II OSK 1445/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-10	
Data wpływu	2023-07-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Piotr Broda	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 331/22	
Skarżony organ	Rada Miasta~Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 741;  art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 1,  art. 10, art. 12 ust. 1, art. 1 ust. 2 i 3; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2519;  art. 5 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.), sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. B., L. B., Z. K., M. B., E. L., M. C., G. C., J. S., H. B. i M. P. oraz Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 331/22 w sprawie ze skarg J. B., L. B., Z. K., M. B., E. L., M. C., G. C., J. S., H. B. i M. P. oraz J. B. i M. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 331/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt 1 oddalił skargę J. B., L. B., Z. K., M. B., E. L., M. C., G. C., J. S., H. B. i M. P. (współwłaścicieli działek nr [...], [...] obecnie nr [...]) na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 3 listopada 2021 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] listopada 2021 r. poz. [...]) zwanej dalej "MPZP"; w pkt 2 stwierdził nieważność: - § 5 ust. 1 pkt 12 lit. t w zakresie symbolu KDD.16; - § 12 ust. 3 pkt 3; - § 13 ust. 1 pkt 2 lit. p w zakresie symbolu KDD.16; - § 13 ust. 1 pkt 4 lit. v w zakresie symbolu KDD.16; - § 13 ust. 2 w zakresie symbolu KDD.16; - § 13 ust. 9 pkt 1 w zakresie symbolu KDD.16; - § 32 ust. 1 pkt 1 lit. d w zakresie symbolu KDD.16 zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej – w zakresie, w jakim dotyczą działki nr [...] obr. [...]; w pkt 3 w pozostałej części skargę J. B. i M. B. (właścicieli działki nr [...]) oddalił, w pkt 4 zasądził od Gminy Miejskiej [...] na rzecz skarżących J. B. i M. B. solidarnie kwotę 814 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że skarżący jako właściciele nieruchomości objętych MPZP posiadają legitymację skargową wynikającą z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.".

Następnie powołując się na treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", Sąd stwierdził, że przy uchwaleniu MPZP nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego wyznaczonego zakresem art. 17 u.p.z.p.

Natomiast przechodząc do meritum sprawy, czyli w odniesieniu do zasad sporządza planu miejscowego, Sąd stwierdził, że MPZP nie narusza Studium, w tym w odniesieniu do działek nr [...], [...] obecnie nr [...], które położone są w obszarze MW jednostki strukturalnej nr [...] [...] Studium, a które wg MPZP mają przeznaczenie ZPz.6 – Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce. W tym zakresie Sąd przywołał stosowną treść Studium, wskazującą na możliwości wprowadzenia w planie miejscowym terenów zielonych, umożliwiających publiczne użytkowanie przestrzeni (ustalone w Studium linie rozdzielające tereny o różnym przeznaczeniu nie mają charakteru linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu określane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego) to celem polityki przestrzennej jest stworzenie takich warunków gospodarowania środowiskiem, które spełnią wymogi zrównoważonego rozwoju, a także zapewnią wyższą jakość życia mieszkańców i zwiększą atrakcyjność turystyczną Miasta, przy zabezpieczeniu środowiska przyrodniczego dla przyszłych pokoleń. Zasadniczym zadaniem, mającym na celu poprawę klimatu akustycznego [...], jest zmniejszenie uciążliwości komunikacyjnych; wskazano jedynie wstępny przebiegi linii metra; wskazano na podział strukturalny w Studium na 63 jednostki urbanistyczne. Ponadto Sąd wskazał na wymienione w Studium ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych oraz kategorie terenów o zróżnicowanych funkcjach i kierunkach zagospodarowania do stosowania w planach miejscowych, m.in. kategorie terenu MW – Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Sąd wskazał, że w żadnej z kart jednostek strukturalnych, udziału funkcji dopuszczalnej w postaci zieleni urządzonej i nieurządzonej w funkcji podstawowej nie określono. Dlatego przedstawione zasady nie mogą mieć zastosowania do wydzielania terenu o funkcji dopuszczalnej w postaci zieleni urządzonej z terenu o funkcji podstawowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW). Stąd argumentacja skargi odnosząca się do udziału procentowego przeznaczenia terenu nie może wskazywać na sprzeczność MPZP ze Studium. Sąd nie podzielił również zarzutu, że przeznaczenie nieruchomości skarżących pod zieleń urządzoną jest sprzeczne z kierunkami zmian określonymi w strukturze przestrzennej dla jednostki nr [...] [...] (s. 97-98 Studium), w których, co prawda, przewiduje się ochronę terenów zielonych, ale żaden ze wskazanych tam kierunków nie znajduje odniesienia do nieruchomości skarżących.

Sąd podkreślił, że w karcie jednostki nr [...] jako wiodącą, a nie dopuszczalną funkcje terenu wpisano tereny zieleni urządzonej (ZU) i tereny zieleni nieurządzonej (ZR). Oznacza to, że funkcje te są równoważne funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW). Konstatacja ta pozostaje również w zgodności z postanowieniami rozdziału III.1.1 Studium, w którym podano, że w wydzielonych strukturalnych jednostkach urbanistycznych wyznaczono obszary o zróżnicowanych głównych kierunkach zagospodarowania, poprzez przypisanie im wiodących funkcji (funkcje terenu).

