II OSK 2578/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-03-20	
Data wpływu	2012-10-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Bożena Popowska
Małgorzata Stahl /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Lu 785/11	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 594; art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 647; art. 17 pkt 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Publikacja w u.z.o.	ONSAiWSAz2015r. nr2 poz.35	
Tezy
Obowiązek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu tego planu, należy rozumieć w ten sposób, że zawiadomienia powinny być dokonane w każdej miejscowości, której plan dotyczy. Tym samym za niewystarczające w tej mierze należy uznać dokonanie zawiadomień jedynie w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia NSA Bożena Popowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych: M. K. oraz M. K., reprezentującej B. B., I. B., H. D., M. E., H. G., T. S., A. U., Z. Z. i Stowarzyszenia "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 785/11 w sprawie ze skargi M. K., B. B., I. B., H. D., M. E., H. G., T. S., A. U. i Z. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 3 września 2010 r. nr XLVIII/299/2010 w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od Gminy Parczew na rzecz: - M. K. kwotę 400 (czterysta) złotych, - M. K. reprezentującej B. B., I. B., H. D., M. E., H. G., T. S., A. U., Z. Z. kwotę 400 (czterysta) złotych - Stowarzyszenia "[...]" kwotę 400 (czterysta) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 785/11 oddalił skargę M. K., B. B., I. B., H. D., M. E., H. G., T. S., A. U. i Z. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 3 września 2010 r. nr XLVIII/299/2010 w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Sąd nakazał ściągnąć od skarżących na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwoty po 300 złotych od każdego z nich, tytułem nieuiszczonych wpisów od skargi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Rada Miejska w Parczewie w dniu 3 września 2011 r. podjęła uchwałę nr XLVIII/299/2010 w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Parczew dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta Parczewa. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego Nr 134 pod poz. 2257.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. M. K. – sołtys wsi Koczergi, działając w imieniu mieszkańców tej wsi, wezwała Radę Miejską w Parczewie do usunięcia naruszenia prawa wskazując na rażące naruszenie art. 15 oraz art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wezwaniu strona podniosła, iż Rada Miejska w Parczewie wadliwie przeprowadziła procedurę planistyczną, bowiem nie ogłosiła w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości Koczergi, ani w miejscowej prasie informacji o przystąpieniu do sporządzania planu. Ponadto, w ocenie stron, podjęta uchwała nie zawiera w swej treści zapisu dotyczącego zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu dotyczących biogazowi rolniczej.

W dniu 9 września 2011 r. Rada Miejska w Parczewie podjęła uchwałę nr XII/66/2011, którą odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania.

W dniu 10 października 2011 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga M. K. oraz reprezentowanych przez nią mieszkańców wsi Koczergi: B. B., I. B., H.D., M. E., H. G., T. S., A. U. i Z. Z., w której domagali się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 3 września 2011 r., nr XLVIII/299/2010 w całości. Skarżący zarzucili powyższej uchwale rażące naruszenie następujących przepisów:

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 21 października 2010 r.) poprzez niezawarcie w treści zaskarżonej uchwały postanowień określających zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu dotyczące biogazowi rolniczej, której realizację dopuszcza zaskarżona uchwała;

- art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprzeprowadzenie procedury obejmującej obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty we wsi Koczergi oraz zamieszczenie w prasie miejscowej ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, wraz z informacją na temat formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu.

- art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 21 października 2010 r.) poprzez nieprzeprowadzenie procedury obejmującej zamieszczenie ogłoszenia w prasie miejscowej, a także obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w Koczergach o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia.

Ponadto skarżący wskazali, że zarówno część tekstowa jak i część graficzna Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Parczew - dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta Parczew, nie zawiera jakichkolwiek odniesień do posadowienia we wsi Koczergi biogazowi rolniczej.

Zdaniem skarżących powyższe uchybienia uniemożliwiły im zaznajomienie się z zamiarem dopuszczenia do realizacji w ich miejscu zamieszkania biogazowi rolniczej, a w konsekwencji złożenie wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uwag do projektu tego planu.

