej osobie, która spełnia warunki do jego przyznania określone w § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności.

Znaczny stopień niepełnosprawności został zdefiniowany w art. 3 pkt. 21 ustawy. W przepisie tym pod lit. b ustawodawca przyjął, że znaczny stopień niepełnosprawności oznacza całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

D. N. legitymuje się orzeczenie o trwałej niezdolności do pełnienia obowiązków sędziego. Z zaświadczenia lekarskiego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca cierpi na SLA, w wyniku której to choroby jej kończyny dolne i górne dotknięte są niedowładem. W świetle tego dokumentu skarżąca jest trwale niezdolna do wykonywania nie tylko zawodu sędziego, ale także każdej innej pracy i niewątpliwie wymaga pomocy w załatwianiu spraw związanych ze swoją egzystencją, co umknęło uwadze Sądu I instancji.

Zarówno orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, przez które prawo rozumie trwałą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji, jak i orzeczenie o trwałej niezdolności do pełnienia obowiązków sędziego wydawane są przez lekarza orzecznika ZUS. Jednakże każde z tych orzeczeń jest wydawane w innym trybie. Pierwsze z nich lekarz orzecznik wydaje na wniosek właściwego oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Orzeczenie zmierzające do ustalenia przesłanek do przeniesienia sędziego w stan spoczynku sporządzane jest przez lekarza orzecznika ZUS na zlecenie Prezesa Sądu Okręgowego w którego okręgu orzeka sędzia, w ramach zadania powierzonego Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych na podstawie innych ustaw w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r o systemie ubezpieczeń społecznych. Orzeczenie to regulowane jest ustawą ustrojową, a nie w postępowaniu w sprawie z ubezpieczenia społecznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że istota sprawy sprowadza się do kwestii czy orzeczenie o trwałej niezdolności do pełnienia obowiązków sędziego z powodu choroby lub utraty sił jest równoznaczne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które to orzeczenie stanowi warunek przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Sąd I instancji uchylił się od odpowiedzi na tak sformułowane zagadnienie prawne i uchylił decyzje organów obu instancji ze względów proceduralnych.

Sędzia jak zauważył w uzasadnieniu Sąd I instancji korzysta ze szczególnego statusu. "do sędziego w stanie spoczynku mają zastosowanie wszystkie przepisy dotyczące sędziów w stanie czynnym. (..) Stan spoczynku nie może być utożsamiany ze świadczeniami emerytalnymi. Nie mieści się w kategorii ubezpieczeń społecznych".

Z powyższych względów wytyczne zawarte we wspomnianym wyroku, tak jak podnosi to kasator, są nie do wykonania, gdyż po pierwsze organ administracji nie może skierować sędziego do komisji orzekającej o stopniu niepełnosprawności na zasadzie przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych, po drugie organ nie jest legitymowany do kierowania kogokolwiek na badania przez zespół orzekający o stopniu niepełnosprawności.

Reasumując stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy został ustalony w postępowaniu administracyjnym w sposób wyczerpujący. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny organ dokonał wykładni przepisów regulujących materię związaną z przyznawaniem zasiłku pielęgnacyjnego. Skoro organy nie naruszyły art. 7,77,i 80 kpa to rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu było skontrolowanie czy przepisy prawa materialnego zostały zastosowane prawidłowo i czy zasadnie organ odmówił przyznania zasiłku pielęgnacyjnego skarżącej.

Rozpoznając ponowie sprawę Sąd I instancji odpowie na postawione sobie pytanie i wywiedzie, czy w świetle obowiązujących przepisów, orzeczenie o trwałej niezdolności do pełnienia obowiązków sędziego z powodu choroby lub utraty sił jest równoznaczne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i czy legitymuje sędziego w stanie spoczynku o ubieganie się o zasiłek pielęgnacyjny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 185§1 p.p.s.a. Z uwagi na szczególnie uzasadniony przypadek na podstawie art.207§ 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.