Ponadto Sąd wyjaśnił w odniesieniu do zmian projektu MPZP i "uzasadnienia rozwiązań pianistycznych", że doszło do omyłki. "Uzasadnienie" pozwala uznać, że zamiast obszaru ZPz.6, w dokumencie został wymieniony teren Zl.1, mimo że na rysunku planu w jego miejsce wpisano już obszar oznaczony symbolem ZPz.6. Nawiasem mówiąc, do omyłki doszło również w projekcie rysunku planu znajdującego się na karcie 6019, gdzie przy symbolu ZPz.6 wpisano, że uprzednio był to teren ZL.1. Tymczasem w legendzie projektu rysunku planu brak jest symbolu ZL (tom II, k.1179), co w żadnej mierze nie mogło być uznane za istotne naruszenie trybu.

W ocenie Sądu, niezasadny jest również zarzut, że skoro Studium przewiduje koncentrację zabudowy usługowej i mieszkaniowej o zwiększonej intensywności w rejonach przystanków metra, a w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości jest zaplanowany przystanek linii M2, to sprzeczne ze Studium jest przeznaczenie tego terenu na zieleń urządzoną. Te ustalenia Studium mają bowiem charakter informacyjny.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu naruszenia zasady równości i doprowadzenie do stanu, w którym w podobnych warunkach zastosowano odmienne rozwiązania planistyczne w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości. Przy tej ocenie ma bowiem znaczenie, że w części MPZP dotyczy już terenów zabudowanych, nadto istotne jest także, że teren ZPz.6 porośnięty jest już roślinnością i obszar ten o powierzchni 1,03 ha w około 60% stanowi własność Gminy [...].

Sąd wskazał, że w Studium w ramach funkcji podstawowej dla terenu MW wymienia się m.in. zieleń towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzoną i nieurządzoną; a w ramach funkcji dopuszczalnej – m.in. zieleń urządzoną i nieurządzoną m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Co prawda Sąd doszukał się niedokładności w zapisach Studium, jednak ocenił, że o tyle nie ma to znaczenia, że w karcie jednostki nr [...] jako wiodącą, a nie dopuszczalną funkcję terenu wpisano tereny zieleni urządzonej (ZU) i tereny zieleni nieurządzonej (ZR).

Sąd nie uwzględnił też zarzutu dotyczącego Prognozy skutków finansowych MZPZ. Sąd mając na względzie art. 15 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. wskazał, że prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do planu, lecz do projektu planu przedkładanego radzie gminy do uchwalenia. Nie ma charakteru wiążącego, lecz pełni funkcję analizy ekonomicznej. Z samej nazwy tego dokumentu wynika, że powinien on określać potencjalne wydatki i dochody z tytułu uchwalenia planu, które na tym etapie nie wymagają szczegółowego oszacowania. Podawane w prognozie szacunkowe dane w zakresie wydatków gminy nie mają żadnego wypływu na realizację w przyszłości żądań skarżących w przedmiocie odszkodowań za grunty przeznaczone na realizację inwestycji celu publicznego. Dla kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały znaczenie miało jedynie zachowanie formalnoprawnego obowiązku sporządzenia prognozy. Niemniej Sąd doszukał się, że sformułowanie Prognozy finansowej, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego, będące konsekwencją przyjętego uproszczonego założenia, jest wadliwe. Ponadto w uzasadnieniu rozwiązań planistycznych nie określono środków na zaspokojenie roszczeń z art. 36 u.p.z.p. Jednak podczas LI sesji Rady Miasta [...] odbytej w dniu 13 stycznia 2021 r. zwrócono uwagę na konsekwencje uchwalenia w planie terenów zielonych na działkach prywatnych – przegranie spraw w sądzie o odszkodowanie (stenogram z sesji k.31). Stenogram LII sesji Rady Miasta [...] odbytej w dniu 27 stycznia 2021 r. wskazuje, że radni zaznajomieni zostali z problematyką odszkodowań za nieruchomości objęte planem. Wobec powyższego nie można stwierdzić, że gdyby sporządzona została rzetelna prognoza finansowa, do uchwalenia planu by nie doszło (por. wyroki NSA: z 23 stycznia 2013 r., II OSK 2348/12; z 21 czerwca 2021 r., II OSK 2809/18; z 9 czerwca 2022 r., II OSK 2258/20).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 u.p.z.p. przez nieprawidłowe wyważenie interesu publicznego i prywatnego, ze szkodą dla interesu właścicieli nieruchomości składających się z działek nr [...] i [...], Sąd stwierdził, że na zasadzie władztwa planistycznego możliwa jest ingerencja w prawo własności. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. W niniejszej zaś sprawie Gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Na przeznaczenie przedmiotowych działek pod zieleń urządzoną, oprócz istniejącej na obszarze zieleni, miała wpływ konieczność ochrony terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługową o symbolu MW/U.6 przed negatywnym oddziaływaniem [...] (KDGP.1) oraz projektowanej ul. [...] (KDZT.1). Nie bez znaczenia jest również fakt, że 60% powierzchni obszaru ZPz.6 stanowi własność Gminy. Wreszcie, z opracowania ekofizjograficznego wynika, że teren, na którym położone są przedmiotowe działki, wskazany jest do kształtowania jako zieleń urządzona.

Przechodząc do oceny skargi J. B. i M. B., Sąd stwierdził, że jest ona częściowo zasadna i nie wszystkie przedstawione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Działka tych skarżących nr [...] ma powierzchnię około 1083 m2 i podlega w całości ustaleniom MPZP, na podstawie których znajduje się w: terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW.11 (cz. o pow. ok. 102,25 m2), terenie zieleni urządzonej o symbolu ZPw.2 (cz. o pow. ok. 115,90 m2), terenie wód powierzchniowych śródlądowych o symbolu WS.1 – potok [...] (cz. o pow. ok. 162,46 m2) oraz terenie drogi publicznej klasy dojazdowej o symbolu KDD.16 (cz. o pow. ok. 702,39 m2).