Wykazując naruszenie swojego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę skarżący podnieśli, iż uruchomienie biogazowni rolniczej, na której realizację na terenie oznaczonym symbolem 4R we wsi Koczergi zezwala § 12 pkt 9 ppkt 2 zaskarżonej uchwały, bez wątpienia będzie się wiązało z:

- uciążliwym hałasem w porze nocnej ze względu odległość tej inwestycji od zabudowań (mniejszej niż określona w raporcie oddziaływania na środowisko);

- potencjalną uciążliwością odorową ze względu na usytuowanie otwartego składowania substratów;

- uciążliwym transportem wszelkich składników potrzebnych do eksploatacji biogazowni.

Wobec powyższego - zdaniem skarżących - jako mieszkańcy wsi Koczergi mają oni obiektywny interes w tym, aby usunąć z zaskarżonej uchwały zapis zezwalający na usytuowanie w obrębie ich miejscowości przedmiotowej biogazowni.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Parczewie wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu skarżący nie wykazali, iż zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny bądź uprawnienie, a zatem nie posiadają oni legitymacji procesowej do wniesienia skargi na tę uchwałę. Organ podkreślił, iż skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru powszechnego, co oznacza, że nie przysługuje ona każdemu, kto zarzuca uchwale Rady Gminy naruszenie obiektywnego porządku prawnego, lecz jedynie tym osobom, których interes prawny lub uprawnienie wynikające z normy prawa materialnego podjęty akt narusza. Jednocześnie organ stwierdził, iż naruszony zaskarżoną uchwałą interes strony musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym.

Organ stwierdził ponadto, iż w trakcie opracowywania zmian do planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta Parczewa, przeprowadzono wszystkie wymagane prawem czynności wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 17 powołanej ustawy obwieszczenie Burmistrza Parczewa z dnia 20 listopada 2008 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Parczew oraz zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Parczew dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta Parczewa zostało zamieszczone na łamach gazety "Słowo Podlasia" w dniu 25 listopada 2008 r., na stronie internetowej oraz na tablicach ogłoszeń w sposób zwyczajowo przyjęty. Sposób zwyczajowo przyjęty określa natomiast zarządzenie Burmistrza Parczewa Nr 67/07 z dnia 31.10.2007r. Organ podkreślił, iż obwieszczenie określało formę, miejsce i termin składania wniosków.

Ponadto – jak wskazał organ – Burmistrz Parczewa obwieszczeniem z dnia 1 czerwca 2010r. powiadomił o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta Parczewa oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Parczew dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta Parczewa do publicznego wglądu. Organ podniósł również, iż na dzień 19 lipca 2010 r. w sali konferencyjnej Urzędu Miejskiego w Parczewie wyznaczono termin dyskusji publicznej w sprawie przedmiotowej uchwały. W obwieszczeniu o planowanym spotkaniu wskazano termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ stwierdził, iż parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy dla poszczególnych obszarów oznaczonych odpowiednimi symbolami określone zostały w Rozdziale 3 § 12 zaskarżonej uchwały.

Końcowo Rada Miejska w Parczewie wskazała, iż zgodność z prawem podjętej z dniu 3 września 2010 r. uchwały w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Parczew dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta Parczew, jak również prawidłowość przeprowadzonej przed uchwaleniem tego aktu procedury planistycznej potwierdził w piśmie z dnia 11 października 2010 r. Lubelski Urząd Wojewódzki w Lublinie - Delegatura w Białej Podlaskiej.

W piśmie z dnia 24 października 2011 r. w uzupełnieniu skargi, strona skarżąca dodatkowo wskazała, iż:

- załącznik nr 15 do uchwały Rady Miejskiej w Parczewie nr XLVIII/299/2010 z dnia 3 września 2010 r. nie jest datowany i nie został podpisany;

- w projekcie planu zagospodarowania składanym wraz z prognozą oddziaływania na środowisko nie było informacji o biogazowni. Temat biogazowni został zgłoszony przez reprezentantów [...] Sp. z o.o. w dniu 20 lipca 2010 r., czyli już po terminie dyskusji publicznej;

- od dnia 20 lipca 2010 r., czyli od wprowadzenia możliwości wybudowania biogazowni nie doszło do wszczęcia żadnej procedury w celu poinformowania mieszkańców wsi Koczergi o zamiarze umożliwienia realizacji biogazowni w tej miejscowości;

- w pkt 1 uzasadnienia zaskarżonej uchwały brak jest wzmianki o posadowieniu biogazowni;

- w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały Rada Miejska w Parczewie stwierdziła zgodność przyjętych w niej rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, w sytuacji, gdy studium nie zawiera żadnych odniesień do biogazowni;

- w pkt 8 uzasadnienia uchwały wskazano, że przeprowadzona analiza prognozy oddziaływania na środowisko wykazała, że projektowany sposób zmiany zagospodarowania przestrzennego nie pogorszy stanu środowiska, ponieważ proponowane zmiany nie generują negatywnych zmian dla środowiska, podczas gdy raport oddziaływania na środowisko spornej inwestycji (znany organowi w chwili podjęcia uchwały) ewidentnie wskazuje na istnienie negatywnych skutków.

W piśmie z dnia 12 grudnia 2011 r. strona skarżąca zarzuciła ponadto Radzie Miejskiej w Parczewie naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na równoległe wykonywanie czynności poprzedzających uchwalenie Studium i planu oraz podjęcie tych dwu uchwał w tym samym dniu. Skarżący podkreślili, iż organ powinien zachować odpowiednią kolejność w procesie tworzenia planu miejscowego, tj. w pierwszej kolejności uchwalić Studium, a dopiero następnie miejscowy plan zagospodarowania, który musi odpowiadać postanowieniom Studium.

Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. Sąd zobowiązał pełnomocników Gminy Parczew do złożenia w terminie 14 dni mapy obrazującej usytuowanie planowanej inwestycji w stosunku do nieruchomości skarżących.

W wykonaniu powyższego postanowienia, wraz z żądaną mapą, organ nadesłał pismo procesowe z dnia 27 grudnia 2011 r., w którym podniósł, iż skarżący nie posiadają legitymacji procesowej uprawniającej do zaskarżenia do Sądu uchwały z dnia 3 września 2010 r., bowiem dokonane nią zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Parczew nie obejmowały nieruchomości stanowiących własność skarżących. Ponadto strona skarżąca nie składała wniosków do zmian w Studium ani w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym nie była stroną postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały.

W związku ze stwierdzeniem, iż nadesłana przez organ mapa nie posiada walorów dokumentu w rozumieniu art. 106 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. Sąd ponownie zobowiązał pełnomocników Gminy Parczew do złożenia w terminie 14 dni mapy obrazującej usytuowanie planowanej inwestycji w stosunku do nieruchomości skarżących, spełniającej wymogi określone w powyższym przepisie. Z nałożonego obowiązku organ wywiązał się w dniu 28 marca 2012 r. (data nadania do Sądu żądanych dokumentów).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za nieuzasadnioną.

Na wstępie Sąd podkreślił, że M. K., w imieniu własnym oraz pozostałych skarżących, będących mieszkańcami wsi Koczergi, w dniu 3 sierpnia 2011 r. wezwała Radę Miejską w Parczewie do usunięcia naruszenia prawa. Skarga skierowana do Sądu wpłynęła zaś do organu w dniu 6 września 2011 r., a zatem została wniesiona z zachowaniem 60-dniowego terminu liczonego od daty wezwania Rady Miejskiej w Parczewie do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie w dniu 9 września 2011 r., a więc już po wniesieniu skargi, Rada Miejska w Parczewie podjęła uchwałę nr XII/66/2011 w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia 3 września 2010 r., lecz okoliczność ta nie oznacza, że rozpoznawana skarga była przedwczesna (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07).