Zarzut skargi, że ustalenia planu w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem KDD.16, ZPw.2 i WS.1 są niezgodne z ustaleniami Studium Sąd uznał za niezasadny. W odniesieniu do terenów ZPw.2 i WS.1 Sąd wskazał na przywoływaną treść Studium. Ponadto w rozdziale III.1.2 ppkt 11 Studium postanowiono, że ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych". Zapis ten wprost świadczy o zgodności ze Studium przeznaczenia terenu określonego w planie symbolem KDD.16.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut nieprawidłowego sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. W tym zakresie Sąd także przywołał przedstawione wyżej stanowisko.

Sąd częściowo tylko podzielił zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu i planu zagospodarowania przestrzennego miejscowego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587) przez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury. W odniesieniu do tego zagadnienia Sąd stwierdził, że, po pierwsze, zasady modernizacji (utrzymania, przebudowy, remontu), rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej zostały określone w § 12, a nie w § 15 MPZP. Po drugie, wbrew twierdzeniom skargi, w ustępie 1 tego przepisu zawarto ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, ale w kolejnych zasady szczegółowe: w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków oraz wód opadowych, w gaz, w ciepło, w energię elektryczną oraz w zakresie telekomunikacji, ze wskazaniem wymaganych parametrów infrastruktury technicznej. Po trzecie, w § 12 ust. 3 (a nie § 15 ust. 3) ustalono nakaz odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych, w zależności od obowiązującego systemu kanalizacji, w oparciu o system kanalizacji ogólnospławnej lub rozdzielczej (kanalizacja sanitarna) oraz dopuszczenie w terenach nieobjętych kanalizacją ogólnospławną lub sanitarną, tymczasowo (do czasu realizacji kanalizacji) zastosowanie szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe. Tak więc zakaz, o którym mowa w zarzucie skargi nie jest bezwzględny, skoro dopuszczono zastosowanie szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe.

Jednakże w zaskarżonej uchwale wprowadzono również zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków (§ 12 ust. 3 pkt 3), czym wykluczono możliwość przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519). A miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z przepisami innych aktów prawnych, a zwłaszcza aktów prawnych wyższego rzędu. Wszelkie obowiązki i zakazy nakładane w planie miejscowym na właścicieli nieruchomości stanowią ograniczenie wolności i prawa własności. Powinny być więc zgodne z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro przepisy prawa dopuszczają wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnie ścieków – niezależnie od istniejącej sieci kanalizacyjnej – to właściciel powinien mieć wybór pomiędzy tymi sposobami odprowadzania ścieków. Wprowadzenie nakazu odprowadzania ścieków w uchwale gminy wykracza poza uprawnienia rady gminy przyznane jej przy stanowieniu o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Tak więc Sąd uznał, że § 12 ust. 3 pkt 3 MPZP narusza art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Wreszcie, we wskazanym w skardze przepisie § 15 ust. 3 pkt 4a uchwała nie wprowadziła zakazu stosowania w nowych obiektach paliw stałych jako podstawowego źródła ciepła. Takiej jednostki redakcyjnej brak jest w uchwale. Natomiast w § 12 ust.5 pkt 1 przewidziano, że w zakresie zaopatrzenia w ciepło ustala się zaspokajanie potrzeb grzewczych i innych potrzeb energetycznych w oparciu o sieć ciepłowniczą, paliwa gazowe, odnawialne źródła energii (np. energia słoneczna, geotermalna), energię elektryczną, lekki olej opałowy, z zastrzeżeniem § 12 ust. 1 pkt 7 i § 6 ust. 4. W skardze została zakwestionowana kompetencja Rady Gminy do określenia w planie zagospodarowania przestrzennego rodzajów paliw zaspokajających potrzeby grzewcze, w tym zakazanie (przez brak wymienienia) stosowania paliw stałych. Stosownie do art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony środowiska oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Stosownie zaś do § 4 ww. rozporządzenia z 2003 r. ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 (np. potrzeba ochrony powietrza) i art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej [...] ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, mającą swą podstawę w art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973), wprowadzono już w istocie zakaz stosowania paliw stałych w [...]. Uregulowania planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do ustawy smogowej nie są jednak tożsame. Plan miejscowy określa sposób przyszłego zagospodarowania objętych nim terenów i nie wpływa na istniejące na jego obszarze budynki i istniejące w nich instalacje. Natomiast uprawnienie sejmiku województwa w zakresie tzw. "uchwały antysmogowej" zawierają regulacje odnoszące się do istniejącej zabudowy i istniejących instalacji, a właściwie paliwa w nich wykorzystywanego. W najnowszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wyrażony został pogląd, że zakaz stosowania paliwa stałego może być materią unormowaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1382/20, II OSK 376/20, II OSK 3494/19, II OSK 3286/19). Wbrew zarzutom skargi organ planistyczny nie przekroczył swoich kompetencji, gdyż uchwalając treść przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uczynił to w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1285/19).

Zasady utrzymania, przebudowy, remontu, rozbudowy i budowy układu komunikacyjnego zostały uregulowane w § 13 uchwały. Spełniają one niezbędne wymogi. W myśl art. 11i ust. 2 specustawy drogowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 162) w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przepisu tego wynika konieczność zachowania spójności między zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej a projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., II OSK 732/18). Organ planistyczny nie może zatem pominąć warunków realizacji inwestycji drogowej ustalonych w pozostającej w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na realizację tej inwestycji. Z dokumentów przedstawionych przez skarżących, w szczególności załącznika graficznego do decyzji ZRID wynika, że tereny MW.11 poprzez zaprojektowane zjazdy będą miały połączenie z ul. [...]. Poza tym nawet właściciel działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...], w rejonie planowanej ulicy [...], w projektowanych obszarach planu oznaczonych symbolami MW.11, MNi/MWn.5, KDD.16 i ZPz.4 – I. sp. k. w K.wnioskowała o zlikwidowanie terenu KDD.16, który po likwidacji sięgacza do obszaru MW.12 stał się bezprzedmiotowy i niepotrzebny. Wskazano, że wymienione działki mają bezpośredni dojazd od planowanej ul. [...] przez istniejące i planowane do realizacji zjazdy w ramach inwestycji realizowanej przez Zarząd Inwestycji Miejskich (zał. Nr 3). Teren I. przylega bezpośrednio do obszaru 1.KD/Z – drogi publicznej klasy zbiorczej, objętego ustaleniami MPZP "Rejon przebiegu ulicy [...]" zatwierdzonego uchwałą RM[...] Nr [...] z dnia 3.11.2010 r. (k.9134 - 9152).

Tak więc do rozważenia pozostał zarzut przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego. Podkreślić zatem należy, że akty planistyczne gminy mogą ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, jednakże pod warunkiem, że stanowią wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki.

Analiza akt planistycznych prowadzi do wniosku, że interesy te nie zostały prawidłowo wyważone w zakresie terenu KDD.16. Rację ma skarżący, że ustalenia kwestionowanego planu właściwie pozbawiają go w całości prawa zabudowy działki nr [...]. Nie może być tak, że Gmina ustala przebieg drogi publicznej KDD.16 celem zapewnienia developerowi komunikacji z ul. [...], kosztem innego właściciela prywatnego, gdy sam zainteresowany żąda zlikwidowania tego terenu. Nadto, zwrócić należy uwagę, że przepis § 13 ust. 1 pkt 4 lit. v MPZP jest niezrozumiały. Stanowi on bowiem: "dla poszczególnych klas dróg ustala się następujące szerokości drogi w liniach rozgraniczających terenów przeznaczonych pod: drogę w terenie KDD.16 – do 12 m, z poszerzeniami: do 21 m w rejonie placu do zawracania oraz do 28 m". Tak więc przepis ten nie określa, gdzie ma nastąpić poszerzenie tego terenu do 28 m, co dyskwalifikuje ten zapis.

Natomiast za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 140 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie dotyczącym części nieruchomości skarżących położonej w terenie oznaczonym symbolami ZPw.2 i WS.1.

W tym zakresie Sąd wskazał na treść Studium, zgodnie z którym nadrzędnym celem jest stworzenie takich warunków gospodarowania środowiskiem, które spełnią wymogi zrównoważonego rozwoju, a także zapewnią wyższą jakość życia mieszkańców i zwiększą atrakcyjność turystyczną Miasta, przy zabezpieczeniu środowiska przyrodniczego dla przyszłych pokoleń. Polityka przestrzenna w zakresie kształtowania systemu przyrodniczego i ochrony wartości przyrodniczych ma za zadanie m.in.: kształtowanie mikroklimatycznych, korzystnych warunków aerosanitarnych i zwiększenie dostępu do terenów rekreacyjnych, poprawę jakości powietrza, poprawę klimatu akustycznego. Zadania te będą realizowane m.in. poprzez wprowadzenie takich standardów zabudowy i zagospodarowania, które będą zabezpieczały przed niekorzystnym ich przekształceniem oraz przyczynią się do eliminacji głównych zagrożeń na terenach o dużej wrażliwości. Wskazano, że ochrona systemu przyrodniczego Miasta ma polegać m.in. na ochronie systemu przyrodniczego przed naporem inwestycyjnym na tereny ważne przyrodniczo, z uwzględnieniem: a) istniejących wartości przyrodniczych, b) istniejących wartości kulturowych zieleni, c) dostępności do terenów rekreacyjnych; d) podejmowaniu działań mających na celu poprawę jakości powietrza.

W świetle tych założeń, przeznaczenie w kwestionowanym planie niewielkich części działki nr [...] (ok. 115,90 m2) na teren zieleni urządzonej o symbolu ZPw.2 oraz (ok. 162,46 m2) na teren wód powierzchniowych śródlądowych o symbolu WS.1 – potok [...], nie przekracza władztwa planistycznego gminy.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: (1) J. B., L. B., Z. K., M. B., E. L., M. C., G. C., J. S., H. B. oraz M. P.; oraz (2) Rada Miasta [...].