Następnie Sąd wskazał, że rozpoznając skargę wniesioną w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - w pierwszej kolejności zobowiązany jest do dokonania oceny legitymacji skargowej strony skarżącej. Brak takiej legitymacji uzasadnia bowiem oddalenie skargi bez rozpoznawania jej merytorycznych zarzutów. Jak zauważył Sąd, w rozpoznawanej sprawie skarżący naruszenia swojego interesu prawnego dopatrują się w treści § 12 pkt 9 ppkt 2 zaskarżonej uchwały, którym dopuszczono możliwość realizacji biogazowni rolniczej na terenie oznaczonym symbolem 4R. Teren ten znajduje się w obrębie wsi Koczergi, której mieszkańcami są skarżący. W ich ocenie uruchomienie biogazowni niesie za sobą negatywne skutki, które będą odczuwalne przez mieszkańców powyższej miejscowości. Będą oni bowiem narażeni na hałas, odór oraz uciążliwy transport składników niezbędnych do eksploatacji tego przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu argumentacja skarżących w powyższym zakresie nie wykazała naruszenia ich interesu prawnego w związku podjęciem przez organ zaskarżonej uchwały. Legitymację do zaskarżenia tego aktu wywodzą oni bowiem z przyszłych i jedynie potencjalnych uciążliwości, jakie może nieść za sobą realizacja spornej inwestycji na terenie ich miejscowości. Jak zauważył Sąd, zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Parczew nie dotyczą nieruchomości stanowiących własność skarżących. Z akt sprawy oraz z nadesłanych przez organ map wynika, iż żadna z osób skarżących nie jest właścicielem nieruchomości, w obrębie której dopuszczono realizację spornej inwestycji, ani nawet nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem, na którym dopuszczono usytuowanie spornej biogazowni. Ponadto zaskarżona uchwała nie wprowadza żadnych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w stosunku do nieruchomości stanowiących własność skarżących.

Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie o naruszeniu interesu prawnego skarżących nie może stanowić jedynie okoliczność, iż teren, na którym zaskarżona uchwała dopuszcza realizację spornej inwestycji usytuowany jest w obrębie miejscowości, w której skarżący zamieszkują. Sąsiedztwo z terenem objętym zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być bowiem równoznaczne z automatycznym uznaniem, że zmiany te prowadzą do naruszenia chronionego interesu lub uprawnienia. Niezbędne jest dokonanie konkretyzacji i indywidualizacji dobra prawnego zagrożonego zmianami planu. Ocena, czy interes prawny skarżącego został naruszony, nie może być dokonywana abstrakcyjnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1675/09, LEX nr 582854).

W tych okolicznościach Sąd uznał, iż skarżącym: M. K., B. B., I. B., H. D., M. E., H. G., T. S., A.i U. i Z. Z. nie służyła legitymacja procesowa do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 3 września 2010 r. Taka konstatacja powoduje, że nie została otwarta droga do merytorycznej oceny zapisów zaskarżonej uchwały, zaś skarga z uwagi na brak legitymacji po stronie skarżących, podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

O ściągnięciu od skarżących na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwot po 300 zł tytułem nieuiszczonych wpisów od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 223 § 2 tej ustawy.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli: M. K., reprezentowana przez adwokata; mieszkańcy miejscowości Koczergi: B. B., I. B., H. D., M. E., H.G., T.S., A.U. i Z. Z., reprezentowani przez M. K., zastępowaną przez adwokata; oraz Stowarzyszenie "[...]", reprezentowane przez adwokata.

W niemal jednobrzmiących skargach kasacyjnych podniesione zostały następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że skarżący w niniejszej sprawie nie mają legitymacji do wystąpienia ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w Parczewie nr XLVIII/299/2010 z dnia 3 września 2010 r. wydaną w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Parczew dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta Parczewa, mocą której (w treści § 12 pkt 9 ppkt 2 zaskarżonej uchwały), dopuszczono możliwość realizacji biogazowi rolniczej na terenie oznaczonym symbolem 4R, położonym na terenie wsi Korczegi, w sytuacji gdy procedura uchwalenia oraz istnienia w obrocie prawnym ww. uchwały w następujący sposób wpłynęło lub wpływa na status skarżących:

a) skarżących pozbawiono ustawowo gwarantowanych uprawnień do udziału w ochronie środowiska oraz do otrzymania rzetelnej informacji odnośnie oceny oddziaływania na środowisko planowanych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Parczew dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta Parczewa;

- w tym przypadku uprawnienia skarżących wynikają z przepisów art. 39 i 40 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.);

b) skarżących faktycznie pozbawiono możliwości wniesienia wniosków i uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie "dopuszczenia biogazowi rolniczej na działkach 409 i 410 w miejscowości Koczergi", gdyż zmiany te wprowadzono po okresie wyłożenia do publicznego wglądu i po zakończeniu w dniu 19 lipca 2010 r. dyskusji publicznej bez powtarzania tych procedur,

- w tym przypadku uprawnienia skarżących wynikają z przepisów art. 11 pkt 1 i pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 21 października 2010 r.

c) dopuszczono możliwość realizacji biogazowi rolniczej na terenie oznaczonym symbolem 4R, położonym na terenie wsi Koczergi, co wpłynęło na obniżenie wartości działek położonych we wsi Koczergi, której właścicielami są skarżący (w tym zakresie przedstawiono zestawienie odległości działek skarżących od terenu, na którym dopuszczono realizację biogazowi rolniczej)

- w tym przypadku uprawnienia strony skarżącej wynikają z przepisu art. 140 k.c. w zw. z regulacjami art. 152-154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 i art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy przy wydawaniu zaskarżonej uchwały doszło do rażącego naruszenia wskazanych przepisów prawa:

a) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 21 października 2010 r. (z uwagi na brzmienie art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zmieniającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 21 października 2010 r.) przez niezawarcie w treści zaskarżonej uchwały postanowień dotyczących zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu dotyczących biogazowi rolniczej, którą mocą zaskarżonej uchwały pozwolono realizować na terenie wsi Koczergi.

b) Art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieprzeprowadzenie procedury obejmującej zamieszczenie ogłoszenia w prasie miejscowej a także w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości Koczergi, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, wraz z określeniem formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia.

c) Art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 21 października 2010 r. (z uwagi na brzmienie art. 1 pkt 5 lit. f ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zmieniającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 21 października 2010 r.) przez nieprzeprowadzenie procedury obejmującej zamieszczenie ogłoszenia w prasie miejscowej a także w sposób zwyczajowo przyjęty w Koczergach, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia.

Powyższe, jak podnosi autor skarg kasacyjnych, pozwoliło na uniknięcie zaznajomienia skarżących z zamiarem dopuszczenia do posadowienia biogazowi rolniczej w ich miejscu zamieszkania i złożenia przez zainteresowanych mieszkańców wsi Koczergi odpowiednio:

- wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stan powyższy oznacza świadome utrudnienie przez organ gminy realizacji ustawowo gwarantowanych skarżącym praw podmiotowych w celu posadowienia we wsi Koczergi biogazowi rolniczej, o wybitnie negatywnym wpływie na środowisko naturalne, co samo w sobie stanowi naruszenie praw podmiotowych strony skarżącej.

d) art. 46, art. 47, art. 48 ustawy z dnia 2 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez uchwalenie zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Parczew – uchwała Nr XLVIII/298/2010 oraz zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr XLVIII/299/2010 Rady Miejskiej w Parczewie – obie te uchwały zostały uchwalone dnia 3 września 2010 r. bez przeprowadzenia na etapie obu postępowań strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.

2) Jednocześnie wskazano na naruszenie art. 233 § 1 oraz art. 244 k.p.c. stosowane w zw. z treścią art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną ocenę dowodów z dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy, tj.:

a) wypisów z ewidencji gruntów,

b) mapy,

co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że "... żadna z osób skarżących nie jest właścicielem (...) nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem, na którym dopuszczono usytuowanie spornej biogazowi", w sytuacji gdy w odniesieniu do działek:

Nr [...] (własność M. E.) odległość wynosi 75 m,

Nr [...] (własność M. E.) odległość wynosi 225 m,

Nr [...] (własność A. U.) odległość wynosi 230 m,

Nr [...] (własność I. B.) odległość wynosi 265 m,

Nr [...] (własność M. E.) odległość wynosi 275 m,

Nr [...] (własność I. B.) odległość wynosi 295 m.

3) Ponadto, w imieniu wszystkich skarżących, zarzucono naruszenie art. 214 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zażądanie od wszystkich skarżących po 300 zł wpisu od skargi w sytuacji, gdy uprawnienia lub obowiązki skarżących mieszkańców związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne. W tej kwestii wniesiono o zmianę rozstrzygnięcia o kosztach, gdyż skarga podlegała jednej opłacie, która w wysokości 300 zł została uiszczona.