Swoją skargę kasacyjną J. B., L. B., Z. K., M. B., E. L., M. C., G. C., J. S., H. B. oraz M. P. oparli na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", zaskarżając pkt 1 wyroku. Wymienieni wyżej skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; względnie – reformatoryjne orzeczenie poprzez rozpoznanie skargi "zwykłej"; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. przez niestwierdzenie nieważności MPZP w części obejmującej obszar działek nr [...], [...] z obr. [...], j. ewid. [...], pomimo naruszenia przez Radę Miasta [...] przepisów:

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., które polegało na jego nieprawidłowym zastosowaniu i przyjęciu przeznaczeniu terenów niezgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...];

- art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, które polegało na jego nieprawidłowym zastosowaniu poprzez naruszenie zasady równości i doprowadzenie do stanu, w którym w podobnych warunkach zastosowano odmienne rozwiązania planistyczne w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości;

- art. 1 ust. 2 u.p.z.p. przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieprawidłowym wyważeniu interesów publicznego i prywatnego ze szkodą dla interesu właścicieli nieruchomości.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przy uchwaleniu MPZP nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego powodującego nieważność uchwały w skarżonej części;

- art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ustalenia MPZP są zgodne z ustaleniami Studium;

- art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przy uchwaleniu MPZP nie doszło do naruszenia zasady równości i doprowadzenie do stanu, w którym w podobnych warunkach zastosowano odmienne rozwiązania planistyczne w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości;

- art. 1 ust. 2 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przy uchwaleniu MPZP nie doszło do nieprawidłowego wyważenia interesów publicznego i prywatnego ze szkodą dla interesu właścicieli nieruchomości;

- art. 10 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że wskazanie kierunków i wskaźników zabudowy oraz przeznaczenie terenów pod zabudowę i terenów wyłączonych spod zabudowy dokonuje się w oderwaniu od ustaleń rysunkowej części studium i z prymarnym przyjęciem zasad części tekstowej;

- art. 12 ust. 1 u.p.z.p. przez niezastosowanie wynikające z całkowitego pomięcia w uzasadnieniu wyroku analizy części rysunkowej Studium względnie jego niewłaściwe zastosowanie poprzez dopuszczenie do wyłączenia spod zabudowy w MPZP terenu przeznaczonego pod zabudowę w Studium.

***

Swoją skargę kasacyjną Rada Miasta [...] oparła na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżając pkt 2 i 4 wyroku. Rada miasta [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi "zwykłej" J. B. i M. B.; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenie od J. B. i M. B. kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wprowadzony w § 12 ust. 3 pkt 3 MPZP zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków narusza prawo właściciela do dokonania wyboru pomiędzy przydomową oczyszczalnią ścieków, a podłączeniem swojej nieruchomości do ogólnomiejskiego systemu kanalizacji zbiorczej, podczas gdy właściwa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że właściciel ma obowiązek podłączenia swojej nieruchomości do systemu kanalizacji sanitarnej, w sytuacji, gdy teren jest wyposażony w odpowiednie warunki techniczne umożliwiające podłączenie do zbiorczego systemu kanalizacji sanitarnej;

- art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 oraz z art. 6 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że ustalenia planistyczne dla nieruchomości skarżących w zakresie przebiegu drogi o symbolu KDD.16 zostały dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego, mimo iż organ planistyczny prawidłowo wyważył interes publiczny i prywatny, a ustalenia MPZP stanowią rezultat uzyskanych w toku procedury planistycznej uzgodnień i opinii z właściwymi organami, w tym z zarządcą drogi, oraz są zgodne ze Studium.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez wadliwą ocenę materiału dowodowego w sprawie, polegającą na pominięciu uzgodnień i opinii właściwych organów i jednostek uzyskanych przez organ planistyczny w toku procedury planistycznej w zakresie przebiegu drogi o symbolu KDD.16, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania art. 147 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności częściowej uchwały, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, iż MPZP został uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na uznaniu, że na etapie procedury planistycznej doszło do istotnego naruszenia zasady władztwa planistycznego oraz zasady równości i proporcjonalności, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, że w toku procedury planistycznej nie doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu uchwalenia planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ww. skarżących, Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Miasta [...], J. B. i M. B. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia prawa procesowego i materialnego.

W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej J. B., L. B., Z. K., M. B., E. L., M. C., G. C., J. S., H. B. oraz M. P. dotyczących przeznaczenia w MPZP ich nieruchomości do terenu o symbolu ZPz.6 – teren zieleni urządzonej, należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że jest brak podstaw do stwierdzenia wskazywanej przez skarżących niezgodności MPZP w ww. zakresie z treścią Studium; a także brak naruszenia konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności (wyważenia pomiędzy interesem publicznym, a prywatnym); jak i w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, że Gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego.