Natomiast dodatkowo w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" zarzucono naruszenie art. 138 i 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zupełne pominięcie okoliczności, że w postępowaniu uczestniczył uczestnik – Stowarzyszenie "[...]" dysponując samoistną legitymacją skargową wynikającą wprost z przepisu ustawy.

Wskazując na powyższe autor skarg kasacyjnych wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożoną przez Stowarzyszenie "[...]" Rada Miejska w Parczewie wniosła o oddalenie tej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

Zasadnicze zagadnienie, jakie należało w niniejszej sprawie rozważyć, sprowadza się do kwestii, czy zasadnie Sąd I instancji oddalając skargę M. K., B. ., I. B., H. D., M. E., H. G., T. S., A. U. i Z. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Parczewie przyjął, że skarżący nie są legitymowani do kwestionowania powyższej uchwały w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywołując treść art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) doszedł do przekonania, że skarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. W szczególności przyjęto, że legitymacji do zaskarżenia tego aktu nie można wywodzić z przyszłych i potencjalnych uciążliwości, jakie może nieść za sobą realizacja biogazowni rolniczej w ich miejscowości. Podkreślono również, że skarżący nie wykazali, by usytuowanie tej inwestycji z uwagi na położenie nieruchomości stanowiących własność skarżących, prowadziło do niekorzystnych zmian w możliwym ich zagospodarowaniu.

Stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji - w świetle powołanego art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz przy uwzględnieniu argumentów podnoszonych tak w skardze, jak i w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - budzi uzasadnione wątpliwości. Stanowiący podstawę do wywiedzenia w niniejszej sprawie skargi przez grupę mieszkańców wsi Koczergi przepis art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym określa, iż skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego, w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi natomiast, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, innymi słowy treść skarżonej uchwały wpływać ma na jego sferę prawnomaterialną, aby uznać, że jest legitymowany do jej zaskarżenia.

W piśmiennictwie podkreśla się jednak, że ustalenie istnienia interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 10, s. 69). W niniejszej sprawie argumentacja Sądu I instancji koncentruje się wyłącznie na braku interesu prawnego każdego ze skarżących opartego na tytule własności do nieruchomości objętych zaskarżonym planem miejscowym, pomijając kluczowe motywy złożenia w niniejszej sprawie, na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, skargi przez grupę mieszkańców wsi Koczergi, reprezentowanych przez M. K., występującą również w imieniu własnym. Zauważyć zaś należy, że głównym motywem podnoszonym przez skarżących są wady w procedurze planistycznej, które pozbawiły ich możliwości wpływu na ostateczny kształt ustaleń przyjętych w uchwale o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konfrontując zatem podniesione argumenty z przedłożonymi aktami administracyjnymi, przyjąć należało, że charakter i rozmiar uchybień organu planistycznego prowadzi do wniosku, iż naruszone zostało publiczne prawo podmiotowe skarżących wynikające z przepisów prawa materialnego. Uwzględnić przede wszystkim należy, że prace nad uchwaloną zmianą planu miejscowego prowadzone były równocześnie z uchwaloną w tym samym dniu zmianą do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, która to zmiana umożliwiła dopiero lokalizowanie biogazowni na terenie wsi Koczergi. Już powyższe świadczy o braku zachowania określonej w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na uwagę zasługuje również podnoszona przez skarżących kwestia, iż istotna zmiana umożliwiająca lokalizację biogazowni na terenie wsi Koczergi została zamieszczona w projekcie planu miejscowego po uwzględnieniu uwagi wniesionej przez inwestora już po odbytej w dniu 19 lipca 2010 r. publicznej dyskusji. Powyższe świadczy co najmniej o utrudnieniu społeczności lokalnej wywarcia wpływu na ostateczny kształt uchwały normującej sposób zagospodarowania nieruchomości we wsi Koczergi. Wobec zaś dokonania jednoczesnej zmiany studium wprowadzającej możliwość lokalizowania znacząco oddziałującej na środowisko inwestycji oraz ustalenia lokalizacji tej inwestycji w planie miejscowym, bez możliwości zaznajomienia się z proponowanymi zmianami przez społeczność lokalną i bez przeprowadzenia dyskusji publicznej, uznać należy, że przyjęcie powyższych rozwiązań nastąpiło przy pozbawieniu skarżących uprawnienia do złożenia wniosków i uwag do zmian w planie miejscowym. Zauważyć również trzeba, że w toku postępowania skarżący powoływali się na brak dokonania zawiadomienia o podjęciu uchwały w sposób zwyczajowo przyjęty w ich miejscowości. Zaprezentowane przez nich w tej kwestii stanowisko wspiera przepis art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w pkt 1 zawiera nakaz dokonania ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu w prasie miejscowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Obowiązek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu tego planu, należy rozumieć w ten sposób, że zawiadomienia powinny być dokonane w każdej miejscowości, której plan dotyczy. Tym samym za niewystarczające w tej mierze należy uznać dokonanie zawiadomień jedynie w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy.