Oczywiście Sąd I instancji co do treści Studium trafnie wskazał na charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako aktu kierownictwa wewnętrznego, wyznaczającego kierunki polityki przestrzennej gminy. Ponadto wskazał na ogólną treść Studium, która dla Miasta [...] akcentuje potrzebę ochrony i uwzględniania wartości przyrodniczych (tu: szeroko uzasadniane różnym względami) m.in. przez lokalizowanie terenów zieleni urządzonej na terenach zabudowy mieszkaniowej, co zasadniczo brzmi jak truizm, ale właśnie takie są m.in. wymagania ładu przestrzennego, które finalnie w dopuszczalny prawnie sposób mogą prowadzić do ograniczenia prawa własności (poprzez nadanie prymatu interesowi publicznemu), a nawet różnych form wywłaszczenia, które ze swej istoty mogą powodować ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym też ogólnym wymiarze jasno wynika to ze Studium, które zawiera wyjaśnienie poszczególnych kategorii terenów, w tym dla terenu o symbolu MW, na którym to terenie Studium położone są nieruchomości skarżących. Co prawda, Studium dla MW jako funkcję podstawową przewiduje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jednak jednocześnie na tym terenie jako dopuszczalną przewiduje m.in. funkcje pod zieleń urządzoną. Istotne z perspektywy Studium jest to aby w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji nie przekraczał wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu. To zaś oznacza, że w tym ogólnym wymiarze Studium w odniesieniu do przeznaczenia MW można by doszukać się niezgodności ze Studium tylko w przypadku gdyby ogólna suma terenów o funkcji dopuszczalnej, w tym zieleni urządzonej przekroczyła 50% powierzchni terenu wydzielonego. Oczywiście w tym zakresie mają znaczenie wskazywane przez Sąd I instancji limity udziału zabudowy usługowej, choć oczywiście nie można ich wprost odnieść do "limitów" terenów zielonych. Niemniej wspomniane zasady wydzielania terenów o funkcji dopuszczalnej w ogólności będą miały wpływ na wydzielenie w MPZP terenów zielonych, w tym znaczeniu, że i tak przy wyznaczeniu terenów zielonych wymagane będzie uwzględnienie innych wydzielonych terenów o funkcji dopuszczalnej tak aby suma tych terenów nie przekraczała 50% udziału funkcji dopuszczalnej, czyli w niniejszej sprawie terenu MW – o przeznaczeniu pod budownictwo wielorodzinne. Taki też ogólny kierunek polityki przestrzennej Studium potwierdza wskazanie, zgodnie z którym ustalone w tym dokumencie linie rozdzielające tereny o różnym przeznaczeniu nie mają charakteru linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu określane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Mają charakter linii oddzielającej tereny o różnej polityce dotyczącej zmian w przeznaczeniu terenów. Służą ustalaniu wytycznych do planów miejscowych i mają być pomocne w sprawdzaniu, czy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszają ustaleń polityki przestrzennej w zakresie kierunków zmian w przeznaczeniu terenów. Poza tym odnotowania wymaga, że w Studium wprost stwierdza się wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu – jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania. Stąd odwoływanie się przez skarżących do rysunku Studium i naniesionych tam granic terenu MW nie ma przesądzającego znaczenia dla wyznaczenia na rysunku MPZP terenów o różnym przeznaczeniu, w tym o symbolu ZPz.6 – teren zieleni urządzonej. Należy dostrzec, że właśnie ww. ogólne postulaty mają swoje odzwierciedlenie w uszczegółowionej treści Studium dotyczącej strukturalnej jednostki urbanistycznej Nr [...] [...] (jako stricte wytyczne dla planów miejscowych), gdzie wśród kierunków zmian w strukturze przestrzennej wymieniono m.in. ochronę terenów zielonych w ramach osiedli blokowych przed zabudową i zainwestowaniem obniżającym udział powierzchni biologicznie czynnej, co właśnie dopełnia ogólną treść Studium jeśli chodzi o przewidzianą funkcję dopuszczalną zieleni urządzonej na terenie o symbolu MW. Także niewadliwie było odwoływanie się przez Sąd I instancji do treści Studium gdzie mowa o tym, że w karcie jednostki nr [...] wpisano także funkcje terenu jako zieleni urządzonej (ZU) i zieleni nieurządzonej (ZR), co miałoby skłaniać do oceny, iż funkcje te są równoważne funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW). Choć należy dostrzec, wbrew ocenie Sądu I instancji, że Studium w karcie nr [...] nie posługuje się określeniem funkcji wiodących; natomiast pojęciem "funkcji wiodącej" Studium posługuje się przy regule, zgodnie z którą w wydzielonych strukturalnych jednostkach urbanistycznych wyznaczono obszary o zróżnicowanych głównych kierunkach zagospodarowania, poprzez przypisanie im wiodących funkcji (funkcje terenu). Skarga dotyczy właśnie nieruchomości położonych zgodnie ze Studium na terenie MW, gdzie na rysunku Studium zlokalizowano funkcję zabudowy wielorodzinnej jako wiodącą. Dlatego najistotniejsza z punktu widzenia interesów skarżących jest ocena tego jakie kierunki polityki przestrzennej przewiduje Studium dla terenu o symbolu MW. Odnośnie do tego terenu Studium nie wykluczyło możliwości zlokalizowania w MPZP terenów zieleni urządzonej, przewidując ustalenie tychże jako przeznaczenia uzupełniającego. Tej zaś ocenie nie przeczy to, że w Studium 9,54% terenu [...] przeznaczono jako funkcję podstawową zieleń urządzoną (ZU) i 1,78% jako zieleń nieurządzoną (ZR). Czym innym jest bowiem przewidziana w Studium możliwości lokalizacji funkcji wiodącej w terenie MW, ZU, ZR (jako przeznaczenie podstawowe), a czym innym na tych terenach zlokalizowanie funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla tej oceny nie ma znaczenia argumentacja odwołująca się do uwzględnienia w Studium przebiegu linii metra i jego przystanków, skoro Studium na terenie MW dopuszcza zieleń urządzoną.

Dlatego Sąd I instancji w omawianym powyżej zakresie niewadliwie stwierdził brak niezgodności MPZP ze Studium, a w skardze kasacyjnej tej oceny nie podważono skutecznie za pomocą zarzutów dotyczących naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p., art. 10 u.p.z.p. i art. 12 ust. 1 u.p.z.p., co nie uprawnia także do stwierdzenia, że w omawianym powyżej zakresie doszło do naruszenia zasad sporządzenia MPZP, w zakresie o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji w zakresie braku podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady równości. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wcale nie wskazał jakoby teren o symbolu U.3 miałby być zabudowany. Jak zauważył Sąd I instancji, skarżący podnosili, że po drugiej stronie ul. [...] znajdują się tereny budowlane także w przypadku, gdy są one niezabudowane (chodzi o obszar U.3 pomiędzy ulicami [...] i [...] oraz [...]). Odnosząc się do tej argumentacji Sąd podniósł, że "obszar MWi.12 stanowi zabudowę już istniejącą, obszar U.3 położony jest między [...] ul. [...], ul. [...] i ul. [...], tam gdzie nie ma zabudowy ustalony został obszar ZPz.5, a na pozostałym terenie – obszar U.3. Tereny położone po dwóch stronach ul. [...] są odmienne. Teren MW/U.6 położony między dwoma ulicami: [...] i ul. [...] jest już w znacznym stopniu zabudowany, planowane kolejne osiedla powinny być odizolowane od uciążliwości związanych z sąsiedztwem dużego skrzyżowania głównych dróg. Istotne jest także, że teren ZPz.6 porośnięty jest już roślinnością. Nadto, obszar ZPz.6 o powierzchni 1,03 ha w około 60% stanowi własność Gminy [...]". W istocie prawdziwe jest zdanie Sądu I instancji, że tam gdzie nie ma zabudowy ustalony został obszar ZPz.5, a na pozostałym terenie – obszar U.3. Ponadto Sąd wskazał na różnice pomiędzy terenami po obu stronach ul. [...], czego nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, w szczególności w odniesieniu do struktury własnościowej na terenach U.3 i ZPz.5 tak aby można było ewentualnie w ogóle podjąć próbę oceny w ramach zasady równości, ale co i tak wymagałoby przywołania w skardze konkretnych argumentów, które mogłyby prowadzić do podważenia uzasadnienia wprowadzenia stosownych rozwiązań planistycznych zawartych w MPZP, co do których, w odniesieniu do terenu ZPz.6, Sąd I instancji uznał, że Gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Wskazując na kilka argumentów za przeznaczeniem przedmiotowych działek pod zieleń urządzoną, tj. (1) istnienie na obszarze zieleni, (2) konieczność ochrony terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługową o symbolu MW/U.6 przed negatywnym oddziaływaniem [...] (KDGP.1) oraz projektowanej ul. [...] (KDZT.1), (3) fakt, że 60% powierzchni obszaru ZPz.6 stanowi własność Gminy, (4) z opracowania ekofizjograficznego wynika, że teren na którym położone są przedmiotowe działki wskazany jest do kształtowania jako zieleń urządzona. Zasadnie wywiedziono, że omawiane rozwiązanie planistyczne mieści w granicach "władztwa planistycznego gminy". Z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wynika zaś nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej. Należy pamiętać, że przy problematyce planowania przestrzennego wartościom, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym wymaganiom ochrony środowiska, prawu własności, czy potrzebom interesu publicznego, nie nadaje się prymatu jednym nad drugimi. Uwzględnienie tych wartości następuje zasadniczo w ramach zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), co wymaga wyważenia różnych (sprzecznych) grup interesów. Natomiast skardze kasacyjnej, poza brakiem wykazania naruszenia zasady równości (zaprezentowano jedynie wydruk ze strony internetowej Google Maps), w zasadzie pominięto – istotną z punktu widzenia zasad sporządzania planu miejscowego – zasadę proporcjonalności, a więc w niniejszej sprawie nie wykazano aby niewystarczające było uzasadnienie dla wprowadzenia na nieruchomościach skarżących przeznaczenia pod zieleń urządzoną na terenie symbolu ZPz.6, tym bardziej, że ze wskazanego w skardze kasacyjnej art. 64 Konstytucji RP wynika, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, tj. może podlegać dopuszczalnym prawnie ograniczeniom tego prawa. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono na czym polega nieprawidłowe wyważenie interesów publicznego i prywatnego ze szkodą dla interesu właścicieli nieruchomości.

Dlatego także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] – za ich pomocą nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który niewadliwie ocenił, że w odniesieniu do działki nr [...] (należącej do J. B. i M. B.) doszło do naruszenia zasad sporządzenia MPZP w zakresie, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jeśli chodzi o sformułowany w MPZP zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków (§ 12 ust. 3 pkt 3) na tle sformułowanego wymogu podłączenia nieruchomości do ogólnomiejskiego systemu kanalizacji zbiorczej; oraz wskazaną lokalizację drogi publicznej klasy dojazdowej o symbolu KDD.16 (sięgacz z ul. [...] – 1x2; ilość jezdni x ilość pasów ruchu na jednej jezdni), która ma służyć innym nieruchomościom.

Odnośnie do oceny sformułowanego w MPZP zakazu lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków, należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z treści zacytowanego przepisu wynika, że w pierwszej kolejności przewiduje on obowiązek podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (zasada), a po drugie – gdy tejże sieci nie ma lub jest ona ekonomicznie nieuzasadniona – dopuszcza wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub w przydomową oczyszczalnię ścieków (wyjątek). Tymczasem zakwestionowana treść MPZP przewiduje obowiązek podłączenia do sieci kanalizacyjnej, zakazuje natomiast budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Ogranicza zatem bezspornie uprawnienia właścicieli nieruchomości (w tym skarżących), w szczególności w sytuacji, gdy dany teren nie ma możliwości podłączenia się do takiej kanalizacji. Oczywiście art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nakłada jedynie obowiązek zapewnienia czystości i porządku, nie przesądzając w jaki konkretnie sposób ma to się odbywać, dając jednak priorytet sieci kanalizacyjnej. Kluczowe jest zatem, czy "przymuszenie" właściciela do przyłączenia do takiej sieci (w sytuacji, gdy to jest utrudnione technicznie oraz ekonomicznie) poprzez regulacje planu miejscowego, może być uzasadnione w konkretnych okolicznościach ze względu na ważny interes publiczny (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