Uchybienie przepisom dającym jednostkom uprawnienie do domagania się ochrony ich interesów w procesie kształtowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego świadczy o naruszeniu podmiotowego prawa każdego członka społeczności lokalnej do udziału w tworzeniu planu miejscowego. W powyższym stwierdzeniu, znajdującym oparcie w powołanych przepisach prawa materialnego, należy upatrywać interes prawny, którego naruszenie legitymuje skarżących, będących właścicielami działek we wsi Koczergi, do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Parczewie w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Parczew dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta Parczewa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie pominął zaś powyższe kwestie koncentrując się na wywiedzeniu, iż brak legitymacji skargowej po stronie skarżących wynika z braku wykazania przez każdego z nich, że realizacja spornej inwestycji prowadzić będzie do indywidualnego naruszenia chronionego interesu lub uprawnienia tj. ograniczy ich prawa do wykonywania własności, bądź nałoży pewne obowiązki.

Z uwagi na powyższe jako uzasadnione uznać należy zarzuty skarg kasacyjnych odnoszące się do naruszenia art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe uzasadnia również stwierdzenie, że Sąd naruszył art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie będąc bowiem związany granicami skargi powinien był uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, które pozwoliłyby na przyjęcie, że wnosząca w niniejszej sprawie skargę grupa mieszkańców wsi Koczergi posiada legitymację procesową do zaskarżenia tej uchwały, co otworzyłoby drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.

W świetle powyższych rozważań za nieuzasadnione należy uznać rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II. zaskarżonego wyroku o ściągnięciu od każdego ze skarżących kwoty 300 złotych tytułem nieuiszczonych wpisów od skargi. Przyjąć należy, że w niniejszej sprawie uprawnienia skarżących związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, a zatem stosownie do art. 214 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga wniesiona w imieniu grupy mieszkańców podlegała jednej opłacie.

Końcowo, zgodzić się również należy z zarzutem skargi kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie "[...]" odnoszącym się do braku wyeksponowania w uzasadnieniu wyroku stanowiska Stowarzyszenia, które zostało dopuszczone do udziału w niniejszym postępowaniu sądowym posiadając status uczestnika postępowania na prawach strony. Brak jest bowiem umieszczenia w uzasadnieniu wyroku jakiejkolwiek choćby wzmianki, że organizacja społeczna brała udział w postępowaniu przed Sądem I instancji. Nie sposób jednak wywodzić, że fakt dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu sądowym świadczył o konieczności uwzględnienia tej okoliczności w sentencji wyroku. Zgodnie z art. 138 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcia sądu. Wszystkie te elementy zawiera sentencja zaskarżonego wyroku, stąd nieuzasadnionym pozostaje zarzut naruszenia powołanego przepisu. Sam fakt, iż – jak podnoszono w skardze kasacyjnej - Stowarzyszenie dysponowało niezależną legitymacją skargową, nie oznaczał przyznania tej organizacji statusu strony skarżącej w postępowaniu ze skargi mieszkańców Koczergi.

Pozostałe zarzuty skarg kasacyjnych mają charakter przedwczesny, skoro z motywów zawartych w wyroku Sądu I instancji wynika, że oddalenie skargi nastąpiło wyłącznie z powodu odmówienia skarżącym posiadania legitymacji do wniesienia skargi. Ponownie rozpoznając skargę WSA w Lublinie dokona kontroli trybu uchwalenia planu rozpoznając merytorycznie zarzuty sformułowane w tym zakresie w skardze.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.