Wynika z powyższego, że, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, ponieważ norma prawna wynikająca z tego przepisu nie dotyczy tylko obowiązkowości podłączenia do systemu kanalizacji sanitarnej, a w skardze kasacyjnej nie wykazano aby cały teren MPZP był w całości wyposażony w tego rodzaju sieć kanalizacji (wskazano, że w przeważającej części wyposażony jest w sieć infrastruktury technicznej z zakresu odprowadzania ścieków). Taką ocenę zasadniczo potwierdza treść MPZP, zgodnie z którą dopuszczono w terenach nieobjętych kanalizacją ogólnospławną lub sanitarną, tymczasowo (do czasu realizacji kanalizacji) zastosowanie szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe – ale już nie przydomowych oczyszczalni ścieków. Przy tej ocenie należy uwzględnić, że MPZP, to akt prawa miejscowego, a więc źródło obowiązującego prawa na danym terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, co także wymaga aby tego rodzaju akt prawny był na tyle abstrakcyjnie sformułowany aby obejmował wszystkich adresatów tych norm z uwagi istniejące uwarunkowania planistyczne w tym infrastrukturalne. Ponadto w skardze kasacyjnej wskazano na względy ochrony środowiska, ale w tej sprawie nie wykazano co konkretnie z punktu ochrony środowiska zadecydowało, że w MPZP wykluczono budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, a dopuszczono budowę szamb.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie do problematyki związanej z lokalizacją drogi KDD.16, w skardze kasacyjnej zasadniczo nie przywołano skutecznej argumentacji, która z uwagi na uwarunkowania planistyczne terenu uzasadniałaby potrzebę takiej lokalizacji drogi. W tym zaś zakresie Sąd I instancji niewadliwie wskazał na podnoszoną w sprawie argumentację, że z załącznika graficznego do decyzji ZRID wynika, iż tereny MW.11 poprzez zaprojektowane zjazdy będą miały połączenie z ul. [...]. Jak zauważył Sąd, nawet właściciel działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...], w rejonie planowanej ulicy [...], w projektowanych obszarach planu oznaczonych symbolami MW.11, MNi/MWn.5, KDD.16 i ZPz.4 – I. sp. k w K. wnioskowała o zlikwidowanie terenu KDD.16, który po likwidacji sięgacza do obszaru MW.12 stał się bezprzedmiotowy i niepotrzebny. Wskazano, że wymienione działki mają bezpośredni dojazd od planowanej ul. [...] przez istniejące i planowane do realizacji zjazdy w ramach inwestycji realizowanej przez Zarząd Inwestycji Miejskich. Ponadto teren I. przylega bezpośrednio do obszaru 1.KD/Z – drogi publicznej klasy zbiorczej, objętego ustaleniami MPZP "Rejon przebiegu ulicy [...]" zatwierdzonego uchwałą RM[...] Nr [...] z dnia [...].11.2010 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju okoliczności uprawniały Sąd I instancji do oceny, że ustalenia kwestionowanego planu właściwie pozbawiają skarżących w całości prawa zabudowy działki nr [...]. O ile z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego dyskusyjne jest czy w ogólności Gmina może ustalać przebieg drogi publicznej celem zapewnienia developerowi komunikacji, kosztem innego właściciela prywatnego, niemniej gdy sam zainteresowany developer żąda likwidacji drogi, wskazuje to na jej zbyteczność, tym bardziej, że przy ocenie dostępności terenu MW.11 do drogi publicznej nie można abstrahować od treści uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejonu przebiegu ulicy [...]" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2010 r. Nr [...] poz. [...]), którego ustalenia gwarantują zapewnienie terenowi MW.11 dostępu do drogi publicznej, tj. drogi 1.KD/Z, czyli drogi publicznej klasy zbiorczej, a zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały z 2010 r. podstawą układu drogowego jest droga zbiorcza pod nazwą ulica [...], oznaczona symbolami 1.KD/Z, 2.KD/Z, wraz z częścią węzła tej drogi z [...] (drogą w klasie głównej ruchu przyspieszonego), oznaczoną symbolem 3.KD/Z/GP. Bez znaczenia dla tej oceny pozostają podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty odwołujące się do: wskazań Firmy, która przygotowywała dokumentację projektową dotyczącą realizacji ul. [...]; akceptacji drogi KDD.16 przez Zarząd Inwestycji Miejskich w [...]; pozytywnego uzgodnienia przez zarządcę drogi. Nie wykazano bowiem w skardze kasacyjnej, czy rzeczywiście Zjazdy z ul. [...] nie zapewnią poprawnej obsługi komunikacyjnej dla przewidywanych inwestycji kubaturowych w tym rejonie.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 oraz z art. 6 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 Kodeksu cywilnego; a także art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny nie zawiera usprawiedliwionych podstaw także ostatni zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W skardze kasacyjnej nie podważono bowiem skutecznie oceny Sądu I instancji, który niewadliwie ocenił, że na etapie procedury planistycznej doszło do istotnego naruszenia zasady sporządzenia planu miejscowego jeśli chodzi o kwestię przewidzianego w MPZP zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków i zlokalizowania drogi dojazdowej KDD.16, o czym wyżej była mowa.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.